从“城市中建公园”到“公园中建城市”

董建华 汪小琦 舒建英

习近平总书记在四川成都考察时提出，要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去。

2018年2月，习近平总书记在四川成都考察时提出，要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去。2020年1月，中央财经委第六次会议明确，建设成渝地区双城经济圈、支持成都建设践行新发展理念的公园城市示范区。近年来，成都围绕公园城市规划建设开展了全面系统的工作，包括构建公园城市理论框架、完成公园城市顶层设计、发布公园城市成都共识、构建公园城市规划建设与技术标准体系、举办公园城市全球论坛等。

2018年以来，成都将公园城市的系列研究及规划成果全面融入《成都市国土空间总体规划》编制，初步形成了具有公园城市特色的国土空间总体规划成果。特别是在规划理念上，成都以“生态文明思想、总体国家安全观”为总遵循，以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统揽，实现规划理念的四大转变：营城路径从“城市中建公园”向“公园中建城市”、从“空间建造”向

“场景营造”转变;发展方式从“增量主导的外延式发展”向“增存并重的内涵式发展”转变;发展逻辑从“产—城—人”向“人—城—产”转变;治理方式从

“空间建设型规划”向“空间治理型规划”转变。

完善规划基础研究，深化国土空间本底认识。首先，摸清底图底数。在“三调”数据基础上，补充土地利用审批、不动产登记、POI等数据，形成统一的规划底数。其次，深化“双评价”，结合成都特色，优化评价指标和评价方法，细化成果，支撑规划编制。如结合规划编制需求，细化适宜性分级，解决城镇农业两宜性冲突问题。再次，强化风险评估。立足超大城市治理，在开展资源环境、自然灾害风险模拟与评估的基础上，突出公共安全风险、气候变化等的模拟与评估。最后，强化规划实施评估。采用指标评估与空间评估、定性与定量相结合的方法，分析规划实施中的成效与问题。同时，开展重点专题研究。针对重点问题、重要趋势、重点领域、重点区域，形成“28个专题+34个专项”研究体系，并开展国际城市对标研究，分析伦敦、东京、纽约等城市演进规律，强化规划判识。

推动区域协调发展，共建成渝世界级城市群。立足成渝地區双城经济圈建设，加快“成德眉资”同城化发展，培育建设成都都市圈。同时，推进空间格局共筑共保，形成城绿相融的多中心、网络化、开放式空间总体发展格局;生态环境联防共治，共同锚固都市圈绿色空间本底;基础设施同城同网，共建轨道上的都市圈及一体化的公共服务设施和绿道网络;产业体系协作互补，共建“三区三带”高能级产业空间载体。

尊重自然地理格局，优化公园城市空间结构。构筑“两山、两网、两环、六片”的空间保护格局，筑牢公园城市山清水秀绿色本底;依托龙泉山城市森林公园绿心，推动城市从“两山夹一城”向“一山连两翼”转变，构建“一心两翼三轴多中心”的市域空间结构，拓展城市永续发展空间;实施主体功能区战略，落实省级“主体功能+协调功能”双功能区划定成果，立足成都自然地理格局，推动“东进、南拓、西控、北改、中优”，形成人口经济与自然资源禀赋相匹配的发展格局，强化分区差异化协调发展。

锚固国土空间底线，筑牢公园城市空间本底。一是以底定盘，全域划定“三线”。以生态保护红线严保生态空间，以永久基本农田控制线守住沃野良田，以城镇开发边界防止城镇盲目扩张和无序蔓延。二是坚持以能定业和以气定形。基于节能减排评价，制定产业发展负面清单;基于气候评价，划定城市通风廊道，优化城市空间形态。三是坚持国土开发强度和城镇建设强度管控。优化用地强度分区，形成透风透景、疏密有致的优美公园形态。四是保护历史文化紫线。全域划定各类保护内容的紫线管控范围，搭建紫线管理应用数据库。五是整体保护公园城市生态本底。强化自然资源保护，全域通过绿道蓝网体系，串联城乡社区、链接大地景观，勾勒蓝绿交织、城景相容的灵秀画卷，形成“青山绿道蓝网”相呼应的公园城市空间形态。

优化功能空间布局，提升公园城市竞争能力。其一，构建现代产业体系，建设具有全国影响力的经济中心。构建14个高效协同、开放共享的产业生态圈，建设66个产城融合、职住平衡的产业功能区，实现功能与空间的高度匹配。其二，建设中国西部（成都）科学城，打造具有全国影响力的科技创新中心。构建由1个创新策源地、4个创新承载区、11个环高校知识圈和54个高品质科创空间构成的四级科技创新空间体系。其三，实施四向拓展全域开放，打造内陆开放经济高地。主动服务“一带一路”建设，着力推进“四向拓展、全域开放”，建设国家综合交通第四极，努力成为国内大循环的关键节点和国内国际双循环的战略支撑。其四，推动生产生活方式的绿色化转型，通过能源革新、产业转型、绿色交通等路径，加强“碳惠天府”机制建设。

坚持以人民为中心，提升公园城市宜居品质。坚持以人为本，构建“基础保障类+特色提升类+重大区域型”公共服务体系，营造“公园+”开放舒适的生活、工作、游憩、出行等多元场景体验;强化人的空间感知，推动绿色生态场景与商业场景、消费场景和生活场景融合，促进生态价值转化，形成可进入、可参与、可感知、可阅读、可欣赏、可消费的高品质空间体验;强化历史人文感知，传承文脉，深入挖掘“创新创造、优雅时尚、乐观包容、友善公益”的天府文化内涵，推动天府文化创造性转化、创新性发展;推动生态整治与修复，提升国土空间品质，制定十大整治修复工程，推动城市有机更新，形成统筹协调各方利益、落实更新目标和责任的基本管理单元。

建强基础设施网络，提升公园城市安全韧性。构建适度超前的新型基础设施，强化适应新基建、新科技需求的空间预留，构建融合新技术新模式新业态的各类应用场景;坚持以轨道引领城市发展，构建“轨道+公交+慢行”三网融合的绿色交通系统，形成绿色低碳的出行方式;构建智慧韧性安全的市政基础设施和综合防灾体系，以万物互联的智慧通信系统强化科技支撑，提高空间布局、城市生态、基础设施和公共安全韧性，建设面向未来的“韧性安全城市、低碳无废城市、绿色集约城市、高效智能城市”。

强化规划实施监督，提升公园城市治理效能。一是建立公园城市规划体系，夯实空间治理的基础支撑。研究制定《关于建立公园城市国土空间规划体系全面提升空间治理能力的实施意见》，构建成都市“三级三类”国土空间规划体系。二是建立由“指标传导、控制线传导、用途传导、单元传导”构成的公园城市传导管控体系。三是依托“一张图”实施监督信息系统，建立国土空间规划动态监测评估预警机制，做到早发现、早研判、早解决。四是健全法规政策体系，从“蓝图型”规划向“治理型”规划转变，加快开展国土空间规划法规政策研究工作，适时制定成都市国土空间规划条例，健全资源、环境、财政等配套政策。

以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统揽，成都将继续探索实践，持续完善公园城市国土空间总体规划。（摘自《中国自然资源报》2021年3月25日3版）