破解中国东盟关系中的“南海困局”（纵横）

吴士存

2021年是中国和东盟建立对话关系30周年。自1991年开启对话进程以来，中国与东盟国家在外交关系、经贸往来、军事安全合作、旅游与人文交流及促进区域一体化等各领域的合作都取得前所未有的成就。

中国东盟关系三点启示

笔者认为，中国-东盟关系之所以能在经历一次次风雨之后依然保持正确方向，至少有三方面启示值得汲取并继续发扬光大。

首先，以经贸合作为中心，做大“利益蛋糕”。中国-东盟双边贸易额从建立对话关系之初的不足80亿美元增加到2020年的6846亿美元。彼此早已密不可分的经贸合作成为双边关系发展的重要纽带，而这一利益纽带也会因即将生效的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）变得更加坚韧和牢固。

其次，以机制建设照顾彼此利益关切。中国和东盟国家建立各种形式的领导人会议机制及外交和国防等部长级对话，坚持以对话协商增进互信。值得一提的是，中国是首个加入《东南亚友好合作条约》的非东盟国家，长期以来坚持维护东盟在地区事务中的中心地位，这对发挥东盟在国际事务中的影响力和稳定地区安全形势起到不可替代的作用。

再者，致力于建立以规则为基础的地区秩序。从20世纪90年代初起，中国和东盟便开启制定南海地区规则的进程，并于2002年签署《南海各方行为宣言》，目前“南海行为准则”磋商也已进入冲刺阶段。已有和即将出台的海上规则为管控南海争端国间海上分歧及双边关系的稳定长远发展创造了条件。

而立之年面临新的挑战

2020年初新冠疫情暴发以来，中国与东盟国家守望相助，积极开展抗疫合作。但遗憾的是，进入而立之年的中国-东盟关系，也出现新的更为复杂的因素，面临一些新的挑战。在诸多问题和挑战中，南海争议首当其冲。值得注意的是，近期有所升温的南海形势可能再次使中国-东盟关系的平稳发展面临考验。

其一，中国-东盟关系中的南海形势演变因美国等域外国家介入而越来越难以预测。美国继续将南海问题视为遏制中国和巩固其全球霸主地位的重要抓手，拜登政府肆意挑拨中国与有关声索国间的关系，并不遗余力地借南海问题拉拢日澳英法德等国，试图拼凑“印太版北约”。美国挑动的以军事斗争为旋律的中美南海博弈，将使中国-东盟关系面临日益复杂的地缘政治挑战，也令东盟国家在中美之间无所适从。

其二，少数声索国试图借美国在南海问题上“放弃中立”之机巩固和扩大既得利益。从越南、马来西亚海上单边油气开发活动到菲律宾炒作牛轭礁渔事纠纷，以及马来西亚拿中国“军机事件”做文章，有关声索国一意孤行的单边行动影响南海局势稳定，同时也给中国-东盟关系发展蒙上一层阴影。

其三，基于所谓仲裁裁决的南海法律战正成为影响南海形势发展及中国与部分东盟国家关系新的不稳定因素。伴随菲律宾大选的临近以及可能引发的政局变化，所谓仲裁裁决死灰复燃或重新浮出水面将是大概率事件。越南以裁决为背书的海上单边行动以及扬言提起国际仲裁和司法诉讼的动议，同样考验着当前的中越关系。另外，马来西亚2019年12月提起的南海外大陆架划界案对中马关系和南海形势的负面影响也不可忽视。

其四，“准则”将是构建未来南海地区规则和秩序的基石，对破解中国-东盟关系中的“南海困局”具有承前启后和定海神针的特殊意义，但目前因疫情影响和某些国家的干扰而推进困难。

如何破解“南海困局”

东盟是中国近邻，也是中国周边外交的重要方向。南海问题不是中国-东盟关系的全部，但管控南海分歧却是中国与东盟国家当前和今后相当长时期内无法回避的一个重要问题。笔者以为，构建以规则为基础、和平稳定为宗旨、对话协商为争端解决方式的南海地区秩序，需要中国与东盟国家共同努力、相向而行。

第一，在推进和落实“双轨思路”上应有新举措和新突破。“双轨思路”抓住南海问题的两个核心要素并提出了处置方案，即南海争议由直接当事国通过友好谈判寻求和平解决，而南海和平则由中国与东盟国家共同维护。中国与菲律宾、越南、马来西亚等声索国应发挥南海问题双边磋商机制的积极作用，致力于通过友好协商管控分歧、和平谈判解决彼此间的有关海上争议。同时中国与东盟国家还应继续加倍努力，共同推进“准则”磋商进程，争取早日使“准则”真正成为确保南海和平稳定的“压舱石”。

第二，不要把中国“不接受裁决”的官方立场视为儿戏。个别国家不要幻想中国会对基于裁决或单方面主张的侵权行为忍气吞声，应对可能影响与中国双边关系和南海和平稳定的单边行动保持克制。同时，各争端国应以新的思路，借鉴已有的国际成功实践，通过争议地区的共同开发或非争议地区的合作开发等方式落实中方提出的“搁置争议，共同开发”倡议。

第三，在建立南海沿岸国合作机制上要有紧迫感。南海问题复杂敏感，涉及国家之多、争议岛礁数量之众、海域争议面积之广在世界范围内绝无仅有，奢望短时间内解决如此棘手的海上争议既不现实也无可能。因此，南海沿岸国在管控分歧、探讨和平解决争议之道的同时，推进海上合作是破解当前南海困局的不二法门。南海沿岸国可从人道搜救、渔业资源养护、环保与科研等低敏感领域着手，在操作路径上可探索从双边起步，然后再逐步向多边扩展，从而构建起南海区域多边海上合作机制。

中国作为最大的南海沿岸国，在谋求南海长治久安的历史进程中肩负特殊而重要的使命。中国可以尝试率先利用岛礁民用设施，向南海周边国家提供防灾减灾、海洋科研与环保、海上搜救等领域的公共服务产品。但作为南海诸岛的真正主人，中国也需将维护地区局势稳定和捍卫自身南海权利主张有机结合起来，以维权和维稳为抓手谋求南海长治久安并破解中国-东盟关系中的“南海困局”。▲

（作者是中国南海研究院院长、中国-东南亚南海研究中心理事会主席）