完善政府信息公开制度的路径选择

李亚敏 伍早金

摘 要：政府信息公开在应对突发公共卫生事件时起着重要作用。汶川地震后，我国政府信息公开的法制化建设在不断发展完善，问责机制也有所发展。在突发公共卫生事件的视角下，完善我国政府信息公开制度应当健全相关的法律法规以及配套政策，建立更加全面的预警机制，加强正确的舆论引导，同时充分利用人工智能，搭建大数据信息平台，从而创建更加透明的服务型政府、数字化政府。

关键词：突发事件;公共卫生事件;政府信息公开;路径选择

2020年年初，新冠肺炎疫情暴发，政府快速向社会大众披露真实的信息，在这次突发的新冠肺炎疫情中，为维护社会的稳定起到了巨大作用。应当充分发挥政府信息公开制度的作用，只有准确、及时、诚实地向社会公众公开其掌握的相关疫情信息，稳定人心，防止谣言扩散，消除公众的恐惧和不安心理，才能更好地维护社会秩序和稳定，有效化解政府的信用危机[1]。

一、突发公共卫生事件与政府信息公开的内涵

（一）突发公共卫生事件的内涵

在国际社会上，到目前为止尚未有一个统一的定义用来表示突发公共事件，一般情况下常用“emergency”或者“public emergency”这两个词语来表示。参看《中华人民共和国突发事件应对法》一法，可以得知该法中对突发事件这一概念进行了比较明晰的定义。①从中可以看出，突发公共事件指的是那些无论是发展过程或是发展结果都具有极大的不确定性的紧急状况和危机，很难预料和防范，且发生这样的事件常常会波及社会公众的生产和生活，进而造成社会秩序的动荡。

从本次新冠肺炎疫情的传播速度与传播范围可以看出，突发公共卫生事件具有复杂性和扩散性，随着现代社会流动性的不断增强，其不良后果常常会越过广阔的地理边界和区域，进而对多样化的主体产生影响[2]，在对社会经济造成全方位的不利影响的同时，更是对国家治理体系与治理能力的一大考验。

（二）政府信息公开的内涵

一旦发生突发公共卫生事件，每一位民众随即成为突发公共卫生事件的利益关系人甚至当事人，随之而来的便是围绕着这一事件蜂拥而至的各种信息，使得信息瞬间最大化[3]，这些信息为社会公众所密切关注，并在很大程度上引导着舆论方向，因此这些信息的准确性与真伪辨别，公开的是否恰当和及时，是对政府决策力以及把控力的巨大挑战，亦在一定程度上决定了多元化主体能否协同处理突发公共卫生事件，以及能否获得成功的一个至关重要的因素。

《政府信息公开理论与实践》一书中对政府信息公开进行明确定义。②一般而言，在突发公共卫生事件中，由于政府自身所特有的性质，政府在公共信息的收集与管控中居于优势地位，其手中常常持有大量且相对权威的公共信息，③相对于其他的媒体平台，政府发布的信息最具有说服力，能够引导舆论走向，打破不实谣言，消除社会恐慌，維护社会安定。

二、突发公共卫生事件中政府信息公开的意义

2019年5月15日正式施行《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称新条例）。在新条例中塑造了以“公开为常态、不公开为例外”的全新的制度环境，为进一步完善政府信息公开保驾护航。

（一）有利于保障公众知情权

保障公众知情权①的有效举措之一便是突发公共卫生事件中的政府信息公开，信息公开制度最基本的价值也通过这一举措完美体现出来。迅速地对信息进行充分公开，有助于还原突发事件的来龙去脉，尽快帮助公众了解真相，从而使社会公众不至于陷入无端的恐慌，为政府采取有效的应对措施争取时间，尽快稳定住民众的不安情绪，恢复社会秩序。

（二）有助于构建服务型政府

公共卫生事件的发生往往出乎意料，政府及时有效地公开信息有助于政府在发生公共卫生事件时采取行动，占据主动权。这反映出我国正向建立透明、高效、民主的服务型政府迈进，帮助政府在人民群众中树立权威和信誉。

（三）有利于控制不良影响

从某种意义而言，政府若将信息封锁或信息公开迟滞，使得一些为博取关注度的营销号肆意而为，传播虚假消息，导致公众产生恐慌甚至做出一些不当举动，从而会令事态越发不受控制。政府及时有效地公开信息可以减少紧急情况的流言和谣言，并将其负面影响降到最低。

（四）有利于为其他国家提供有益借鉴

在全球化时代的大背景下，信息不再局限于一个特定的国家，而是一种共同的普遍资源。与此同时，全球化也加剧了风险的多样化，突发公共卫生事件可能在短期内成为全球性风险。本次突发新冠肺炎疫情，我国最早发现，并在党中央的正确领导下，及时采取各项有效的防疫措施，为其他国家提供了良好的防控范本，同时也为其他国家提高防范意识做出巨大贡献。政府将信息进行公开与共享是各国政府在全球化面前必须面对并认真对待的一项承诺，也为应对突发事件时在全球范围内进行交流和协作提供了有价值的信息资源[4]。

三、我国突发公共卫生事件中政府信息公开的现状

（一）信息公开的法制化建设不断完善

目前，我国已经通过多部法律法规。②信息公开的法制化取得长足进步。这些法律法规明确表示，为了应对一些紧急情况，有必要建立起区域应急响应机制和信息披露机制，以防止和减轻突发公共卫生事件造成的损害。

（二）对真实情况及时通报

汶川地震后中国政府的信息披露水平显著提高。③政府在各种紧急情况中为公众提供了最新的相关信息，各级领导快速到达现场了解情况，媒体立即对突发事件进行监督报道。政府和媒体在面对突发公共卫生事件时采取的各种有效措施，表明我国在紧急情况下获取并发布信息方面取得了长足的进步。

（三）实行政府信息瞒报问责制

关于有选择性地上报信息和某些政府官员在紧急情况下不予披露的问题，近年来，我国政府制定了相关惩罚制度，④以确保信息披露的透明度、准确性和及时性。

四、我国突发公共卫生事件中政府信息公开存在的不足

（一）信息公开不符合公众需求

当发生突发公共卫生事件时，政府不能立即确认大多数信息的准确性，必须首先避免信息外流，并保持缄默，直到紧急情况的态势明朗。突发公共卫生事件发生过后，公众希望及时获得全面准确的信息，而政府机构发布的信息可能无法满足公众的需求。此外，发生紧急情况后，各个政府部门与各个专门机构之间缺乏恰当的沟通与协调，可能导致信息披露的不准确而误导公众。

（二）忽视信息的时效性

信息具有时效性，在不少地方政府的工作人员持有较为保守的信息公开观念，将一些本应及时公布的信息或者是可能会造成公众恐慌的敏感内容看作是需要保密的内容，不向社会公众公开。因此每当突发公共事件发生后，政府总是想等到突发事件发生的趋势更加清晰时，再统一将事情发生的原因、经过和产生的后果告知给广大人民群众，但如果不及时发布信息，不仅会扰乱公共秩序，导致谣言不断，甚至引起非常严重的社会恐慌。

（三）职责划分不清、监督问责机制不完善

目前，我国政府机构在发布信息时所担责任的相关规定尚模糊。因此，如果政府在突发公共卫生事件发生之后公开信息出现纰漏，各个部门通常会回避其职责，出现问责困难的不良后果。政府信息公开制度面临三个挑战：⑤“更新不及时”“公开渠道单一”以及“公开的信息群众不关注、群众关注的信息不公开”。导致出现这种问题的原因之一便是监督问责机制还不完善，无问责则无执行力。

五、完善我国突发公共卫生事件中政府信息公开制度的路径选择

（一）建立健全与政府信息公开相关的法律和制度

为了确保政府在紧急情况下快速准确地进行信息披露，最行之有效的方法便是将政府的信息公开行为放置于制度的规束下。通过完善的法律法规和制度保障，保证政府信息公开的健康和有序。

1.完善相关的法律法规

我国现行的一些法律和行政法规之间存在着一些冲突，①《政府信息公开条例》法律层级低于《档案法》和《保密法》，一定程度上对信息公开制度的推行起到了反向作用。国家可以通过修改《保密法》中部分与政府信息公开制度的内涵矛盾冲突之处的条款，或者提升《政府信息公开条例》的法律层级，变为《政府信息公开法》[5]，确保政府更好地进行信息公开，满足人民对信息的需求，构建阳光透明的服务型政府。

2.健全配套政策，推进透明决策

为了确保公众参与和民主决策，政府需要使信息和结果的公开过程在人民面前更加透明。为了达成这一目标，有必要建立配套制度，譬如，重大事件听证制度的持续改进和发展，完善修订《突发事件应对法》，对新闻发言人制度进行详细规定，逐渐培养职业化的突发公共卫生事件信息发布队伍，从根本上解决信息发布失真、拖延等问题，从根本上提高政府的决策能力。

（二）建立健全的突发公共卫生事件预警机制

政府对突发公共卫生事件进行信息披露的目的是告知公众事件发生的情况和趋势，并减少因公开迟滞而造成的生命和财产损失。在突发公共卫生事件的不利后果蔓延之前，政府需要尽可能全面地汇集有关信息，为预防和预警工作做好充足准备，进一步完善疫情预警机制，按照底线思维的原则处理预警问题[6]。

1.完善突发公共卫生事件的信息收集

权威信息的收集和分类在突发公共卫生事件的信息管理中举足轻重，只有及时收集真实的信息，政府才能提供更精准的预警，减轻紧急情况产生的不利影响。但是为了达到良好的预测结果，不仅需要政府本身的努力，而且还需要各个测试机构、情报机构以及专业团体的团结合作，及时、准确和客观地进行实际监控与分析报告。

2.完善突发公共事件的评估机制

对收集汇总的信息进行客观有效的判断分析是信息评估的重要作用，依据初步评估结果对各种可能性进行科学判断，防止虚假信息误导公众，引发社会恐慌，影响社会秩序。

（三）加强舆论引导，保证信息真实准确

除行政权、司法权、立法权外，还存在着“第四种权力”对社会产生影响，即新闻媒体。在政府信息公开中，新闻媒体起着越来越重要的作用，只有更好地发挥新闻媒体的作用，才能够使信息最大限度地发挥其服务社会公众的效用。因此主流媒体应加强舆论引导，及时发布权威信息，安定人们恐慌心理。

（四）充分利用人工智能，搭建大数据信息平台

积极搭建大数据信息平台，提高信息的捕捉能力[7]，辅助政府信息公开制度的完善。新时代人工智能渗透进社会治理的方方面面，是应急管理预防工作的重要支撑，尤其是大数据技术，既能高效收集信息，又能自动对信息进行处理与分析，最大限度地降低人为偏差产生的可能性。大数据信息平台一旦发觉安全隐患，便会自动生成数据分析报告，以便于相关工作人员根据报告制定解决方案，为应急预防工作提供依据。在新冠肺炎疫情的防控过程中，很多地方政府积极运用人工智能和大数据，有效助力“数字政府”在疫情联防联控中的精准施策[8]。

六、结语

信息公开是各国政府应对突发事件最重要的策略和机制，也是我国建立透明、民主的服务型政府必须遵循的原则[4]，完善好政府信息公开制度才能进一步增强民众对政府的信任感，实现官与民之间的良性互动。恐惧源于未知，只有官方及时披露信息，减少由于信息不对称带来的恐慌，才是对全民最好的动员和警示。新条例将信息的巨大服务作用发挥到极致，为进一步提升透明政府、法治政府建设水平保驾护航[9]。

参考文献：

[1]蔡芸蔓.从新冠肺炎疫情事件论我国政府信息公开制度中的政府责任[J].广州社会主义学院学报，2020（2）.

[2]田玉麒，張贤明.突发公共卫生事件协同治理的生成逻辑与实践机理[J].福建师范大学学报（哲学社会科学版），2020（4）.

[3]黎万和，李克龙.社会稳定视角下突发公共事件信息公开研究[J].湖南社会科学，2013（3）.

[4]马荔，李欲晓.非常规突发事件中政府信息公开机制研究[J].生产力研究，2010（6）.

[5]刘晓花，李建.试论突发公共事件中的政府信息公开[J].中国行政管理，2019（5）.

[6]赵路.加强我国公共卫生管理的若干建议[J].中国科学院院报，2020（2）.

[7]郭宏彬.人工智能助升应急管理水平[J].人民论坛，2019（8）.

[8]张文祥，仲少华.新冠肺炎疫情信息发布的亮点、不足与改进[J].中国记者，2020（4）.

[9]耿宝建，周觅.新条例制度环境下政府信息公开诉讼的变化探析[J].中国行政管理，2020（2）.