从流入到留下

张静

江西籍外来工毕红梅（左）和家人在晋江市内的新居里整理窗帘（张国俊/ 摄）

5月11日，第七次全国人口普查结果发布，流动人口为3.76亿。其中，跨省流动人口为1.25亿。与2010年相比，流动人口增长69.73%。人口流动趋势更加明显，流动人口规模进一步扩大。

从改革开放以来农民工群体的出现，到新型城镇化建设全面推进。从“离土不离乡”到成为新市民，中国人一直在“进城”的路上。

英籍加拿大作家桑德斯在其著作《落脚城市》一书里，将人类由乡村向城市的迁移视为扭转人类的大机器，它创造了经济社会的活力和可持续性。

在中国，改革开放后，经济社会的发展引发人口流动和聚集，务工者的双手撑起钢铁森林，成为城市马达最重要的转子之一。但很长一段时间内，在流入地，他们未完成享受到与户籍人口一致的教育、住房等公共服务。

从2017年的全国住房公积金年度报告开始，新市民指代的范围开始扩大。尤其在住房问题方面，除了农业转移人口，“新就业大学生”也被纳入新市民范畴。

随着户籍制度改革的推进，目前绝大多数城市已经放开或放宽落户限制，但公共服务均等化的推进程度在各城市之间仍相差甚远。而这种均等化，正是外来人口能转化为新市民的关键所在。

成为新市民，从流入到留下，从落脚城市到融入城市，“进城的转移人口入城镇户籍，入城镇户籍的转移人口全面享受市民权利，不受显性的和隐性的身份歧视”——南京大学中国特色社会主义政治经济学研究中心主任洪银兴认为，这是中国城镇化2.0阶段的重要目标。

何为新市民？

“流动中国”始于上世纪80年代，在改革开放的春风中，农村剩余劳动力大量向城镇转移，沿海城市、内陆大城市、部分小城镇快速发展。体制改革和对外开放政策带动了劳动密集型产业的发展，供应了大量就业岗位。

进入上世纪90年代，沿海城市基础建设快速发展，劳动力需求陡增，“民工潮”爆发，到2002年已经形成了近1亿人的农民工规模。但受户籍制度限制，农民工无法真正在城市里安家落户，出现大量“进厂不进城”现象。

“经济原因是当前中国人口迁移流动的主要动机，大量劳动力从农村流入城市，但户籍制度又将其排斥于‘市民之外。”北京大学人口研究所研究员林进龙分析。

1995年，国家出台政策，允许在小城镇合法稳定居住与就业的农民落户，建立和完善试点小城镇的新型社会保障体制。新政促进了农村人口向小城镇迁移，多地同时开始尝试将户口与背后的部分权益进行剥离。

2018 年，中国常住人口与户籍人口城镇化率相差达到16.21%。大量移民身在城市但并未落户，这一人数庞大、广受关注的群体，最新的称谓叫“新市民”。

青岛市是最早提出新市民概念的城市之一。2006年，青岛政府宣布，120多万名取得暂住证的新市民可享受保险、房贷、购车挂牌、考驾照、子女入学等待遇。

2014年的国务院常务会议强调，对于长期居住在城市并有相对固定工作的农民工，要逐步让他们融为城市“新市民”，享受同样的基本公共服务，享有同等的权利。不能把他们视为城市的“二等公民”。

一开始，新市民主要是基于农业转移人口市民化的角度，针对“農民工”的一种新称呼。

从2017年的全国住房公积金年度报告开始，新市民指代的范围开始扩大。尤其在住房问题方面，除了农业转移人口，“新就业大学生”也被纳入新市民范畴。

目前学界常用的概念来自发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》。文件指出，为了加快农业转移人口市民化，按照尊重意愿、自主选择原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业院校（技工院校）毕业生、城市间转移就业人员，加大非户籍人口在城市落户推进力度，推动未落户城镇的常住人口平等享有基本公共服务。

“因此，‘新市民就是从其他地方流动而来，并稳定居住在城市之中的人口。目前主要包括三类主要群体，第一类是‘农业转移人口，第二类是‘城市间转移就业人口，第三类是‘高校和职业院校毕业生。他们大概的占比为7：2：1。” 复旦大学管理学院副教授、新市民产业与创新研究院院长褚荣伟向《瞭望东方周刊》介绍。

城乡夹心人

发改委最新发布的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》指出，推动进城就业生活5年以上和举家迁徙的农业转移人口、在城镇稳定就业生活的新生代农民工、农村学生升学和参军进城的人口等重点人群便捷落户。

“目前，公共政策或者学术讨论的新市民主要还是针对占比七成的农业转移人口。”褚荣伟说。

《2021年国务院政府工作报告》中提出，“十四五”期间中国常住人口城镇化率提高到65%。

“这些人从哪来？很大程度也要靠农村劳动力转移出来，新市民留在城市里生活是一个趋势。”中国社科院社会学研究所社会心理学研究室主任王俊秀说。

5月20日，一名“外卖小哥”在上海海昌海洋公园举行的“会聚良缘·520爱在e 起”蓝骑士公益集体婚礼仪式上为自己的新娘戴上装饰着白纱的骑手头盔（方喆/ 摄）

5月12日，国家统计局发布《2020年农民工监测调查报告》（下文简称《报告》）。《报告》显示，2020年全国农民工总量2.86亿人，他们中的大多数是“新生代农民工”。

新生代农民工的提法第一次出现在政府文件中是2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，当时主要指1980年以后出生的农民工。

褚荣伟分析，与第一代农民工（出生于上世纪60-70年代）不同，第三代农民工（出生在1995年后）基本没有农业生产的记忆，因为父母的积累，他们从小的生活环境已经没有那么窘迫，同时对新兴技术和城市生活方式非常熟悉。而第二代农民工（出生于上世纪80年代到90年代初）则基本已经成家，家庭的负担让他们更在意当前经济积累和生活压力。

“95后”农民工也用苹果手机，也喜欢玩“吃鸡”游戏，他们分布在城市各角落，与城市居民关系密切，但鲜有进一步的生活交集。

上述农民工监测报告也显示出许多积极变化，例如进城农民工对所在城市的归属感和适应度不断增强。《报告》显示，进城农民工中，41.4%认为自己是所居住城市的“本地人”，比上年提高1.4个百分点;83.3%表示对本地生活非常适应和比较适应。

他们的工作和消费已经融入城市，然而生活还没有真正扎根。“对工作收入、职业发展和婚姻选择等问题比较迷茫，可能频繁换工作，未来的不确定让他们缺少安全感和归属感，抗压能力比较差，没有第一代农民工那么能吃苦了。”褚荣伟分析。

《报告》还显示，从事第三产业的农民工比重近几年持续提高。越来越多的新生代农民工不愿进厂，更愿从事骑手、快递小哥等现代服务业。和被捆绑在流水线上相比，这样的工作更灵活，与城市居民沟通交流机会更多。

但不管是在工厂还是外卖平台，新生代农民工的流动性都很大。在城市赚一段时间的钱，回老家创业，创业不成又回到城市打工，这是无数新生代农民工共同的经历。

回不去的家乡，难融入的城市，不少“城乡夹心人”长时间处于两地摇摆状态。王俊秀认为，城市应该采取举措，让这些人看到留下的希望，切实融入城市生活，成为真正的新市民。

扩大就业

《报告》显示，2020年全国农民工总量较上年减少517万人，近年来首次出现下降。在中国人事科学研究院副研究员吴帅看来，总量变化背后有三方面的原因：与农村整体人口数量的变化相关;受疫情影响外出时间有所延迟;农民工教育水平逐步提高，新生代农民工进入劳动力市场的时间推迟。

越来越多的新生代农民工不愿进厂，更愿从事骑手、快递小哥等现代服务业。和被捆绑在流水线上相比，这样的工作更灵活，与城市居民沟通交流机会更多。

《报告》还显示，大专及以上学历农民工占比提高。在外出农民工中，大专及以上文化程度的占16.5%，比上年提高1.7个百分点。吴帅认为，这是中国职业教育、技工院校招生规模扩大背景下，农民工群体出现的积极变化。

据复旦大学管理学院中国市场营销研究中心与我的打工网以及君灏控股联合成立的课题研究室“新市民产业与创新研究院”分析，流动人口就业身份以雇员和自营劳动者为主，城乡流动者中的自营劳动者比例显著较高，经商人群占比也较高。过去5年间，雇员的比例维持在58%左右，雇主和自营劳动者的比例小幅下降。进入国有企业和机关事业单位的流动人口占比极低，大部分流动人口在非正规部门就业。

只有通过持续而稳定的工作，新市民才能建立起在城市立足的经济基础，进城打工看似门槛不高，但工作要稳定并不容易。除了随着产业升级，制造业对技能的要求不断提高外，还有一些制度性阻碍。

比如，2019年各地的網约车管理办法征求意见稿陆续出台，北上广深等20个城市对网约车司机分别提出了“本地户籍”“本地居住证”“本地驾照”等不同程度的地域与户籍限制。

研究显示，在控制变量的情况下，农民工（没有本地户籍的外来人员）比城镇职工的收入低15.95%。针对新市民在身份、户籍、语言上的不同政策或隐形歧视，导致新市民中就业分化十分严重，大部分人被固定在低收入、低技术要求的工作岗位上，难以进入中等收入行业，而技术进步强化了这一现象。

为打破就业歧视根深蒂固的局面，进一步深化户籍制度改革势在必行。

褚荣伟建议，除进一步放宽落户门槛，让更多新市民成为户籍意义上的市民，还应逐渐解绑与户籍紧密关联的“社会福利套餐”，降低户籍的含金量差异;同时完善立法，依法规范招聘市场与劳资关系，清除劳动力市场的“户籍隔离”，确保新市民与本地职工同工同酬、同工同时。

与此同时，为应对人工智能、物联网等新技术带来的就业机会冲击，新市民未来的工作将需要更多的高级认知技能和社会行为技能。

首位农民工全国人大代表胡小燕在曾经工作过的广东佛山某陶瓷厂检查职工权益保护工作（刘大伟/ 摄）

“显然，物流配送将比流水线生产需要更多地技能，如与客户、商家开展有效沟通，及时随天气状况、交通状况、订单状况切换以及调整配送路线。”褚荣伟说，“这需要新市民不断改变自己的工作意识和工作状态，坚持自主学习的想法与行动，锻造新技能，才能在未来胜任更多非重复性工作。”

安居梦想

国家卫生健康委流动人口服务中心研究员刘金伟认为，新市民社会融合中的公共服务均等化和社会福利保障，是可以主要依靠政府解决的。

在高房价的背景下，租赁住房是大多数新市民的第一落脚处，但目前超大城市的租金偏高，大量新市民只能住在城中村或合租、群租，居住品质较低。本地公共住房政策基本覆盖不到新市民群体，根据卫健委全国流动人口监测数据，仅10.2%的流动人口参加了住房公积金。

“住房高门槛，挡住很多人。”全国政协委员、中国社科院政治学研究所所长张树华认为，解决大城市新市民的住房难，关键是政府要出台系统化的政策。目前的政策性住房、人才公寓等比较分散，缺乏统一标准，还存在政策互相“打架”的情况，建议各地政府在“房住不炒”政策的基调下，整合土地、房屋等资源，统合政府和市场等力量，出台统一的政策，破解难题。

土地供应向保障性住房和租赁住房建设倾斜，部分城市已开始行动。

2020年，福州发文宣称3年内将新增10万套租赁住房;温州发文宣称拟向符合条件的人员，发放安家补助5万元;北京在2021年计划向市场供应集租房5000套左右，重点解决新市民等群体过渡性居住需求……

中国信达资产首席不动产研究员谢海生建议，对于在城市稳定就业的新市民群体，要采取分类解决的思路。对于收入较高的新市民群体，可以依靠市场来解决住房问题;对于新就业大学生群体，应注重利用市场机制，其首次购房时在信贷、财税上给予一定的支持;对于在城市稳定就业的收入较低群体，应着重提供稳定的租赁体系，加强租赁住房的供给、管理和信息服务。

上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭认为，只要理解了住房需求的来源以及多元化需求的形态，就能够找到相应的政策来形成多元化的供给。

例如2005年长沙就建设了农民工江南公寓，苏州也在工业园区建设了很多外来工公寓。包括近些年一些城市将部分老旧楼房综合改造成了青年公寓，通过适当压缩居住面积来实现降低租金，并且配套建设了公共空间满足青年社交需求。

社区是流动人口居住和生活的公共空间，是外地人与本地人互动、融合的实践场，要让社区成为基本公共服务的实体性载体，成为流动人口及其家庭融入城市的落脚点。

政策性租赁住房的覆盖范围也在扩大到新市民群体。

日前，住建部部长王蒙徽在接受媒体采访时表示，要加快构建以保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。保障性租赁住房中的政策性租赁住房主要面向无房新市民。在人口净流入的大城市重点发展政策性租赁住房。要推动出台《住房租赁条例》，加快完善长租房政策。

王蒙徽还提到，要支持人口净流入的大城市发展共有产权住房，供应范围以面向户籍人口为主，逐步扩大到常住人口。另外，还要开展灵活就业人员参加住房公积金制度和住房公积金支持租赁住房发展试点。

佛山样本

在城市，新市民会自然聚集。他们工作相似，生活相似，老乡抱团，对本地人的生活和文化的参与度较低。

国家卫生健康委流动人口服务中心发布的《中国城市流动人口社会融合评估报告》（No.2）显示，流动人口社区融合得分较低，融合状况不佳。

刘金伟认为，社区是流动人口居住和生活的公共空间，是外地人与本地人互动、融合的实践场，要让社区成为基本公共服务的实体性载体，成为流动人口及其家庭融入城市的落脚点。

近些年，作为新市民流入地典型代表的广东省佛山市，从文化融合、社区融合、企业融合、社会融合四个方面下功夫，通过开展形式多样的邻里活动、加强就业引导和就业权益保障、引导社会组织参与服务、弘扬佛山优秀传统文化等方式，全方位推进新市民融入佛山，增强他们的归属感。

每到周末，佛山市南海区桂城街道翠颐社区党群服务中心总是热闹非凡。翠颐社区是佛山推动新市民融入的一个典型。这里成立了18个自治组织，社团人数逾800人，当中近半数成员为新市民，在社团担任骨干的占了近三分之一。同时还开设新市民学堂，增进不同群体之间对本地文化风俗的认同。

这些新市民当中还产生了很多推动佛山产业转型、科技创新的新力量。例如全国人大代表、佛山市柯维光电股份有限公司总经理助理苏荣欢，2008年来到佛山，用了十多年时间从一线工人成长为技术能手，2018年获命名为佛山“大城工匠”。

近年来，佛山每年都推出政策举措，推动新市民全方位融入佛山。

2010年，佛山开始实施异地务工人员积分入户制度;2014年，在全省率先制定《推动异地务工人员融入佛山行动计划（2014-2020年）》;2015年开始将“新市民”概念写入政府工作报告;2016年，出台《新市民服务管理发展规划（2016-2020）》;2019年，佛山启动为期三年的新市民融合行动，到2020年，佛山已基本实现新市民在佛山“就业有扶持、技能有培训、社保有纳入、居所有改善、子女有教育、管理有参与、入户有机会”的共享目标，基本实现“同城融入”，共享经济社会发展成果。

善待新市民

户籍制度在中国与保障、就业、教育、住房等相关社会福利与公共服务供给捆绑在一起，相互嵌套，相互影响。户籍改革也因此成为新市民能否真正融入城市的关键。

为破除制度约束，2014年国家出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，2019年出台《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，2020年出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，指出要深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度。

目前，城区常住人口300万以下城市已全面取消落户限制。

事实上，部分大城市与特大城市已开始试行“零门槛落户”。石家庄全面放开城区、城镇落户限制;郑州也为新生代农民工提供了“零门槛落户”优惠。但是，真正需要进一步破除落户限制的是那些人口净流入地。

廣东顺德体育中心，凤翔小学多为外来工子弟组成的田径队20名小队员由教练带队进行体能训练

陆铭认为，要推动超大和特大城市调整完善积分落户制度，推进这些人口大量流入城市的常住人口市民化进程。与此同时，要建立公共服务和常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。

对于未来中国，能够进一步释放人口红利的直接方法就是人口流动，“人口流动可以极大改善给定的劳动力资源的配置效率。”陆铭说。

城市化不能只改革城市，“农村也要把口子撕开，让土地能跟着人走。”刘金伟说。

农民工用在城里打工挣到的钱在老家所在县城买房，一年只回去住一两次，大部分时间房子空着，而这些绑定在土地上的房子变现能力又很差。县城的产业支撑提供不了足够多的就业机会，农民工还是继续去大城市打工，逢年过节才回县城消费。

要破解这种来回摆动的状态，土地制度的进一步调整完善势在必行。

陆铭建议，在土地利用方面增強土地管理灵活性，为优势地区提供发展空间，可以在全国范围内探索建设用地指标和补充耕地指标跨区域交易机制。

对于在城市稳定就业的收入较低群体，应着重提供稳定的租赁体系，加强租赁住房的供给、管理和信息服务。

经济学层面分析，城市吸引进一名高端人才，他势必需要至少5名消费服务业的从业人员提供服务。“近年来多个城市开启的‘抢人大战，抢的都是高端人才，但城市化不能只靠高端人才，城市在推进市民化过程中也不能只挑人才。”陆铭说。

新市民产业与创新研究院的研究表明，外来人口要完全转化为市民，享受与城镇户籍居民相同的公共服务待遇和权利，个人、社会和政府三者都需要付出市民化成本，但三者的成本如何分摊目前还没有有效的机制。

包括在社会范畴内，外来人口的市民化也触及到了本地居民的福利，本地居民可能会认为外来人口分享了原本只属于本地居民的公共服务，导致本地居民的福利水平降低。

针对这一问题，《2016年国务院政府工作报告》首次提出，要加快农业转移人口市民化，深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，建立健全“人地钱”挂钩政策。也就是说，人到城里工作生活了，土地、住房指标和社会保障等内容，也要到城市里落实。

全国政协委员、北京城市学院校长刘林认为，从长远看，随着我国新出生人口数量呈现下降趋势，未来我国增加城市发展活力、构建双循环新发展格局尤其需要新市民。

“在未来发展中，二三线城市将因人口增加而受益，这是国际上城市发展的重要经验之一。因此，中国城市应该建设‘新市民友好型城市。要系统梳理新市民融入城市发展方面障碍，破除体制机制中存在的‘玻璃门和堵点，让新市民享受到更多更好的服务。”刘林说。让新市民“留而不流”，才能体现新型城镇化建设以人为本的本质。