关于城投企业转型发展及制度建设的思考

杨阳

摘要：城投企业在过去几十年里一直推动着我国的城市化进程。在这些年里城投企业自身也在紧跟时代的步伐不断改变发展策略。目前我国的城投企业正处在产权以及融资等各方面转型的关键时期，地方政府也在积极推出有关城投企业融资、改革等方面的政策，帮助城投企业进行转型。本文将从城投企业的发展过程的角度出发，简述城投企业转型的现存状况和目前城投企业转型的制度建设过程，分析其在转型方面遇到的问题，并且就以上问题提出一些政策建议。

关键词：城投企业;转型;制度建设

引言：近几年来，财政部门的对城投企业的债务管理愈加严格，同时地方政府和金融机构的融资政策也在制约着城投企业的发展。这些融资政策和相关制度的变化，促使着城投企业要尽快转型。鉴于以上困境，城投企业已经到了必须转型的地步。如果城投企业积极寻求转型的方法，其对地方政府的融资政策和国企改革都有诸多好处，并且还可以防止基层政府在金融市场上遇到的各种风险，促进经济增长和就业稳定。因此，本篇文章将简述城投企业转型的现存状况和目前城投企业转型的制度建设过程，分析其在转型方面遇到的問题，并且就这些问题提出一些策略和途径。

1 城投企业的发展过程和城投企业转型的现存状况

1.1 城投企业的发展过程

城投企业过去业务范围广泛，包括了公共基础设施、公用工程等与城市发展有关的项目。从投资、融资到施工、运营，经过数十年的发展，城投企业经历了诞生阶段、创新过渡阶段和快速发展阶段，再到现在的转型阶段。在城投企业的诞生时期，上海首先成立了投资开发总公司，当时城投企业的功能是投资、建设和运营市政基础设施。后来，其他省市也纷纷效仿。在这个初始的阶段，城投企业只是政府部门的一个融资的平台，公司里并没有资产。公司的资本等都由政府拨款为主。

在我国《担保法》推出实施后，城投企业进入了一个创新过渡的阶段，在这一阶段中，财政无法担保，而城投公司也没有资产，原来的运营模式很难再继续执行。在国家经济紧张的形势下，城投企业要积极探索创新的运营模式，谋求全新的出路。2008年，国家推出了大量对城投企业有利的政策，随着这些政策的颁布，国家的重点项目与公共设施的建设得到银行的支持，城投企业由此进入了快速发展的阶段。地方政府要积极建设各种城投企业，把这些融资平台都用好。另一方面，城投企业的快速设立，地方政府也会因此增加债务。最近几年，为了解决只有这个问题，国家财政部门等推出了多个文件，规范融资平台的运营和管理。由此国家对城投企业的政策开始收紧。从2014年至今，国家为了解决地方政府的债务问题和促进经济发展，颁布了新预算法、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》等文件，通过这些方式规范城投企业发行债券，促使城投企业积极转型和增强市场竞争力。由此，城投企业进入到了转型阶段。

1.2 城投企业转型的现存状况

我国地方基层政府主要通过城投企业来进行融资活动，其中类型多样，如各行业的投资开发公司以及园区等。国家政策指出地方政府的融资平台，即城投企业，是通过上级财政部门的拨款或者投入股份等方式建立的。城投企业是有法人资格的，其存在是受到法律保护的。据大数据统计，全国有超过半数的地方政府融资平台是以公司的形式存在的。政府于2014年出台了明确规定即城投企业不再有政府融资功能，且公司不能再增加政府的债务等。政府通过这些措施，促使城投企业转型。城投企业的转型具体表现如下：第一，城投企业引入民间资本，所有制形式改为混合所有制。例如银泰股份的资本被吸收入云南城投。第二，城投企业向其他国有企业寻求合并，使得股权多元化。第三，城投企业的业务领域也需要转型，其表现为如下三点：转向城投企业原本业务以外的领域，如云南城投公司向休闲、健康产业转型;产融结合;转型成为政府的投资融资主体、建设主体和城市运营主体。第四，城投企业的融资从传统借贷业务朝着类型更丰富的信贷、债券和产业基金等方式转型。比如说利用PPP模式，即政府和社会资本合作，这是公共基础设施建设的运作模式。在该模式下，鼓励民间资本与政府进行合作，由民间资本提供公共服务。福建城投和杭州城投便是以此模式转型的。通过PPP这种方式转型，政府花费的资金会更少，企业要承担的风险也比较少。同时PPP模式能让政府深入参与项目的中后期管理，企业也可在项目的前期进行深入研究和建设。政府和城投企业全程参与项目，双方能够长时间合作，信息的对称性更好。PPP模式是在公共领域和准公共领域以市场竞争的方式提供服务。PPP模式这种融资手段，是一次机制上的革新，其不仅覆盖了行政体制上的，对财政体制和融资体制也是一次革新。

2 城投企业在转型方面遇到的问题

我国已经出台了与城投企业转型有关的政策制度，更好的规范了城投企业的管理。但是城投企业在转型的过程中，也会遇到一些它本身就有的问题，阻碍了城投企业的运营管理。本文将列举以下几个较典型的问题，并对它们进行分析。

2.1 城投企业缺乏管理和运营的经验

大多数城投企业业务较为单一，主要的运营模式市场化比较低，其资金主要来源于公益设施项目，所以说收益很低，加上城投企业的管理者自身运营管理的能力不足，很难形成产业的良性循环。同时，城投企业缺乏高层次的投资融资专业人员和管理人员参与，人员的配置也不合理，部分管理者依然停留在以往的过时的管理理念。

2.2 能给城投企业带来现金流的资产不够充足

很多城投企业的资产数量都在百亿级别，规模很大，但是在这些资产大多都是公益性质的，如办公大楼、公共工程以及公园等，这些资产并不是经营性的资产，不能带来稳定的现金流。除了这些公益类资产以外，城投企业剩余的资产、现金流是无法达到融资需求的。城投企业的融资能力受限后，就会影响到城投企业转型的脚步。

2.3 城投企业债务压力较大

这些年来，城投企业过去享受到地方政府的各种扶持，能轻松得到各项贷款，这样一来，很多城投企业不会对贷款的利息敏感，无法像其他市场主体那样精确地控制自身的运营成本。除此之外，由于城投企业长期以来在低回报的公益类资产的投入较多，因而没有足够的资金去偿还债务。为了保持资金链，城投企业一直在负债经营，资产负债率不断升高，运营的风险也一直存在。如果城投企业的到期债务不能及时偿还，势必会影响城投企业的健康发展。2307B059-91C0-416A-94E0-4F13ED10951A

2.4 城投公司的业务单一，融资压力较大

由于公共基础设施的建设周期比较长，并且建设的速度并不快，城投公司单一的经营业务会受到市场冲击，从另一个角度看来，这也促使着城投企业快速转型。另外，我国城投企业的融资大多是信用贷款，只有很少的城投企业在积极探索PPP（Public-Private Partnership）等创新的融资模式，但是仍然有很大的改进空间。加上这几年来一系列“疏堵结合”、“剥离政府的荫蔽”促使城投企业转型的政策，城投企业的融资压力增加了。因此城投企业必须积极探寻更多的融资渠道，优化自身的融资策略，从而减轻融资压力。

3 城投企业转型的制度变化历程

3.1 从鼓励发展到促使转型

国家本着“疏堵结合”、“剥离政府的荫蔽”的原则出台了43号、财预[2012]463号、财预[2017]50号以及财金[2018]23号等多个文件，这些文件在促使着城投企业尽快朝着转型发展。同时其会不断加强对信贷的监测和管理，公益类的资产不得再投入到融资平台;这些文件也再次申明禁止地方政府为城投企业担保融资或者以购买服务之名进行融资。

3.2 在控制风险的同时保证经济增长

为了更好的执行“疏堵结合”以及在控制风险的同时保证经济增长，首先相关部门适时提高或者降低城投企业发行债券的门槛，如在发改办财金[2010]2881号文，提高城投企业债券的发行门槛。在发改办财金[2015]3127号文，提高审核债券的工作效率，从而推出全新的债券种类等。

3.3 政策强调合法运营

国家出台了有关担保，资产投入等制度。如1995年《担保法》中有关国家机关的担保规定、43号文以及新预算法等规范性法规都明确了禁止地方政府为城投企业做担保。这些文件的出台说明了目前仍有部分地方政府在违规担保。如2017年四川巴中和成都新都区的违规担保，在2018年保山、宜良等市县为城投企业违规担保案例。同时19号文、43号文等众多文件重复性地提出严禁公益性资产投入到城投企业。但是仍然会有部分地方政府将政府大楼变更用途，作为商业、居住用地出让给城投企业。城投企业最后抵押政府大楼的土地使用权作为债券的担保。在此情况下，我国将不断加大对地方政府，城投企业等与融资有关的监管。这种监管既有事前的和事后的监管。这种监管包括对地方政府的审计，对违规债务的问责等。财政部门将不断加强对违规债务的监测和倒查。

3.4 我国的国有制企业的转型和改革需要不断推进

我国的国有制企业经历了股份制改造和完善现代企业制度等改革进程。中发[2015]22号文的出台，标志着国有制企业的改革要持续进行，发展混合所有制，完善现代企业制度。国家混合所有制改革的政策鼓励民间资本投入到国有制企业改制重组中。商业型的国有企业需要按照市场需求进行商业化运营，公益性质的国有企业则以服务社会、服务公众以及提供公共服务等为职责，投身于市场，提升公益性质的国有企业的工作效率和服务能力。

4 城投企业转型的途径和建议

4.1 在保持严格监管的同时，为城投企业的转型提供政策指导

要坚持疏导与严管的原则，不断改进监测措施，严厉打击地方政府的违规举债，迫使城投企业脱离地方政府的信贷。有关部门要尽快为城投企业转型出台相关的指导政策，帮助城投企业顺利转型。

4.2 积极引导城投企业拓宽融资渠道

继续实行对融资平台的监管的同时，要改善城投企业的融资条件。积极推广新型的融资模式，把城投企业从政府的信贷中分离出来。而狭义上的PPP模式是一个能够帮助城投企业顺利转型的一个运营方式。PPP模式推进政府与企业之间的合作、二者共同承担风险，同时也有诸如供水、供热这些适合民间资本加入的公益项目，减轻城投企业的资金压力。

4.3 以创新的方式推进城镇化

对于城投企业承接各个县市的公益项目，要给予一定支持。帮助城投企业摆脱以往粗放的造城项目。以及宣传和推广一些城镇化成功的案例，带动其他城投企业转型。

5 结束语

由于城投企业的企业性质以及其发展历程較为特殊，城投企业要在19号文、43号文等众多文件政策的指导下，积极运用各种方式解决自身的问题，更新运营观念，积极探索新兴的项目模式，从而顺利转型，完成城投企业的市场化健康发展。

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