我国地方政府的数字化转型：理论发展与实践逻辑

摘 要：地方政府数字化转型是满足公众和企业需求、实现政府价值的重要方式，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。基于国内有关地方政府数字化转型的理论发展，总结国内理论研究的发展脉络，从外部环境压力和内部管理变革两个维度分析需求导向下地方政府的数字化转型，以此提供现实发展的实践依据，为地方政府数字化建设提供借鉴和参考。

关键词：地方政府;数字化转型;需求导向

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.16.004

0 引言

党的十八大以来，习近平总书记多次提出要建设“数字中国”“网络强国”，《“十三五”国家信息化规划》细化了“数字中国”的建设目标;党的十九届四中全会明确要求“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”;2020年全国两会政府工作报告提出要继续出台支持政策，在社会发展各领域全面推进“互联网+”，打造数字经济新优势;随着新冠肺炎疫情蔓延，我国地方政府率先联合阿里、腾讯等大型互联网企业推出“健康码”，通过大数据实时掌握个人健康信息和人员流动情况，有效推动了疫情防控工作。无论政策支持还是现实发展，都体现出地方政府数字化转型的必要性和优越性。

目前，各省市根据中央部署正积极开展数字化转型。浙江省率先发布数字化转型标准化建设方案，其中明确要建立健全权责明确、统一协调的数字化转型标准化工作机制，构建完善结构清晰、系统高效的数字化转型标准体系，制定实施一批具有先进水平的亟须标准，组织开展一批关键领域的标准化项目，打造形成一批可复制推广的标准化成果，高标准引领数字化转型取得明显成效。随后，广东省、贵州省、湖北省等相继发布关于数字化转型的总体规划和方案，旨在加快政府数字化转型进程。

推進政府数字化转型是“数字中国”的重要组成部分，也是党和国家制定的重大发展战略。我国地方政府数字化转型不仅是政府适应信息时代治理和服务需求的自我改革和创新，更是建设人民满意的服务型政府、推动政府治理现代化的重要部分和关键路径。基于此，本研究首先对我国地方政府数字化转型研究的文献进展进行梳理，在此基础上围绕以下问题展开研究：（1）我国地方政府数字化转型基于哪些需求？（2）这些需求如何进一步推动地方政府数字化转型？

1 理论发展

1.1 地方政府数字化转型理论构建

就地方政府数字化转型的意义作用来说，在应对突发事件时，地方政府进行数字化转型是有效应对危机、孕育新的经济增长极的重要途径（王灏晨等，2020）。陈振明（2020）分析了地方政府进行数字化和智能化转型的必要性和利弊，强调大数据、智能化对政府治理体制、结构、流程、职能和方式的改变作用。

从地方政府数字化转型路径上看，石杰琳（2014）等人从经济发展视角研究了中国政府经济职能数字化转型的必要性和具体转型路径。郭喜、李政蓉（2018）从地方政府数字化转型本身进行了探讨，研究了从网络政府到数据政府、智慧政府的转型动因，阐述了政府进行适应性转变的走向和政府转型的可行性路径。钟伟军（2019）将“公民即用户”归纳为地方政府数字化转型的理念，分析地方政府数字化转型的具体路径，在战略、制度、治理、技术四个层面探讨了用户核心的价值取向。刘祺（2020）从整体性治理的视角发掘数字政府建设问题的成因，并总结出跨层级统筹建设管理体制与整体联动机制、探索跨区域标准化集约化建设推广的共享模式、推进政务平台从独立运行向条块部门协同转变、创新政府与市场社会等技术供给侧的合作方式。戴祥玉等（2020）基于信息赋能的视角探索地方政府数字化转型的创新路径和治理情况，从环境类信息、主题类信息、功能类信息三方面建立了信息赋能的地方政府数字化转型三维创新路径，并总结了地方政府数字化转型中的行为选择和现实实践，为促进各地数字化治理创新逐渐系统化、高效化、规范化提供了理论指导。

从政府数字化转型的体系架构和阻碍因素上看，刘密霞、朱锐勋（2019）对国外政府数字化转型的定义、理论和现有模型进行综述，在此基础上根据电子政务成熟度模型和基于价值的数字政府模型构建了基于数据驱动的数字政府架构体系，主要包括数字政府的基础、价值、核心、关键和实现五个模块，为地方政府数字化转型提供了参考;王伟玲（2019）从技术基础、组织架构、运行模式、工作重心四个方面论述了数字政府建设的工作目标，分析了当下地方政府数字化转型面临体制机制不畅、法律固化藩篱、联通应用不足、政企权责不清、数字素养不足五个方面的阻碍，并归纳了需要处理的几类关系和具体实施路径;丁梦兰（2020）探讨了政府数字化转型背景下公务员数字素养指标体系构建和现状研究，从完善公务员数字素养建设的统筹规划，提高公务员数字素养认识，完善公务员教育培训体系，健全公务员数字素养招录、评价、考核机制四个方面提出具体建议。

1.2 基于现实实践的政府数字化转型理论探讨

除理论构建外，国内学者多基于现实实践，结合具体的研究对象开展理论探讨。针对国外政府数字化转型，龙正义（2014）对澳大利亚数字化转型策略进行总结，重点说明了数字化转型对政府部门的信息传递和存储方式的改变，最终从国家层面进行顶层设计，进行具体的数字化转型措施。赵锐（2018）分析了德国数字化具体行动和重要战略，强调联邦政府在促进数字化转型中的作用。张晓、鲍静（2018）研究英国“数字政府即平台”的战略，并对该战略在推动跨政府部门业务转型，培养数字人才、技能和文化氛围，优化数字工具、流程和治理体系等方面进行了归纳和分析，对中国在进行政府数字化转型的体制机制假设、人员数字素养、发展理念形成等方面都提供了重要的参考价值;林梦瑶等（2019）继续对英国数字政府系统建设进行了分析，进一步从“战略-工具-结构”的层面详细分析了数字化转型的演变脉络、数字门户服务原则与评估、治理架构以及对中国政府数字化转型的思考。

针对国内的政府数字化转型，研究对象主要集中于浙江省。浙江省是国内进行政府数字化转型建设较早的省份之一，其转型特点和建设思路带动着其他地区相继进行政府数字化转型和数字政府的建设规划。刘淑春（2018）探索了浙江省数字政府建设的改革过程，分析了“六位一体”的构架、实施路径与技术支撑，通过浙江省改革试点验证其构架的合理性，并在总结数字政府运行模式的基础上对数字化转型下一步进程进行了预测和判断。龚艺巍（2020）基于浙江省政府数字化转型的具体实践，总结归纳出云技术赋能的地方政府数字化转型阶段模型，总结出浙江省基于云技术的“IaaS-PaaS-DaaS”转型路径，随后对浙江省政府数字化转型的技术路径进行了较为具体的实证研究。

除了对省级政府数字化转型的研究外，李创求（2019）详细探讨了浙江省台州市市县两级政府数字化转型的工作机制，从组织领导、政策制度、项目管理、资金投入、人员保障、评价考核六个方面分析了台州市政府进行数字化转型的进程和效果;郑金月（2019）、张军（2019）等从浙江省建立全国示范性数字档案馆的工作切入，强调了档案馆数字化建设在政府数字化转型进程中的重要地位。

综上，可以发现政府数字化转型的研究起步较晚。理论成果较少，以地方政府为研究对象的现实实践研究文献相对不足。现有研究主要有以下三个特点：

第一，多集中于意义层面上的理论探讨，包括宏观政策背景和战略结构，转型本身的理论建构和模型设计方面的研究较少，对政府数字化转型的可行性和必要性分析较多。

第二，主要对其他国家或我国地方政府的数字化转型进行描述性分析和发展现状的阐释。通过宏观战略架构、建设理念、发展目标及趋势特点的分析，揭示政府数字化转型的现状和进程，以先进国家和地区的成功案例指导我国其他地区政府的数字化转型。

第三，主要对地方政府数字化转型进行总体概括和困境解析，特别是对数字化转型的核心理念和现实路径进行研究。现有文献集中于对地方政府数字化转型过程中实际出现的问题进行分析，研究地方政府数字化转型中体现出的理念和核心要义，较少涉及有关地方政府数字化转型的路径、逻辑、价值等方面。由于我国政府数字化转型需要立足于我国国情，满足我国新时代治理体系和治理能力现代化的需要，尤其是我国政府的建设与转型具有鲜明的中国特色，需要根据日益变化的现实需求进行变革和创新，政府内部的变革和创新阻力重重，因此在未来的研究中应当更侧重于找出符合我国数字政府建设和数字化转型的合适路径，以更精准、高效、切合的方式提高政府数字化水平。

2 需求导向下的地方政府数字化转型

2.1 外部环境压力

公民对办理政务的需求随社会发展变得更为复杂，受时空等因素限制无法按时赴现场办理、一次性现场提交的材料不足、信息或材料遗忘、事项材料清单不了解、重复提交电子证照信息等情况较多，对政务办理便利性、办理流程简洁化、事项网上办的期待更大。为满足公民办理政务的需求，地方政府纷纷进行一体化政务服务平台建设，包括实体政务服务大厅、省级门户政务服务网站及移动端政务服务APP，坚持让“数据多跑路、群众少跑腿”，简政放权的同时坚持便民利企，采取“一网通办”“一事联办”简化办事流程、方便公民办理。除此之外，地方政府积极建立线上、线下的服务评价体系，坚持反映公众意见、落实公众需求、提升公众体验，通过线上线下的评价反馈优化服务供给、定制个性化政府服务。可见在不同层面公众需求都推动了地方政府数字化转型。

另外，当今社会发展经常伴随着无法准确预测的新风险，信息安全、公共卫生安全等非传统安全领域面临巨大的挑战，为此政府需要形成突发事件“事前-事中-事后”全方位的监测，保障人民群众生命健康和社会安全。政府的数字化建设能够充分运用大数据、人工智能、互联网等技术提前预测风险、采取准确及时的突发事件应对措施以及妥善解决事件过后带来的负面效应，深刻把握群众最关心的事件焦点和舆情重点，做到数据治理和应急管理。数字化转型也能提升地方政府自身的突发事件应对能力，必须推进数字化转型才能有效應对突发事件。以新冠肺炎疫情为例，各级政府唯有创新办公形式，如利用大数据及互联网实时监控疫情信息、利用各地推出的“健康码”进行新冠肺炎患者流调情况调查、利用在线视频软件进行远程会议沟通、利用政府门户网站进行“网上办”政务服务等，才能在“不见面”“不聚集”的疫情防控总要求下完成相关工作。此次新冠肺炎疫情充分显示出地方政府数字化转型的深刻必要性及可行性，也推动着地方政府继续创新服务手段、丰富“互联网+”服务形式和提升办公人员的数字素养。

2.2 内部管理变革

一是业务流程再造。业务创新和改革的需求促进了政府数字化转型。业务流程再造要求地方政府整合分散在各部门的信息化职能，促进各部门职能优化，将工作重心向强化业务创新转移，这就需要突破传统业务条线垂直运作、单部门内循环模式，跨部门业务办理应打破“数据孤岛”，实现数据的共享与集约，打造数字化协同治理平台，最终以数据整合、应用集成、服务融合为目标，以服务对象为中心，以业务协同为主线，以数据共享交换为核心，构建纵向到底、横向到边的“整体型”数字政府业务体系。

二是大数据能力平台建设。大数据能力平台包括数据汇聚、系统对接、平台建设，它可以支撑一体化政务服务平台、“互联网+监管”系统、可视化平台、督查督办等系统平台建设，满足国家平台对接，国家部委接口服务需求，实现数据可视化、服务平台化、流程透明化，最终实现治理数字化。大数据能力平台作为政府数字化转型的基础支撑，为政府机构日常办公、信息收集与发布、公共管理等事务提供了数字化、网络化的环境，提升了办公人员的数字素养，提高了决策的准确性和科学性。

3 总结

地方政府数字化转型是建设数字政府的重要途径和现实手段。地方政府数字化转型立足于我国国情，植根于社会实际，因此要找到适合于地方政府数字化转型路径，尤其是针对不同发展程度的地区进行不同侧重点的数字化转型。为了达到国家治理体系和治理能力现代化的目标，地方政府需要建立可持续性的长期数字化转型规划，尤其是保证数字化转型过程中的长期性和稳定性。目前，地方政府进行数字化转型仍然面临地域发展不均衡、部门层级间权责不明确、督查检查系统不完善等问题和难点，因此，理清地方政府数字化转型的实践逻辑，进而制定数字政府标准化实施方案，提升公务员数字素养，加强数据安全体系建设与保障，将是未来地方政府数字化转型能力提升的重要途径。

参考文献

[1]陈振明.实现治理数字化和智能化转型[J].国家治理，2020，（03）：20-24.

[2]戴祥玉，卜凡帅.地方政府数字化转型的治理信息与创新路径——基于信息赋能的视角[J].电子政务，2020，（05）：101-111.

[3]刘祺.当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略[J].福建师范大学学报（哲学社会科学版），2020，（03）：16-22+59+168.

[4]刘密霞，朱锐勋.数字政府演化进路及其驱动模式分析[J].行政与法，2019，（10）：22-28.

[5]刘淑春.数字政府战略意蕴、技术构架与路径设计——基于浙江改革的实践与探索[J].中国行政管理，2018，（09）：37-45.

[6]石杰琳，秦国民.经济发展方式转变与政府转型：角色转变和制度创新[J].中国行政管理，2014，（11）：43-47.

[7]钟伟军.公民即用户：政府数字化转型的逻辑、路径与反思[J].中国行政管理，2019，（10）：51-55.

作者简介：韩雪莹（1996-），女，硕士研究生，华中科技大学公共管理学院，研究方向：数字政府、电子政务。