浅谈自然资源统一确权登记问题及对策

吴菲

摘 要：在阐述自然资源统一确权登记流程的基础上，分析了自然资源确权登记原始资料收集与整理、单元数据划分与界定、调查成果外业核查等过程存在的问题，并结合试点工作经验，从管理和技术层面探讨了相关难点解决方案，以提升自然资源调查数据的真实性与准确性，为生态文明建设、自然资源确权登记奠定基础。

关键词：自然资源确权登记;数据处理;外业核查

0 引言

中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，建立统一的自然资源确权登记系统，推进确权登记法治化。对此，自然资源部（原国土资源部）等部委联合印发了《自然资源统一确权登记办法（试行）》，在全国12个省份、32个试点区域开展了试点工作，根据试点工作形成了相关操作规范[1，2]。本文将以试点工作经验为基础，分析自然资源统一确权登记流程中存在的问题和难点，并给出相应的应对措施。

1 自然资源确权登记存在的问题

构建自然资源统一调查监测体系和确权登记制度有助于掌握重要自然资源的数量、分布、权属、保护和开发利用状况，及时了解自然资源动态变化情况。自然资源确权登记流程主要包括资料收集处理、工作底图编制、登记单元预划、通告发布、地籍调查、登记审核、公告发布、登簿发证8个步骤[3]，主要应调查清楚自然资源的权属、自然状况和公共管制情况。

自然资源作为一个新的概念，融合了山水林田湖草等多种资源，登记涉及多部门、多环节，内部存在矛盾较多，如何精确找到矛盾的难点堵点、求同存异、完成确权登记很重要。目前，遇到的问题主要来源于原始资料收集处理、登记单元划分、自然资源数据界定、外业核查等方面。

1.1 原始资料收集处理问题

自然资源确权登记收集的资料涉及自然资源、生态环境、水利、林草等部门共29项，且生态环境等部门的资料均有保密要求，各部门对于自然资源的认定、管理也存在差异，主要体现在以下几方面：（1）坐标转换问题。收集到的部分矢量数据采用地方坐标系，未转换成CGCS2000坐标系，且无相应坐标转换经费预算，如成都市的不动产登记数据库等;（2）矢量化问题。有些数据没有矢量化，只有纸质图件，如主体功能区规划成果;甚至有些部门仅有表格式的台账数据，如水质监测成果、排污许可资料等;（3）收集层级不够。部分数据仅国家层面能够获取，市县难以收集与提供，如全国草地资源清查、保护、规划成果、林地“一张图”成果等;（4）未定稿数据。有些需收集的原始数据尚处于正在编制、待审批状态，如国土空间规划成果等。

1.2 登记单元划分与数据界定问题

自然资源调查分布图是登记单元划分的基础，各试点区域对登记单元划分的优先级存在差异，易出现以下问题：（1）图数不一致问题。以国家公园登记单元为例，其一般没有确定的矢量边界，部分国家公园涉及多省份或由原有的多个自然保护地合并，登记单元实际落图后与当年申报面积不一致;（2）与已有数据衔接问题。以国家公园为例，登记单元中除了未利用地还存在少量农用地与建设用地，如整图斑登记会造成重复登记;（3）类别界定冲突问题。对于湿地、森林、草原、荒地等单项国有自然资源登记单元，有时会冲突，如甘肃片区试点交流时就着重提出过林草重叠的问题。

1.3 成果外业核查问题

作为自然资源确权登记的关键环节，调查成果外业核查有助于确保登记数据的准确性，但在国家级自然资源调查试点验收过程中，发现自然资源涉及的国家公园、长江干流、湿地等多数仅设置了管理界，未设置界桩、界标。究其原因，一方面是国家公园等地处人迹罕至之处，人力到达比较困难;另一方面处于保护区以及有地质灾害风险地区，调查与核查人员进入手续繁琐、审批环节多。

2 自然资源确权登记应对策略

为有效解决自然资源确权登记存在的难点问题，在总结试验工作经验的基础上，本文从政策制度完善、管理模式改进、协调体系构建、技术方案优化等方面探讨对策。

2.1 完善制度、探索更优工作模式

在政策层面，相应法律法规的配套是支撑工作落地实施的重要基础。以江苏省为例，本地区已率先完成了15个自然资源确权登记项目，建立了省市县三级“不重不漏”自然资源确权登记体系，在全国系统启动《江苏省土地管理条例》修订工作，成为《土地管理法》全国首部省级地方配套法规，并出台了《江苏省不动产登记条例》。

在管理层面，要优选作业队伍、理清工作思路、做好国家级、省级、市级、县级的沟通交流。具体做法应深入研究国家试点经验，原始资料收集处理时要通盘考虑，尽量做到一次收集，多方使用，解决原始资料收集层级不够的问题。此外，诸如坐标转换和矢量化问题，可由省级牵头，统一对接有资质的单位，给出规范化处理模式，加强质量检查，保证数据合格。

2.2 审慎搁置争议、及时变更

在试点工作中，青海省曾建议对长期以来历史形成的、短期无法调处的权属争议设置争议搁置区，登记时不去处理此类权属争议问题。目前，在自然资源数据库建设时，独立划出争议区图层，用于解决登记单元划定和自然资源数据界定冲突的问题，但是不能总将矛盾划入争议区置之不顾，建议在充分调查的基础上慎重划定争议区，并附加相应的处置方案。

此外，争议区和未定稿数据要建立更新机制，待争议解决或定稿获批后，在下一个自然资源数据库更新周期及时做好数据库更新工作。自然资源数据库的建立和更新可以结合土地调查、地理国情监测及变更调查等数据开展。以全国国土调查数据为例，其是政府认可、全覆盖、坐标系统一、现势性强的数据，且每年均会进行年度变更。第三次全国国土调查数据的地类划分还考虑了生态文明的要求，将湿地、林地、草地等单独划分为不同的二级类[4]，在产生自然资源类型矛盾时，可参考三调及变更数据地类判定。

2.3 引入新技术、做好外业核查

外业核查一般采取抽查方式，根据已有自然资源调查成果，充分利用相关数据库、信息系统等，检查重点区域调查成果，保障调查成果质量。具体而言，需逐一对图斑进行现场核查，核实其登记单元基本信息是否与调查表一致，界址点实地位置是否准确，权属界线位置、走向与实地是否一致，实测界址点精度是否满足相关要求，面积是否在允许误差内等内容，并通过多种方式详细记录外业核查情况。随着3S技术的广泛应用，外业核查可充分运用遥感、地理信息系统和全球导航卫星系统等技术，实现对核查目标图斑的准确定位和精度评定，客观评价自然资源调查成果。此外，可以利用无人机技术获取难以到达区域的正射影像，协助判断路线和举证[5]。国土调查云工作平台划分了省级、市级、县级账号，能够作为一般地区核查工具，供各层级账号用户核查对应层级的数据。

3 结语

党的十九届四中全会提出的推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化和信息化的要求。目前，多地已在完成试点的基础上全面启动确权登记工作。本文探讨了国家级自然资源统一确权登记流程，以及在权籍调查、数据库建设、外業核查验收等方面出现的问题，提出了解决相应难点的对策，可助力省市县三级自然资源统一确权登记工作的顺利推进。

参考文献：

[1]吴春岐，宋晓倩.关于《自然资源统一确权登记办法（试行）》的思考和建议[J].国土资源，2019（1）：50-51.

[2]崔丽，常戈群.自然资源统一确权登记业务框架初探[J].中国矿业，2018，27（6）：57-61+65.

[3]张星星，蔡青，何军军.贵州省自然资源统一确权登记的做法与思考[J].中国国土资源经济，2019，32（6）：66-72.

[4]徐文海，谭勇，姚德懿.自然资源登记单元划分方法研究[J].国土资源导刊，2018，15（3）：1-6.

[5]刘娟，丑一帆.无人机技术在第三次全国国土调查外业举证中的应用研究[J].甘肃科技，2020，36（9）：27-28+6.