后冷战时期美国情报体系发展沿革：改革实践、旧问题与新挑战

2021-06-22 09:52王守都

情报杂志 2021年6期

王守都

(南京大学南京 210023)

0 引言

自美国情报机构诞生之日，美国情报体系的构建与发展紧紧围绕美国的国家安全与国家核心利益为中心而展开。冷战结束之后，国际格局发生剧变。随着苏联的分崩离析，美苏两极争霸的对抗状态不复存在。囿于国际体系的结构性嬗变，美国对于国际环境以及国家安全的认知和评估也在悄然发生变化。服务于美国国家安全的美国情报体系在后冷战时期展开一系列改革措施，通过更新组织架构、明确相关基本职能以及强化战略顶层设计等方式以更好服务于美国国内政、军、商界的众多情报客户。与此同时，美国情报体系在改革的过程当中也遇到一些历史性、技术性、结构性的问题与挑战。

1 美国情报体系发展历史梳理

任意国家行为体情报工作的出发点和落脚点，都是维护并巩固该行为体的基本安全状态以及安全诉求。宽泛而言，情报用以指代国家行为体内部机构所收集、整理、分析的用以满足政府领导者要求的信息。美国哈佛大学贝尔佛科学及国际事务中心在2009年发布的一篇名为《冲突或合作：美国国会与情报体系》的报告中对于宽泛意义上的情报以及情报体系的职能做出如下定义：

“(情报)可以包含对于敏感信息的收集、分析、以及生产，而这些敏感信息是用以帮助包括决策者、军事指挥官、以及国会成员在内的国家安全领导者进行决策。(国家)通过反情报活动以确保上述过程的正常运转……情报体系旨在通过收集原始情报、分析文本数据、为国家安全所涉及的各层次用户(上到总统，下至战士)提供及时且相关的情报产品，在关键事务上提供宝贵的借鉴”[1]。

对于任何国家行为体而言，情报机构的重要意义就如同双目之于人类，是政府获取国际以及国内有关政治、军事、外交、经济、社会信息的重要部门。国家安全战略的目标制定、态势感知、风险评估、资源分配、政策反馈等诸多阶段都需要大量的信息与情报加以支持。自美国建国之初，其负责情报工作的相关部门的首要任务，就是将情报本身及相关实践服务于美国的国家安全。因此，美国情报体系的构建从本质上是“安全派生”的。对于美国而言，“国家安全”这一概念真正成为主导美国外交政策的官方指导原则的开端，源自于1947年7月26日由时任美国总统哈里·D·杜鲁门签署的《国家安全法》(该法案在1949年及之后进行了跟进修订)。值得指出的是，1947年美国《国家安全法》及其修订案对于“国家安全”的基本定义进行了刻意的“留白”，并未指出美国国家安全所涵盖的具体内容,也没有阐明美国国家安全的利益所在。这种战略性的话术留白十分巧妙，为美国政府的对内对外政策留下了充足的回旋空间。正如麦克斯韦·泰勒(Maxwell Taylor)将军在《国家安全的合理要求》一文中所指出的那样，“宽泛而言，国之重器包括现有资产、国家利益、以及国家未来所能依靠的力量之源。一些重器世俗且实际，一些却崇高且智慧。它们既可以是诸如《权利法案》、我们(美国)的政治制度、以及国际友邦，亦可以是光彩四溢的经济资产。我们急需保护这些宝贵的资产，正是它们的存在使得有关国家安全的讨论变得合情合理”[2]。美国国家安全作为美国情报体系发展的出发点与落脚点，始终指导并指明美国情报界在不同历史时期的基本目标与情报方向。冷战结束之后，美国情报体系的任务重心开始发生变化，随之导致的是其相关组织架构的调整以及国会相关立法的跟进。自冷战结束以来，美国情报体系的发展先后经历了扩张主义与本土主义两大时期。

美国情报体系的扩张时期始于二战结束之后美国对于苏联的遏制，以苏联解体、冷战结束而告终。在这一时期，美国的核心安全关切就是追求霸权、遏制敌对阵营、维护国际秩序稳定，以军事情报的收集、分析、整理为情报工作的重心，并通过相关行政及立法手段强化情报体系的制度化。二战结束之后，美苏对抗的两极格局成为冷战的时代背景，以遏制苏联、谋求独霸的扩张主义成为主导美国政界的战略文化思潮。以1947年美国《国家安全法》及其修订案的出台为标志，杜鲁门政府通过在立法以及组织架构方面的革新，成立了诸如国家安全委员会、国家军事机构(military establishment，即国防部的前身)、中央情报局这样的机构，试图通过立法的方式将美国国家安全决策以及情报体系的建设制度化、规范化，以服务于冷战当中美国政府高强度、高频率的战略决策。扩张主义时期的美国情报体系权力高度集中化，当时的中情局局长同时也是中央情报主任，负责协调整个美国情报体系的运转。处于扩张时期的美国情报体系出于冷战时期紧张军事局势的外力推动，长期紧张的政治以及军事对抗极大增加了美国政府对于境外情报的需求，这种需求在强化中情局对于美国情报体系掌控的同时，客观上也由于情报需求以及技术推力，在情报业务领域、情报业务内容、情报业务水平等方面取得了长足的进步。一方面，美国情报体系在总统、国家安全委员会顾问、以及军事决策层的授权之下在境外开展大规模的情报活动以及隐蔽行动，涵盖区域遍布中美、拉美、亚太、东欧等地，另一方面，美国情报体系在完成一系列情报任务之时又陆续成立新的功能部门以扩充情报体系的组织架构，例如1952年成立的国家安全局、1957年成立的情报与研究局、1960年成立的中情局国家图像分析中心和目前隶属国防部的国家侦察局、1961年成立的国防情报局、1996年的国家图像与测绘局(为如今隶属国防部的国家地理空间情报局的前身)。

自冷战结束至2001年“9·11”事件爆发的这一段时间属于美国情报体系的过渡时期。这一过渡时期充斥着质疑、迷失以及不确定性。美国情报机构在冷战时期进行情报活动的主要对象——苏联不复存在，美国政府对于安全威胁的认知开始发生转变。美国决策层的一些人员开始质疑情报机构存在的必要性，甚至情报机构的领导层也开始精简机构以面向新的情报任务[3]。在冷战结束(1991年)这一关键节点的前后，美国还陆续通过行政及立法手段进一步调整并制度化情报体系的建设(里根时期的第12333号行政令(1983年)以及克林顿时期国由阿斯平(Aspin)委员会提出的《情报授权法案》(1999年))。特别是1999年通过的《情报授权法案》，虽然明确了新形势下美国情报机构的作用、职责、组织结构、人事制度和发展方向，但是也只是对于美国情报体系进行了微调。总体而言，处于过渡时期的美国情报体系挣扎于寻求情报目标的泥沼中，开始针对性的情报收缩，并将先前潜伏国外(主要是东欧与东亚)的情报人员撤回国内。此外，情报体系内部的组织架构受制于烟囱效应，各个机构和部门之间缺乏有效交流沟通，总体情报整合的能力和效率大打折扣，这也为之后“9·11”事件的爆发埋下隐患[4]。

美国情报体系本土主义时期的开始以2001年的“9·11”事件为标志，余波影响至今。这一时期美国的核心安全关切是美国的霸权护持以及本土安全，情报体系的情报重心包括军事情报以及非传统安全领域情报，而且情报体系的制度化逐步增强。随着千禧年的到来，特别是“9·11”恐怖袭击事件对于美国各界的冲击，美国的战略文化凸显出保守主义的特征，对于美国本土安全问题的关注日益提上日程，诸如恐怖主义、能源安全、网络安全等非传统安全领域的相关议题成为新时期美国国家安全战略所亟待解决的新问题。情报体系的工作重心也随之转移到国内关于反恐的情报收集任务，维护美国利益、确保本土稳定成为这一时期的主旋律。“9·11”事件发生之后，布什政府随即在当年10月发布了《爱国者法案》。该法案以抗击恐怖主义为核心，提出增强美国国内安全的一系列要求。美国联邦政府假借打击恐怖主义，要求加强关键性基础设施之间的信息交流，强化情报收集、分析等工作。特别是2004年颁布的《情报改革及反恐法案》，按照法案要求成立美国国家情报总监办公室，统领包括中央情报局、国家安全局、联邦调查局等17个情报机构，并规定由国家情报总监负责向总统提供情报咨询。国土安全局的成立，不仅是二战以来美国国内行政部门在组织架构上的重大革新，也为情报体系在本土以及网络威胁情报收集与分析方面增添了新的力量。随着美国的国土安全问题一跃成为美国国家安全战略的关注中心，情报机构也转而加强对于美国境内的情报收集，而这些情报并非军事情报，更多的与反恐、社会、以及公民的个人信息相关。与此同时，新一代信息通信技术的冲击使得来自网络空间的威胁日益棘手。尤其是信息革命进入大数据、智能化时代之后，各种数据、信息、情报的传播、处理、分析、储存的速率与效率都在不断提高。自克林顿总统任期内美国开始加强对于美国本土能源安全以及关键基础设施安全的重视之后，后续历届总统逐步加强对于网络威胁情报的收集与处理。尤其是身为“网络总统”的奥巴马，通过在任期内调整组织架构来(网络安全协调官的设立)提高网络空间安全、网络安全治理的工作领导和协调的层级，从原来的行政部门部长层级提高到总统层级，强化顶层掌控，并且与情报收集以及网络安全军事保障相整合，形成整体性的国家网络空间安全领导与协调机制。特朗普总统在继续关注美国网络及国家关键基础设施的安全问题的同时，强调通过维护国土安全、促进经济繁荣、以实力维护和平、提高美国的影响力来确保“美国优先”。总体而言，本土时期的美国情报体系建设将之前时期的情报任务关注重心转移至美国本土，且历届政府对于不同的本土安全问题的关注点各有侧重——或是能源安全及关键基础设施安全、或是反恐安全、抑或是网络安全，主要是强化了对于非传统安全领域的关切。

2 后冷战时期美国情报体系改革实践简述

2001年9月11日，美国遭受恐怖主义袭击，世贸双塔在恐怖主义分子挟持的客机的撞击之下轰然倒塌，美国政府及民众内心的安全防线也随之土崩瓦解。此次事件让美国政府意识到这一新型威胁对于美国本土以及世界其他国家的安全所造成的重大隐患，也反映出美国情报体系在冷战结束后由于情报工作缺乏聚焦而导致的重大失误。小布什总统于2004年12月17日颁布的《情报改革及反恐法案》(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004)，完善并奠定了如今美国情报体系的基本组织架构并明确其主要情报任务，并依法设立国家情报总监(Director of National Intelligence，DNI)一职用以统领整个国家情报体系的管理，美国情报体系改革的大幕也由此拉开。本小节将主要从美国情报体系的基本组织架构、主要职能、战略文件来进一步展现后冷战时期美国情报体系的具体改革措施与成果。

2.1美国情报体系组织架构相较于欧洲的老牌资本主义国家，美国的情报相关工作起步较晚。由于战争方面的军事需求，外交政策的战略需求，以及技术领域的持久动力，如今美国的情报机构已经发展成为全球范围内最为庞大且强大的情报部队，为美国政府在大国角逐的竞技场中赢得宝贵的战略优势。早在大陆会议时期，时任大陆军总司令华盛顿就意识到了情报工作的重要意义，但当时的情报主要是指用于战争目的的军事情报。大陆军成功的情报运作，为独立战争的胜利奠定了结实的基础。1947年通过的《国家安全法》，根据法案要求建立独立机构中央情报局，并规定中情局局长由总统直接任命，负责为总统的国家安全决策提供依据并同时担任国家安全委员会的情报顾问。在此之后，美国国防情报机构也陆续成立，二战后的美国国家安全情报体系逐步形成。美国自大陆会议时期始，先后经历南北战争、两次世界大战、冷战、“9·11”恐怖袭击等多次战争与冲突的重大考验，美国情报机构不断发展壮大。

随着2004年《情报改革及反恐法案》的颁布与施行，统领美国各情报机构的国家情报总监办公室应运而生。国家情报总监办公室由国家情报总监领导，负责协调统领美国情报界其他16个部门与机构的情报工作以及管理国家情报项目(National Intelligence Program，NIP)，向总统、行政部门、军事部门以及国会等立法机构提供及时、准确的情报服务。自2004年以来，情报总监办公室提出要从提高管理效率、增强情报融合、推动合作创新以及提升未来情报能力这几方面对于美国情报体系进行一系列的改革[5]。

情报总监办公室紧紧围绕“任务融合”(Mission Integration)以及“政策与能力”(Policy and Capabilities)两大核心支柱，由负责不同职能、任务的部门、中心、监管机构组成。除了情报总监以及首席副总监(Principal Deputy Director)之外，情报总监办公室分设两位副总监分别管理任务融合以及政策与能力两个部门。[6]其中任务整合部门主要负责提供全局性的战略情报以及独特的视角，并且推动与国家情报相关的资源收集，下设国家情报委员会、国家情报管理委员会、总统每日简报参谋部、网络执行部、选举威胁执行部等具体职能部门。政策与能力部门则包含负责情报界人力资源，国内事务、信息分享与数据，政策与战略等具体部门，均由相应的助理总监负责管理[6]。

美国国家安全决策层出于对于安全威胁的认知以及自身利益的综合考量,向情报总监办公室安排具体的情报导向。情报总监办公室根据具体的要求，先后成立国家反恐中心(National Counterterrorism Center，NCTC)、国家反扩散中心(National Counterproliferation Center，NCC)、国家反情报与安全中心(National Counterintelligence and Security Center，NCSC)以及网络威胁情报整合中心(Cyber Threat Intelligence Integration Center，CTIIC)。其中，2005年6月成立的国家反恐中心主要负责融合美国国内外反恐信息，提供相关情报分析，推动促进全政府(whole-of-government)的行动以完成美国的反恐安全目标[7]。成立于同年12月的国家反扩散中心主要负责引领情报界展开跨机构、跨部门的合作，防止大规模杀伤性武器及其相关输送系统以及专业技术的传播与扩散[8]。成立于2014年的国家反情报与安全中心主要负责支持对于保护美国国家安全至关重要的反情报及安全活动，并为处于国外情报渗透威胁之下的美国私营企业提供援助[8]。上述三大中心由国家情报总监办公室直接管理[5],每个中心的负责主任同时也是国家情报总监办公室的国家情报主管(National Intelligence Manager，NIM)[9]。四大中心中最晚成立的是网络威胁情报整合中心(2015年2月成立)。作为美国政府防范和应对网络威胁的主要部门及全国性的网络威胁情报中枢，网络威胁和情报整合中心旨在整合国土安全部、联邦调查局、中央情报局、国家安全局等多部门的情报力量，进一步提高美国防范和应对网络攻击的能力。

此外，情报总监办公室还设有专门的监管办公室负责具体的监督职责，以确保情报界在执行任务的同时不会侵犯美国公民的隐私及自由权利。上述监管办公室主要负责监督公民自由、隐私及透明性，平等就业机会及多样性，情报体系监察主任以及法律顾问办公室[10]。截止2020年11月，美国国家情报总监办公室内部职能部门及机构如图1所示。

图1 美国国家情报总监办公室内部职能部门及机构

除此之外，国家情报总监办公室还负责协调美国国内目前的与情报工作相关的行政部门以及军事部门的有关机构，见图2。目前，美国的情报机构共涵盖八个部门共十七个机构(国家情报总监办公室也计算在内)，涵盖中央情报局、国务院、国防部、国土安全部、司法部、能源部、财政部。其中，国务院下属情报与研究局(Bureau of Intelligence and Research，INR)；国防部下属国家安全局、国防情报局(Defense Intelligence Agency，DIA)、国家侦察局(National Reconnaissance Office，NRO)、国家地理情报局(National Geospatial-Intelligence Agency，NGA)、陆军情报处(G-2)、海军情报处(Naval Intelligence)、空军情报局(U.S. Air Force Intelligence, Surveillance and Reconnaissance Agency，USAF ISR)、海军陆战队情报处(Marine Corps Intelligence)；国土安全部下属情报与分析处(DHS Office of Intelligence and Analysis，I&A)、海岸警卫队情报处(Coast Guard Intelligence，CGI)；司法部下属美国联邦调查局情报部门、缉毒局国家情报处(Office of National Security Intelligence，NSI)；能源部下属情报和反情报办公室(Office of Intelligence and Counterintelligence，OICI)、财政部下属情报与分析办公室(Office of Intelligence and Analysis)；作为独立机构的中央情报局。

图2 美国情报机构各部门总览(截止2020年11月)

2.2美国情报体系基本职能情报体系内部各部门在不同领域肩负各不相同的责任。总体而言，情报体系内部的成员机构主要负责收集并生产境内及境外情报、为军事计划及行动提供军事情报、进行境外谍报活动。根据《华盛顿邮报》在2010年的一篇报道，美国情报体系在一万个地区内拥有1271个政府机构以及1931个私营公司，这些机构从事反恐、国土安全以及情报工作。美国情报体系拥有854,000名持有绝密证件的雇员。根据国家情报总监办公室在2008年发表的报告，私人承包商在美国情报体系中的人员构成中占29%，在情报体系人员预算上占49%。

如今，美国情报体系机构一体化的程度日益深化。国家情报总监办公室统领下的16个机构根据其职能的差异大体可以归为三种类别：项目管理机构、行政部门机构、军事部门机构[11]。其中项目管理机构主要负责提出建议并协助国家情报总监办公室制定和确认相关情报需求任务，管理情报预算和财务状况以及评估情报系统的表现，具体包括中央情报局、司法部下属的联邦调查局国家安全部门、国防部下属的国防情报局、国家安全局、国家地理空间情报局和国家侦察办公室。行政部门机构主要是服务于各自隶属的上级部门的相关情报要求，这些机构包括司法部下属缉毒局国家情报处、能源部下属情报和反情报办公室、国土安全部下属情报分析处、国务院下属情报研究局、以及财政部下属恐怖主义与金融情报办公室。军事部门机构主要为各自服务的上级军事单位提供相关情报，包括分别服务美军五大军种情报的陆军情报局、海军情报局、海军陆战队情报室、空军情报局、以及海岸警卫队情报处。

在上述分层的组织框架下，国家情报总监统筹协调16个成员机构，主要负责国家情报项目(National Intelligence Program，NIP)与军事情报项目(Military Intelligence Program，MIP)。前者是根据1947年美国《国家安全法》所成立的项目，囊括情报界的所有计划、项目以及活动，并包含所有由总统和国家情报总监指定的美国机构或部门的负责人联合指定的其他情报计划。但这个计划不包括军事部门的计划、项目和活动。后者由国防部分管情报工作的副部长指挥和监督，包括美国军事部门为搜集情报而采取的计划、项目和活动。值得指出的是，国家情报项目与军事情报项目虽然在相关情报负责领域各有侧重，但是在处理军事方面的情报时仍然有职责重叠的部分。

根据美国情报总监办公室以及法律总顾问办公室发布的《情报体系法律参考》，美国情报体系内各部门作为美国国家情报传递机制内的能动主体，主要向以下三种国家机构及人员提供持续性的、宽领域的情报服务：行政部门(总统、国家安全委员会、各行政部门领导层)、军事部门(参联会主席、各军事部门高级指挥官)、立法部门(国会及下属相关委员会及小组委员会)[12]。根据情报业务领域的不同，美国情报体系的具体任务可分网络情报、反恐情报(Counterterrorism)、反扩散情报以及反情报。

2.3美国情报战略文件体系美国情报战略文件体系是由涉及众多决策层次、涵盖多个情报任务领域的众多战略单元构成的有机整体[13]。其中，自2005年美国政府开始颁布的《国家情报战略》以来，《国家情报战略》成为美国情报战略体系的核心，也是情报战略文件体系内其他战略制定以及规划的出发点与落脚点。

美国政府内关于所有战略的制定过程遵循着相同、基本的分级模式流程，见图3。以国家安全为例，国家安全战略的顶层设计来自白宫发布的纲领性文件(即《美国国家安全战略》)以及国家安全委员会。各部门层级的相关统领性文件，例如国防部发布的《美国国防战略》或是国土安全部发布的《美国国土安全战略》则必须在顶层设计的基础之上展开并进一步细化。参与美国国家安全战略的设计与实施的部门几乎涵盖了美国行政机构的所有主要部门以及立法机构的国会。具体而言，所涉及的行政部门包括白宫、国防部、国土安全部、能源部、财政部、商务部、卫生与公众服务部；情报机构；立法部门包括国会；咨询部门包括国家安全委员会以及美国参谋长联席委员会。国家安全委员会在理论上是正式的协调机构，负责整合不同部门之间的战略。事实上只有当各部门内部就战略建议达成一致之时，各部门的战略文件才会最终递交国家安全委员会进行审议，而且审议一般在助理委员会上进行，极少在首长委员会上进行。总统一般不参与部门内部的具体战略设计。此外，在处理一些跨领域的棘手问题方面，各部门之间也存在一定的非正式协作。成功的非正式的合作路径一般建立在现存的组织架构之上。例如，国防部对于情报相关的综述和战略具有相当深刻的见解，而这主要是因为国防部内部有不少情报部门(例如国家安全局)，并且国家情报总监办公室与国防部情报副部长有着密切的合作。部门间非正式合作的失败案例则是国防部与国务院之间的长久摩擦，两个部门之间的观念差异则会使得战略目标的实现难以达到预期。对于美国情报战略而言，美国国家安全战略是位于所有美国国家战略的最顶端，统领情报、政治、经济、外交、军事等各领域目标的基石。在国家安全战略拟定的战略框架之中，国家情报战略处于整个情报战略体系的顶端，决定情报体系内部各层级、各领域情报战略的具体目标并负责情报领域具体行动的整合[14]。

图3 美国国家战略制定的分级模式流程

美国国家情报战略体系以国家安全战略为基石，通过统筹情报体系内部不同决策层以及任务领域的具体决策，规划、协调、整合情报体系的具体目标及任务。在该战略体系中，《国家情报战略》以及《国家信息共享战略》等位于决策层级的顶端，为美国情报体系内部成员机构奠定总领性质的战略框架。在其之下的是各行政及军事部门层级的战略，包括《情报界愿景》《情报界信息共享战略》《国土安全部信息共享战略》《国防部信息共享战略》等。再往下的是机构层级的战略，包括《国家安全局信号战略》《国防情报局战略》等。在具体的情报领域方面，美国情报体系主要关注反情报、信息共享、网络威胁情报等方面，具体包括各部门以及机构的网络相关战略以及信息共享战略。上述战略与子战略层级分明又相互联系，涵盖了美国情报体系的所有任务目标及关注领域。

在美国情报战略体系之中，由国家情报总监不定时发布的《国家情报战略》是美国情报界整合多种情报资源、运用各种情报手段、强化美国情报力量构建的总领性质文件。自2005年以来，《国家情报战略》总共出台共4部(2005、2009、2014、2019年)。前3部《国家情报战略》确定了美国情报体系的总体目标：满足美国各部门的情报要求、协助制定国家安全决策、协调其他决策层次以及情报领域的任务与目标[15-17]。最新出台的2019年美国《国家情报战略》在明确情报体系的任务目标、细化情报战略的具体实施的基础之上，进一步强调情报体系一体化的重要性以及各部门机构信息共享的必要性。

3 后冷战时期美国情报体系所面临的旧问题与新挑战

美国在后冷战时期所历经的多次重大情报威胁以及挑战，催生并推动了美国情报体系的一体化及其他具体领域的改革措施。在面对新兴威胁挑战的同时，美国情报界积极应对，改革创新。但是与此同时，美国情报体系在改革的过程当中也遇到一些历史性、技术性、结构性阻碍。

3.1后冷战时期美国情报体系亟需处理的旧问题

3.1.1 美国情报体制内生惯性对于改革的阻碍后冷战时期美国情报体系所面临的一个最为基本的历史性问题，就是美国情报体系自生机制的强大内生惯性，这种惯性阻碍了美国情报体系改革的转变速率以及决策效率。艾米·齐格特(Amy Zegart)曾在《美国中情局、参联会以及国安会的演变》一书中指出，美国的情报体系“自其设计之初就存在缺陷”[18]。在冷战结束这一关键时间节点的前后，美国情报界对于国际格局的剧变以及美国面临的主要威胁的改变反应迟钝。20世纪90年代，苏联解体，冷战终结，美国最大的情报以及威胁来源不复存在。尽管如此，美国情报体系中以收集苏联有关的军事及战略情报的线性机构仍然未见改变，而且情报界对于美国国会中一些委员会提出的整改意见也一直消极应对[19]。直到2001年“9·11”事件爆发，在政府以及舆论的压力之下，情报界才开始承认并认识到情报工作失误与滞后的残酷现实，并逐渐克服自生体制惯性，开始了艰苦卓绝的改革之路。2002年的国土安全部成立以及2004年国家情报总监职位的设立仅仅是为“修理这一(国家)机器”所迈出的坚实的第一步[20]。

3.1.2 国际格局嬗变导致威胁来源的多元化随着国际格局的嬗变以及信息通信技术的兴起，美国政府、军队、社会的各个领域面临着多重行为体的多元威胁。后冷战时代的国际安全环境并未像弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)所预言的那样在永久和平中迎来历史的终结[21]。相反，随着威斯特伐利亚体系中主权国家的权力衰弱，后冷战时期的传统权力更多地以碎片化形式分布于非国家行为体之中，这种类似于欧洲中世纪的权力格局悄然形成[24-25]。美国各界所面临的威胁来源及种类日渐多元化。一方面，威胁美国国家安全的行为体“体量微小、反应灵活、形态各异、行动隐秘”[24]。克林顿总统时期的美国中央情报总监詹姆斯·伍尔西(James Woolsey)对于这种多元化威胁曾作了形象的类比，认为与过去相比，“满园的蟒蛇已经取代了一条巨龙”，美国今后所面临的安全威胁并不来自于苏联这样庞大的国家行为体，而更多地来自于体量微小的非国家行为体[25]。

3.1.3 情报体系政治化对于情报体系能力的削弱情报体系内部的政治化现象是自冷战期间美国情报界在情报实践中所产生的历史遗留问题。任意国家行为体的相关情报部门都应该本着公正客观的情报工作原则，也就是所谓的“所言即所见”(call it as you see it)。美国情报体系的情报人员一般被认为是尊重客观事实，在处理情报、提供情报产品的时候不包含任何个人以及党派观点。但实际情况是，一些情报官员的党派意识非常强烈[26-27]。这种情报人员个人的党派倾向极易在情报部门内部形成集体党派身份认同以及派系文化。例如，美国中央情报局以及国务院下属的情报研究局从整体上看来自由化倾向严重，而国防部的相关情报机构则较为保守，联邦调查局则包含众多政治立场偏向共和党的情报工作人员[28]。2004年之后成立的情报总监办公室，在历经民主党文化浸润并且大幅度雇佣年轻情报工作人员的发展之后，内部工作人员政治立场偏向民主党[29]。这种情报体系内部政治化的倾向极大削弱了情报体系自身的能力，并且不利于情报体系与总统等决策层的情报客户之间建立稳定关系。美国情报体系与总统之间的矛盾在特朗普时期尤为明显。特朗普上台之后频繁质疑2016选举中俄罗斯进行干涉的具体情报的真实性，而且情报体系内部也有要员在执政观念上与特朗普存在分歧。随着特朗普的任期结束，新任美国总统拜登的走马上任，美国情报界的政治化趋势是否会影响与拜登政府的关系，这一切还不得而知。

3.2后冷战时期美国情报体系所面临的新挑战

3.2.1 信息通信技术对于美国情报体系的冲击美国作为现代互联网及信息通信技术(Information & Communication Technology，ICT)的创始国及领头羊，是最早将相关技术运用于军事及生产的国家行为体。1989年之后，互联网借助商用领域的推行迅速全球化，全球范围内高速高效的信息传递逐渐从理论转化为现实。信息通信技术对于情报行业的冲击尤为明显。传统情报行业以信息的收集、处理、分析为基础，而信息革命的到来大大提高了信息的传递质量和数量。根据摩尔定律，计算机微处理器的性能每隔18个月就会提升一倍，而电子数据的存储成本每四年就会降低95%[30]。信息通信技术不仅对于传统信息系统的设计及使用造成了革命性冲击，也对传统的以任务为导向的情报周期造成了挑战。美国情报体系基于传统情报周期的具体情报工作，如同流水生产线般地为各层情报用户提供情报产品，这种陈旧的情报任务模式无法满足信息时代的大规模、多层次、宽领域、长时段的美国政府、军队、私营企业的情报需求。这就要求美国情报体系紧跟技术发展的步伐，让情报工作向去中心化、网络互联化发展，采取分布式行动并为具体情报工作制定量身定做的信息系统。就目前看来，美国情报体系的改革正在努力向上述方向发展，但是美国军方的军事情报工作的信息化以及互联化改革进展更为迅速、效果也较为显著。国防部在20世纪90年代就与其他国内情报机构通力合作，成立国家情报支援队，在新世纪到来之后更是成立联合情报行动中心(Joint Intelligence Operations Centers)[31]。2016年网络威胁情报整合中心成立之后，国家情报总监办公室开始注重对于网络空间的安全威胁相关情报的集中协调与整合，并通过制定一系列的技术框架以及规范进一步落实美国情报界对于处于网络空间中境外恶意行为体的情报渗透与网络攻击的态势感知与前沿防御。

3.2.2 情报流向逆转与情报客户泛化情报客户是美国情报体系所生产出的情报产品的消费终端。冷战时期，美国情报体系的主要情报客户(总统、国家安全委员会、国会及相关委员会、国防部及军事机构)大多处于国家安全决策的顶端。但是冷战结束之后，涵盖众多层次、不同领域的情报用户如同雨后春笋一般出现。这些情报用户可能是联邦、各州、各地方官员，负责相关关键性基础设施的责任主管，或者是对于特殊领域情报有需求的私营企业。与冷战期间情报主要由高层情报部门收集、分析、处理、传播的自上而下的情报流向所不同，后冷战时期的美国军队以及相关私营企业都成为了情报收集以及行动的功能单元，情报流向呈现“自下而上”的流动趋势[32]。美国情报体系在冷战期间针对苏联的遏制战略专门制定了相配套的线性情报行动方式，通过设立诸多复杂的分门别类的职能部门以最小化苏联谍报活动的风险。为了应对后冷战时期美国情报体系所面临的时效性强与碎片化程度高的新的情报目标，美国情报界必须与情报收集者、情报分析员以及情报客户之间进行持续反复的交流，这也是如今美国情报体系改革的目标与方向。

3.2.3 美国国内外对于美国情报体系的信任程度降低美国海外的情报工作有赖于与其他情报合作伙伴国之间的通力协作。美国相关情报机构与美国境外的上百个伙伴国情报机构都建立了长期稳定的合作机制，在具体战略情报、信息分享、隐蔽行动、技术共享等方面展开深入合作，建立情报网络[33]。在后冷战时期，美国情报界与海外情报机构的合作尤其体现在反恐领域，例如在针对巴基斯坦以及德国汉堡的恐怖主义进行先发制人打击的行动中，巴基斯坦以及德国本土的情报机构所提供的情报准确有效，这是美国其他情报机构所无法企及的[34]。然而2014年的“斯诺登事件”以及2016年特朗普政府上台之后曝出的“通俄门”事件使得美国情报体系陷入“信任困境”，无论是美国国内还是境外的情报合作机构对于美国政府以及情报机构的好感度以及信任度都大大降低。上述事件削弱了美国情报体系改革的效度与合法性，并且伴随着新任总统的上台，美国情报体系亟须重塑自身在国际以及国内的形象与声誉。

4 结论与启示