基于农村居民需求导向的公共产品高质量供给问题研究

摘要：长期以来，我国农村公共产品存在重供给、轻需求的现象，致使供给结构失衡，供给总量不足与無效供给过剩并存。农村公共产品供给中基层政府错位、村两委越位、农村民间组织缺位、参与渠道不顺畅、农民表达不到位、参与体制机制不健全，因此有必要拓宽农民需求表达渠道，加强基层民主建设、优化基层政府治理体系、建设农村民间组织、创新需求表达机制，以提升农村公共产品有效供给的精准性，实现高质量供给。

关键词：农村公共产品;高质量;需求表达

农村公共产品是由政府或者社会团体所提供的、保障农民生产生活的具有一定非排他性或非竞争性的公共产品和服务。在我国实现工业化、现代化和城镇化的过程中，政府将大量资源集中于城市，农村的人力、土地、资金等资源向城市转移，限制了农村经济的发展，阻碍了农村公共产品质量的提升。为全面改善农村生产生活条件，增进农村民生福祉，增强农民的获得感、幸福感和安全感，必须重视农民需求，建立健全农民需求表达机制，畅通需求表达渠道，实现农村公共产品的高质量供给。

一、文献综述与问题提出

针对农村公共产品问题的研究一直以来都是我国学术界的重要课题，其研究主要集中于农村公共产品的供给和需求两个方面。学术界从供给视角研究农村公共产品供给的文献较多，主要集中于以下三个方面。关于公共产品供给机制与模式的分析：不断创新和完善我国农村公共产品供给机制，构建“政府主导、市场基础、第三方推动、农户参与”的多主体参与机制。[1]关于农村公共产品供给现状分析：农村公共产品总量不足，质量不高，结构不合理，供给效率低，农村公共产品供给制度僵化，缺乏创新。[2]关于农村公共产品供给对策分析上：政府要坚持共享发展理念，提高农村公共产品的供给水平;创新产品供给方式，有效提高公共产品的供给水平。[3]

学术界对农村公共产品需求的研究主要集中于农民需求表达现状及存在的问题和农民需求表达机制的构建与完善两个方面。关于农民对公共产品的需求表达上：存在着不表达、被动表达、表达无效、表达不充分以及制度外表达欠缺等问题。[4]公共需求主要呈现出广泛性、多样性、地域性、层次性、满足程度的非均衡性以及主体性的特征。[5]在对农民需求表达机制的构建与完善方面，众多学者利用公共选择理论中用的“手”投票和用“脚”投票、人口迁移和利益集团理论等来建构农民需求表达机制。

从现有的对农村公共产品的研究来看，都以“供给”为主导，而非“需求”为主导。但是，在新时代背景下，单纯强调“效率”而不讲求效益，尤其是社会效益和环境效益，已不再适应如今的发展现状。基于此，本文将以农民需求为导向，研究农村公共产品的高质量供给问题，通过对基层政府、村两委、农村民间自组织以及农民需求表达的分析研究，探索并提出实现农村公共产品高质量供给的对策建议，从而解决供给中的结构性矛盾，提高农民生产生活质量。

二、需求导向下农村公共产品高质量供给的内涵

1.农村公共产品供给以需求为导向的必要性

目前农村公共产品的供给存在结构性矛盾，即供给总量不足与无效供给过剩，造成这一矛盾的主要原因是以下两个方面：首先是由于我国在供给农村公共产品时，寻在着政府“自上而下”的供给模式。这种模式的存在使得基层政府为追求其部门利益的最大化，在为农村提供公共产品时，通常会选择投资小回报大、周期短见效快的公共产品，政府作为主要的农村公共产品供给主体，在供给上处于垄断地位，资源配置难以达到最优水平，实现帕累托最优。二是“自下而上”的需求表达受阻。由于农民长期囿于传统小农经济思想，“服从”思想依旧根深蒂固。但是随着国家政策的优化和经济发展水平的提神，农民收入、生活水平和教育水平逐步提高，其自主意识和权利意识正在觉醒。其次，基层政府普遍存在着管理能力、管理水平和管理意识的僵化，未实现向服务型政府的转变，在农村公共产品供给中惯性的忽视农民需求，农民在农村公共产品供给决策中被“边缘化”。

2.高质量供给的内涵

农村公共产品供给中的高质量主要有三个层次的内涵：首先，所提供的公共产品的质量。这里的质量是指一个产品质量的“好”或“坏”，高质量的公共产品就是能够满足现实需要和潜在需要的，具有高性能、安全、可用性强的产品。其次，公共产品的供给效率和效益，既要强调投资和收入之间的回报率，还强调社会效益和环境效益，高质量的公共产品供给注重效率高低，但更加讲究效益。最后是公共产品供给结构的优化。科学的供给结构是指能够实现供给与需求间的动态平衡，高质量的公共产品供给模式是以需求为导向的对公共产品进行有效供给，并必须实现资源的合理配置的模式。

三、现行农村公共产品需求表达的制度性障碍

1.农村基层政府错位

以往基层政府在农村公共产品供给中始终扮演着决策者和供给者的角色，但这已经与我国农村经济发展和农民需求不相适应了。实际上，政府在农村公共产品供给中理应扮演引导者和监管者的角色，承担起财政责任、法治责任和监管责任。在农村公共产品供给中，基层政府对自己的角色认知产生了错位，这一认知的错位导致公共产品供给在实践中的错位，是的农村公共产品的供给效率始终处于低水平状态，公共产品尤其是公共文化产品的使用率较低，结构性矛盾突出。同时由于基层政府财政事权和支出责任划分存在缺陷，预算管理制度不够科学，一旦出现任何问题，难以迅速高效的找到具体负责人进行处理，最终只能以“一笔糊涂账”的结局结束。

2.农村“两委会”越位

在现实中，村委会在工作中极易发生越权行为，从而损害农民利益，致使村委会权威遭到破坏。在农村公共产品供给中，村委会存在着普遍的“越俎代庖”行为，尤其是在事前调查和事中建设中。在基层乡镇政府调查目标行政村（公共产品的供给对象）目前所需公共产品时，村委会多数情况下会根据自身对本地农村发展的了解或象征性地询问部分农民的意见后，为农民选择所需的公共产品。我国的村委会在与基层政府就农民与农村发展问题进行工作对接时，更多的是执行基层政府的命令、推行乡镇政府政策的实施与具体工作在农村的落实，而有关农民对所需的公共产品的意见和需求的表达则在一定程度上被忽视或者被打压了。

3.农村社会自组织缺位

农村民间自组织的最大作用就是作为政府与农民之间沟通交流的橋梁，实现政府与农民之间良性的、及时的意见交流与反馈，最根本的目的是维护农民的根本利益。在我国的现实语境下，农村民间组织在农民公共产品需求表达中尚未充分发挥作用。从数量上看，尽管我国农村民间数量较多，但是真正在民政局注册并合法化的却远不及一半;从专业人才上看，缺乏专业的高素质管理人员与工作人员;从制度法律保障上看，双重许可登记制度极大的限制了农村自组织的发展，自主程度较低，发展受到桎梏，因此在农村公共产品高质量供给中，农村社会自组织在农民和政府之间的需求传达与沟通作用并未实现。

4.农民自身需求表达不到位

受到小农经济思想与我国一贯只“输出”，不“输入”的行政管理体制的影响，大多数农民在大多数场合，缺乏表达自身利益的意识，愿意当“沉默的大多数”，对与自身相关的公共事务缺乏主动参与的欲望，不愿表达自己的真实需求，缺乏自我意识、民主意识和权利意识，只一味地接受政府的政策，而不会提出自己的需求。农民存在着“经济人”思想。对许多农民来说他们对农村公共产品是有需求的，且有意愿表达自己的需求并参与其中，但是当需要参与到公共产品供给中时，往往容易陷入集体行动困境。

四、农村公共产品高质量供给的对策建议

1.加强基层民主建设，提升农民需求表达能力

首先，加强农村基层党组织建设，扩大党内基层民主。乡村振兴战略指出，夯实基础是固本之策，以基层党组织建设为主线，加大在农民中的党员发展力度。其次，完善基层民主选举制度，提升农村组织能力。完善党内“公推直选”制度，以差额选举的方式选出村民委员会成员，通过选举组成基层党组织监督委员会。最后，加强农民教育，提升农民自身政治素养与维权意识和能力。通过加强对农民的教育，使其确立正确的权力观与和合作意识，了解与自身利益相关的法律政策，知法、懂法、用法，尊重并考虑不同意见，能够在相互理解的基础上与基层政府和村委会展开合作。[6]

2.优化基层政府治理体系，畅通需求表达渠道

要想实现农村村民安居乐业，农村公共产品高质量供给，按照农民真实需求提供高质量公共产品，就必须加强农村基层基础性工作，健全乡村的治理体系。首先，优化基层乡镇政府政务服务网站，提高信息处理的能力，实现与上级主管部门、同级各政府部门及村委会之间信息的互联互通，推动基层政府信息网络的建设，为农民提供更佳高效便捷的公共服务。其次，在各个村子设置政府办事网点，对接县级政府政务服务中心，实现县级政务中心、乡镇便民中心与村级办事网点互联互通的“一站式”农村政务服务模式。最后，要加强对党员以及基层公务员的教育、管理和监督，坚决贯彻“全心全意为人民服务”的宗旨，扩大党内基层民主，推进党务公开，坚决杜绝腐败行为的发生，与人民群众特别是农民保持密切联系，帮助解决农民的问题、维护农民根本权益。

3.建设有效的农村民间组织，搭建农民需求表达平台

农村民间组织不仅对农民而言起到与政府之间沟通的媒介作用，也能够鼓励和吸引除政府之外的各类社会资本主动进入农村公共产品供给环节中，起到优化农村公共产品供给结构的作用。政府应该做好制度供给和财政投入，健全成立和管理农村民间组织的各项规章制度，以规范农村民间组织，为这一类组织的发展创造良好的法律环境。简化农村民间组织注册登记手续，减少登记费用，降低准入门槛，使更多草根、非官方的民间组织进入社会服务领域，同时必须政府加强对农村民间组织的监管，确保农民利益不被侵犯。在政府和其他各种有意愿投资农村公共产品的组织之间充当润滑剂，使得这些主体在关注农村经济发展的同时重视农村教育、医疗、社保等公共产品的供给质量。重视农村民间组织与社工结合， 充分发挥社会工作的专业性优势，积极开办农村社会工作服务机构， 可以为农村民间组织的发展积累专业性人才，最终拓宽农民需求表达渠道。

4.创新需求表达机制，增强公共产品有效供给精准性

对于基层政府而言，除了要为农民需求表达扫除障碍，建立高效便捷的需求表达渠道之外，还必须积极鼓励农民参与农村公共产品供给，表达自身需求。在对农村进行公共产品供给之前，基层政府应该按照本地区农民的实际需求，在充分摸底本地农村、进行实地考察的前提下，获取农民对公共产品的需求偏好。对于村两委和农村民间组织，必须主动协调基层政府与农民之间的各种问题。村委会和村党支部委员会中的成员可以采取包干到户的方式，与农民面对面的沟通和交流，采取农村公共产品意见征集箱的方式，以匿名方式收集农民需求，减少农民的思想负担。最后，推行村级事务阳光工程，健全村务公开机制，保障农民的话语权和监督权，确保农村公共产品专项资金集中使用在农民当前最迫切、最需要的公共产品上，补齐农村民生短板，为乡村振兴夯实基础。

参考文献：

[1]严宏，田红宇，祝志勇.农村公共产品供给主体多元化：一个新政治经济学的分析视角[J].农村经济，2017（02）：25-31.

[2]秦秋香.我国农村公共产品供给制度探究[J].现代商业，2018（29）：58-59.

[3]梁志华.农村公共产品的供给短板怎么补[J].人民论坛，2017（36）：66-67.

[4]邓念国，翁胜杨.“理性无知”抑或“路径闭锁”：农民公共服务需求表达欠缺原因及其对策[J].理论与改革，2012（05）：74-77.

[5]吴孔凡.新时期农民公共需求的特点与农村公共服务供给的取向[J].经济研究参考，2008（69）：29-32+52.

[6]樊清.农民教育的推进与基层政府职能转变[J].教育评论，2012（05）：12-14.

作者简介：师艺文，1995年-，女，汉族，甘肃庆阳，硕士，陕西师范大学哲学与政府管理学院，研究方向：行政学及国家行政管理;农村经济。

（陕西师范大学哲学与政府管理学院）