兵团屯垦戍边背景下城乡空间格局优化研究

王亦聪

摘要 新疆兵团担负着屯垦戍边的特殊使命，形成了团场和连队分散布局的兵团城乡人居空间特征，也使其与内地集中连片发展或向中心集聚的城镇化和镇村模式相异。以兵团十师北屯市为例，在国家维稳戍边和新型城镇化等战略指引下，通过分析十师特定的社会环境和自然条件，探索具有兵团特色的城镇化模式;在优化师市团场聚居空间格局的规划研究中，提出了强化增长极的“分布式集中”城镇化策略和镇村等级体系，并提出公共服务向团场城镇倾斜的配置策略，以全面提升兵团职工生活品质、团场环境承载力和综合竞争力，从而更好地发挥兵团的特殊作用。

关键词 屯垦戍边;城乡空间格局;分布式集中;镇村等级体系;公共服务配置

中图分类号 TU984文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）10-0241-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.10.061

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on the Optimization of Human Settlements Pattern under the Background of Regiments Reclamation of the Border Region—The Case of Beitun City of the 10th Division

WANG Yi-cong （China Urban Construction Design and Research Institute，Beijing 100120）

Abstract Xinjiang Production and Construction Corps takes on special mission of reclamation and guarding the frontier， which leads to decentralized layout pattern of regiments and companies human settlement space.This may different from the urbanisation and town village model of centralised and continuous development or centralization to the centre in the mainland.Under the guidance of national maintaining stability and guarding the border and new urbanisation strategy etc.， this essay takes Beitun as an example to explore characteristic urbanization mode of corps via analysing features such as social environment and natural conditions.By planning research， this essay tends to present the new urbanisation strategy of distributed centralisation and the hierarchy of towns and villages to strengthen growth pole and public service configuration strategy concentrating on towns.The above ideas aim to improve peoples living standards， enhance environmental carrying capacity and comprehensive competitiveness of the city and better play the leading and influencing role of the corps.

Key words Reclamation and guarding the frontier;Human settlements pattern;Distributed centralisation;Hierarchy of towns and villages;Configuration of public service facilities

屯墾戍边在我国已有2 000多年的历史，是我国治疆方略的重要组成部分[1]。在新疆组建和部署担负屯垦戍边使命的兵团，是党中央治国安邦的战略举措，是强化边疆治理的重要方略[2]。习近平总书记在2020年9月召开的第三次中央新疆工作座谈会上强调，要完整准确地贯彻新时代党的治疆方略，坚持把社会稳定和长治久安作为新疆工作总目标，并提出兵团要持续深化改革，加强维稳能力建设，更好地发挥特殊作用[3]。习总书记的讲话肯定了新疆生产建设兵团长期存在的必要性，重申了兵团屯垦戍边特殊使命的重要性。实现社会稳定和长治久安的重要条件之一即有一定数量的人口在边疆地区从事经济和社会活动，而新疆的兵团城镇应成为人口集聚的重要载体[4]。以农业现代化为基础，新型工业化为支撑，加快推进城镇化是新时期中央对兵团的要求;兵团要转变发展方式，以兵团特色的新型城镇化来协调经济和社会发展[5]。城镇化发展模式受特定社会环境和自然条件影响，会呈现不同特征[4]。兵团“屯垦戍边”的特殊使命，使得兵团不能照搬内地城镇化策略，即将人口及各个相关要素不断向城镇集中的主流模式，而是要探索适合分散布局的兵团特色新型城镇化道路，促进城乡聚居空间优化布局。笔者以兵团十师北屯市国土空间规划编制工作为基础，通过分析十师社会环境和自然条件特征，探索契合新时期兵团屯垦戍边和维稳戍边使命的城乡发展新格局。

1 屯垦戍边背景下兵团城镇化特征

1.1 兵团城镇的适度集聚发展

新疆生产建设兵团成立之初，地方经济以农牧业为主，生产力水平低下，兵团以屯垦戍边为己任，巩固边防的同时，带动和加快地方经济发展。经过几十年的不断发展，经济结构不断优化，各项事业建设成效显著。因此，兵团的“屯垦”，不仅大力推进了农业现代化发展，同时对第二、三产业发展也起到了积极的带动作用[1]。2012年12月24日，经中央机构编制委员会办公室批准，兵团将13个农业师统一正式更名，去掉“农业建设”4个字，标志着兵团开启重大转型期，长期“以农为重”的发展方式将发生一定的转变。

兵团城镇工业和服务业的快速发展带动了城镇的发展，推动了兵团城镇化的进程。但兵团城镇化与内地的城镇化有着很大区别。地方的城镇化普遍是经济社会的发展促进了人口和要素自发地流动和聚集，继而促进城镇的建设和发展。兵团城镇的设立和布局一般在边疆区域，即兵团人在杳无人烟的荒漠戈壁建起一座座新城镇。按照常规的市镇设立标准来看，这些城镇的人口规模或经济规模可能距离建制标准尚有一定差距，但是从戍边的角度来看，这些区域都具有国家战略意义。因此，在政策上对兵团城镇要加以扶持，兵团城镇自身也要不断提升吸引力和凝聚力，从而能更好地服务基层连队，在维稳戍边中发挥支撑作用。

1.2 城镇空间的分散布局

“屯垦”从以农业生产为主到一、二、三产融合发展，随着时代进步不断被赋予新的内涵，而“戍边”是新疆兵团自成立以来不变的职责。兵团的“戍边”职责，一方面要守卫国家边防，尤其新疆陆地边境线漫长，要实行军民联防机制;另一方面要维护国家统一和新疆社会稳定，防范和打击恐怖势力，高度融入新疆社会，构成“嵌入式”社会发展模式，实现各民族的相互交融、团结一致[1]。

兵团与地方在城镇空间地域分布上呈现即犬牙交错又相对独立的格局特征。兵团的师市团场遍布新疆14个地州市，呈现出“二环一线”的空间结构（图1），即环准噶尔盆地和塔里木盆地及国境线分布[5]。屯垦戍边的历史使命决定了兵团不能像地方那样，大幅将人口和要素向城市集中，而是要在边疆区域分散和均衡发展，以满足戍边的要求。这使得兵团的城乡空间格局具有点状分散的特殊性。

2 十师的城镇化特征及发展阶段研判

2.1 城镇管理职能逐步完善

1959年1月，奉中央军委命令，经自治区党委、人民政府和兵团党委批准，在原中国人民解放军骑七师19团的基础上，组建成立了新疆兵团第十师。师部所在地“北屯”由兵团原政委张仲瀚亲自选址命名，寓意为兵团屯垦最北之地[6]。2011年12月20日，国务院正式批复同意新疆维吾尔自治区设立直辖县级北屯市[6]。北屯市的设市行政区划将十师下辖的183团、187团、188团3个团场的确权土地作为北屯市市域行政区域范围。2019年，183团（双渠镇）、187团（丰庆镇）、188团（海川镇）获批设立团场城镇[7]，此外，十师所辖的182团也已完成确权勘界，正在向团场城镇建设逐步迈进。

十师稳步实践兵团“师建城市、团场建镇”的城镇化战略，“师市合一、团镇合一”管理体制的效应将逐渐显现。顾光海[8]曾表示“师市合一、团镇合一的城镇管理体制既保留了兵团特有的功能，又发挥出一级地方政府的治理功能”。兵团一直作为党政军企合一的特殊组织而存在，即没有政府的行政管理权限和财政收支体系，也没有国家城镇建设方面赋税转移支付的财政支持，特别是团场城镇，要履行纳税义务，还要将部分利润上缴兵团，导致团場小城镇公共基础设施建设和城市管理缺乏相应的资金支持，严重影响了人口、产业聚集和城镇化质量[5]。而兵团设市建镇的城镇化思路逐步落实后，使师团有了城市一级财政支持公共服务事业，公共和基础设施建设资金投入可望不断增加，基础设施配置标准和以前相比将会有大幅提升。

2.2 城镇化发展阶段和任务

根据诺瑟姆（R.M.Northam）城镇化“S”型曲线，城镇化过程可以划分为3个阶段：城镇化水平低于30%的阶段可以被认为是初始阶段，城镇化速度比较慢;城镇化水平在30%～70%的中间阶段，城镇化水平加速上升;城镇化水平超过70%进入城镇化后期，城镇化发展速度再次趋缓[9]。

受兵团特殊机制体制的影响，第十师北屯市非农业人口比例始终保持在一个较高的水平。根据统计公报数据，2009年第十师北屯市户籍人口城镇化率就达到了62.94%;2018年这个比例更是达到了76.72%（图2）。但兵团城镇不同于一般的城镇，大量职工、居民虽然在户籍上属于非农业人口，但从事的主业为农业生产，且呈现“候鸟式”居住特征——每年生产季节（一般为夏季）居住在连队，农闲季节（一般为冬季）居住在团部集镇或北屯市区。如果从居住地点和从事行业等角度来综合判断人口的城镇化水平，2018年第十师城镇常住人口约7.23万，占师域常住人口的68%;从事二三产业的职工人数约占常驻人口的30%，十师实际城镇化水平处在中期后半阶段，未来城镇化的发展速度将可能趋缓，质量发展将是更重要的任务。

何传启[9]在《中国现代化报告2013——城市现代化研究》中对城镇化各阶段的人口流动方向进行了分析，认为城镇化后期，人口流动会出现城乡动态平衡。城镇化发展中期是建立新型城乡关系的重要时期，农村无法仅依靠自身改革实现跨越发展，而是要通过城乡统筹的理念协调城乡发展，如将公共财政更多地向农村倾斜，实现公共服务覆盖农村，使广大农民公平地分享改革开放的成果，推进城乡社会经济一体化发展，同时，促进公共资源在城乡之间的均衡配置，保障城乡居民的基本权利平等和发展机会均等[10]。

城乡统筹发展是新型城镇化的主要目标，而优化城乡居民点体系，建立新型农村社区和建设公共服务圈是新型城乡关系下城乡统筹的主要内容和重点任务[10]。近年来，十师的人民生活水平逐渐提升，但城乡差距呈逐渐拉大的趋势。2009—2018年，城镇居民人均可支配收入增速一直高于连队居民（图3）。虽然，2018年城镇常住居民的人均可支配收入出现了小幅度降落，但城镇居民人均可支配收入明显高于连队居民。十师在推进新型城镇化过程中必将出现社会管理模式改变，面临重构城乡发展格局和优化连队居民点形态、推进城乡基本公共服务均等化等阶段性问题和任务。

2.3 交通运输条件及发展趋势

兵团成立伊始，本着“利民而不与民争利”的原则进行选址布点，既要巩固国家边防，又要维护社会稳定，因此，大多数师市团场选址在新疆较偏远的地区[5]。十师位于北疆垦区，地处阿尔泰山南麓，准噶尔盆地北缘，其所辖的185团、186团、青河农场等位于我国与哈萨克斯坦和蒙古相邻的边境。

新疆兵团通常将农牧团场按地域分布特征划分为3类，即城郊团场、偏远农场和边境团场，其中对“偏远农场”的定义为：主要分布于南疆地区，地处塔克拉玛干沙漠和古尔班通古特沙漠的边缘，或天山、昆仑山、阿尔泰山的深谷，这类团场以农业为主，但距离中心城市遥远，工商业不发达，交通不便[5]。在当时交通不算发达的时期，按地理位置划分，十师各团场和连队都可以归类为偏远团场;但现在已有铁路和各级国省干线等通向十师的团场和连队。从区域分布形态来看，“飞地团场”依靠国省干线与中心城市北屯市相连，农牧团场以北屯市区为中心呈放射状的分散布局。此外，北屯市依托奎北铁路线、奎阿高速与乌鲁木齐、克拉玛依等大城市相连，另有旅游公路、阿禾公路等将师市团场与旅游景区相连。交通环境的改善使得过去被认为相对偏远的团场变得不再偏远。

可以预见，随着经济社会的发展，铁路、高速公路、国省道路网的完善和进一步向末端延伸，以及受机动车普及率大幅上升和交通运输水平明显提升等多重因素的影响，师市团场布局分散的弊端将会逐渐弱化;这也将给团场城镇的发展带来新的契机，为其吸纳人口和产业资本提供了有利条件。

3 构建十师城乡发展新格局

随着新型城镇化向纵深推进，城乡融合发展，以及城乡空间聚落形态的优化成为必然[10]。国家政策导向主要为“农业向种植能手集中，乡镇企业向工业小区集中，农民住房向小城镇集中”，农民的相对集中居住也成为农村居民点整理的主流发展趋势。内地在实践中多采取“迁村并点”模式，通过依托农村土地整理的农村建设和城乡统筹发展来实现资源集中配置[10]。但是对于兵团这种具有特殊职能和特殊空间布局需要的城镇来说，简单的“集中”并不合适，因而需要探索符合“屯垦戍边”使命的城乡发展新格局。

3.1 “分布式集中”的新型城镇化策略

新型城镇化是我国全面建成小康社会的引擎，是兵团深化改革和转型发展的重要内容之一。但兵团“屯垦戍边”和“维稳戍边”的特殊使命要求兵团城镇化的过程不能简单复制内地城镇化建设路径，而是要结合自身实际和特点，制定具有兵团特色的城镇化战略[11]。也就是说，兵团的城镇化不能照搬内地模式，不能简单地将劳动力、土地、资本等要素从连队（农村）向师市和团场镇集聚，并在城镇统一提供公共服务[11]，这种模式会大大弱化兵团的戍边职能。

此外，人口的集中流动趋势，虽然可以充分发挥集中效应和规模经济效应，但是同时会带来交通拥堵和环境污染加剧等问题。新疆生产建设兵团是在特殊的地理、历史背景下成立的，多选择在戈壁荒漠、人烟稀少、环境恶劣的边境沿线开荒造田[1]。第十师部分团场建在边境沿线，部分团场建在戈壁上，生态较为脆弱，在《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》中被定位为阿尔泰山地森林草原生态功能区，为国家级重点生态功能区。

相较内地城镇化建设路径，“分布式集中”的新型城镇化策略更加适合十师城镇空间布局特征。十师全域范围内的城镇及团场分布于新疆2个地州，师部和团场之间即有一定空间距离，又有着较强的经济和社会联系。因北屯市区与周边团场地区发展水平反差较大，人口向北屯市流动的趋势较强。北屯市对周边地区具有较强的带动作用，但很难辐射到距离较远的团场，这就需要通过提升团部小城镇的综合实力来聚集人口，形成“分布式集中”的新型城镇化模式。“分布式集中”即人口向团部小城镇集中，每个团部都具有完整的城镇公共服务体系和较高的服务水平，可以弥补中心城市（北屯市）功能辐射的缺位。

上文分析已经表明，十师团场小城镇的交通基础设施建设已日益完善，偏远团场与外界的时空距离逐渐缩短，如果团场小城镇自身公共服务体系得到更好发展，将成为所在地区的公共服务中心，职工和居民会自发向团场小城镇聚集，从而也起到稳定边疆乡村地区人口规模的作用。

3.2 强化增长极的镇村等级体系

因地制宜地确定村庄布局和分类模式，是城乡空间格局优化的重要内容，能够指导统筹城乡建设和城镇特色化发展，具有衔接乡镇和村庄规划的承上启下作用。过往对乡村地区镇村等级体系和功能体系的判定，一般是通过对规划编制地区的人口聚集规模和模式进行预测[12]。因兵团戍边需要，十师用地多以“飞地”形式穿插于地方县市行政区中间，人口也就随用地分布而分散聚居。同时，兵团的一些特殊政策及管理模式使得团场间就业岗位、公共服务、基础设施水平等差距较小，团场间人口流动的动力也较小，从而使因人口流动导致自然村落空间的“自组织特征”被弱化。为此，在城乡格局优化中，考虑不再以人口规模为制定等级体系的主要指标，而是从团场城镇、连队的战略地位、竞争力、产业发展潜力等方面来确定等级体系。

针对兵团分散式布局的特殊职责需要，应突出兵团城镇、团部小城镇的增长极作用，提升团场的产业和城镇规模，才能发挥好稳定器、大熔炉和示范区的功能。十师城乡发展格局可构建“中心城、次中心、重点镇、团部镇、独立连”5个层次（详见图4），将战略地位重要的团场（184团、185团）提升到次中心等级，将飞地团场均作为重点镇建设，以加强兵团城镇的辐射能力和带动作用，又能与周边地方县市更好地功能互补、协同发展。《城镇创新发展报告（2017）》也曾指出，小城镇是有效连接市和乡村、实现城乡融合的重要载体[13]。因此，团部镇建设将成为新型城镇化的战略重点，提升团部小城镇在城乡格局中的等级，增强其自身综合竞争力，应成为构建城乡发展新格局的重中之重。

3.3 公共服务配置向团场城镇倾斜

当前我国城乡居民收入比在逐年减小，但与发达国家相比仍然较大，且我国欠发达地区的城乡居民收入比明显高于发达地区。据国家统計局数据显示，全国城乡人均收入从2009年的3.33∶1缩小到了2019年的2.64∶1[14]，而西方发达国家城乡居民收入差距比一般在1.5左右。 城乡发展不平衡的矛盾，主要由于经济发展水平、长期城乡二元现象严重以及发展机会不平等等原因造成的。例如，从城乡固定资产投资这一项来看，我国城镇人口占50%左右，社会在城镇的固定资产投资却约占87%，且投资多投向大城市，中小城市和小城镇投入的资源相对较少[15]。

新型城镇化是城乡统筹的城镇化，即新型城镇化要着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。因此，将公共财政投入与基本公共服务配置紧密联系，投资向团场连队地区倾斜应是兵团新型城镇化的一项基本要求。曹璐在安徽省黄山市歙县县域乡村建设规划的实践中，对公共服务配置模式进行了研究，发现在平坝、浅丘陵地区，村民更乐于使用镇乃至县城的公共服务设施，村内设施大量闲置;而在山区和深丘陵地区等离城区较远且交通不畅的地区，对村内设施依赖性较高，但政府又面临公共服务供给质量和效率的两难选择[16]。十师虽然处于平原地区，但情况却与山区和深丘陵地区有相似之处，团场、连队距离城区较远，联系的紧密度较低，虽然交通条件逐年改善，但越到城镇等级末端越难实践高效率、低成本的公共服务集中配置原则。

在十师城乡发展格局优化中，应重点考虑公共服务配置向团部集中，通过提升团部的公共服务水平来平衡需求与成本。十师半数团场距离中心城市北屯市超过1 h车程，中心城区高水平的公共服务难以辐射到广大连队地区。而若将公共服务均衡配置到过于分散的连队，不仅设施投资大，且由于连队人数有限使得使用效率较低。重点提升团部的基础设施和公共服务水平，是兼顾投资成本和使用效率的折中方法。同时，连队职工私家车保有率也已经达到80%;各连队与团部距离的分析结果显示，最远距离车程不超过30 min，可见团部公共服务辐射半径完全可以满足连队职工日常的生活服务需求。

目前，团部的公共服务水平与内地城镇相比仍较为落后，因此规划提出184团和185团要以建设次中心城镇为目标，建设相应的公共服务设施和基础设施;181团、182团、186团3个团场小城镇按重点乡镇规划标准，配置公共服务设施和基础设施。为了实现这一目标，未来还需要制定相应的投资倾斜政策。

4 结论

凝聚民心和民生建设是新时代治疆方略总目标实现的关键;而兵团要充分发挥特殊作用，必须要以全面推进兵团深化改革和高质量发展为基础，大力提升人民群众的生活水平和幸福感[17]。优化城乡空间格局的意义在于统筹城乡发展和实现可持续发展。在屯垦戍边和维稳戍边的背景下，兵团城镇推进城镇化，有利于吸纳人才、留住职工，从而更好地服务于新疆“社会稳定和长治久安”的总目标。

第十师在北屯设市后，屯垦戍边有了城市依托，城市本身的职能也将不断完善。通过城镇化特征分析及发展阶段判断，十师城镇化已经处于中期后部阶段，对城镇化发展的质量要求会越来越高。针对十师具有较强兵团特色的城镇空间分散布局特征，提出“分布式集中”的人口布局模式。实现向团场“分布式集中”的人口集聚策略，需要更加突出团部镇的极化效应和辐射能力，不囿于仅根据人口规模定等级的传统城镇体系模式，而是通过战略定位和产业发展潜力来制定镇村等级体系。团部要成为城镇化重要的战略支点，还需要更完善的基础设施配置和更高水平的公共服务，以及更强的城镇综合竞争力，这些都离不开投资政策上的适度倾斜。优化后的城乡空间新格局将使十师城乡发展更加平衡，重点更加突出，进而提升广大团场连队地区的发展质量和职工生活水平。

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