公共危机管理视角下的高校智库应急服务研究

胡菲菲 解志韬 凌宏发

摘要：[目的/意义]建立健全决策咨询制度和体系是推动国家治理现代化的重要途径。高校智库作为中国特色新型智库的重要组成，如何针对公共危机的防范、研判、应对和恢复做好决策支撑，对高校智库深入融入国家治理体系，推动国家治理和社会进步具有重要意义。[方法/过程]研究立足公共危机管理视角，基于危机生命周期理论，结合高校智库应急服务的功能定位，在新冠疫情背景下，分析高校智库应急服务在危机管理各阶段存在的问题。[结果/结论]研究发现，高校智库在危机缩减、预备、反应、恢复阶段分别存在前瞻性研究不足、储备性研究不足、针对性研究不足、跟踪性研究不足的问题，建议通过完善知识服务体系、强化数据服务能力、完善交叉协同常态化机制、优化智库运行机制，打造“战略知识储备库”“危机案例数据库”“危机应对防火墙”“应急服务人才蓄水池”，提升高校智库应急服务能力。

关键词：公共危机管理    高校智库    应急服务

1  引言

智库作为以公共政策为对象、以影响政府决策为目标、以公共利益为导向、以社会责任为准则的专业研究机构[1]，在公共决策中发挥着日益重要的作用。公开资料显示，自2020年初新冠肺炎疫情爆发以来，以北京大学国家发展研究院、清华大学国情研究院、中国人民大学重阳金融研究院、复旦大学发展研究院、上海交通大学中国城市治理研究院等为代表的一批高校智库发挥研究优势，以国家治理现代化为核心，致力于咨政启民，围绕经济治理与经济发展、政治治理与法制建设、社会治理与社会创新等领域开展多重应急服务。但是多数高校智库基于学术研究的传统，以基础研究为主，在危机防范和应对方面仍缺乏高质量成果。如何充分发挥高校学科、人才和科研优势，提升高校智库应急服务能力，成为国家治理体系和治理能力建设以及中国特色新型智库建设中需要重点关注的问题。国外学者对智库的研究始于20世纪70年代，西方智库研究主要围绕政治学研究路径、政策过程研究路径、知识运用研究路径进行[2]。20世纪90年代中后期，国内智库研究逐渐兴起，研究主要内容包括智库概念研究[2-3]、国外智库研究[4-5]，以及智库影响力研究[6-7]等。2015年随着《关于加强中国特色新型智库建设意见》的出台，智库研究角度转向国家治理层面[8-9]。目前高校智库研究的重点在于独特性、功能性、区域性、决策作用、顶层设计、管理模式与活动形式等方面[10]，高校智库在危机预测和管理以及应急服务功能定位、应急服务体系建设等方面相对缺乏研究和关注。本文立足公共危机管理的视角，结合高校智库应急服务的功能定位，基于危机生命周期理论讨论高校智库应急服务在危机管理各阶段存在的问题，提出高校智库应急服务的优化建议，为构建高质量高校智库服务体系提供参考。

2  危机管理理论

危机是社会遭遇的不确定性、功能中断或者某些令人意外的变化。这些不确定性、功能中断或者意外的变化不是独立的事件，而是社会过程的组成部分，过程性是危机的本质特征[11]。“分级”“分类”“分期”构成公共危机管理的基本框架。20世纪80年代，史蒂文·芬克（Steven Fink）在《危机管理——对付突发事件的计划》一书中首先提出危机生命周期的概念，基于突发公共事件的时间序列分析，对危机发展的演变过程进行研究。

从危机生命周期的角度，美国危机管理专家罗伯特·希斯（Robert Heath）提出危机管理4R模式，将危机工作任务划分为4类，目标为降低危机情境的破坏度和影响力。危机管理4R模式包括缩减（reduction）、预备（readiness）、反应（response）、恢复（recovery）4个阶段。缩减阶段：通过对危机进行风险评估和风险管理降低危机发生的可能性，对环境进行客观评估，提前做好危机准备工作。预备阶段：监控和预警危机情况，提升组织及成员的危机应对能力，针对危机的不确定性和突发性提前做好预案和相应准备工作。反应阶段：危机爆发后根据危机形势采取相应措施，主要包括危机确认、危机隔离、危机处理等。恢复阶段：危机解除后总结危机影响和危机管理经验，制定恢复和重建计划方案[12]。

4R危机管理模式提出一种全面整合的危机管理方案，4个阶段相互衔接，构成一个完整的、动态的系统循环过程，因为其科学性和合理性被广泛应用于公共管理领域。4R危机管理理论强调缩减阶段是危機管理的核心内容，通过预防危机发生最大限度地减少危机事件的影响和破坏力，与高校智库强调的预测和研判作用具有高度的目标一致性。本文基于4R危机管理模式，以危机缩减为核心要义，探讨提升高校智库应急服务能力的对策和建议。

3  高校智库应急服务功能定位

3.1  以基础研究为支撑，服务危机预判和风险防范

全球化和信息化时代，公共危机的突发性、频发性、多元性日益凸显，国家治理和公共安全保障迫切需要基础科研成果的支撑。疫情发展趋势的研判和应对，疫情形势下政治、经济、教育、文化、产业等方面的风险评估，疫情防控治理体系研究等亟需坚实的理论基础。高校具有长期从事专业领域基础研究的特点，并且聚集了80%以上的社科力量、近半数的两院院士、60%的“千人计划”入选者，以及规模庞大的研究生本科生队伍[13]，通过学科和智库的良性互动，增强重大基础理论问题研究能力和现实问题的解决能力。例如华中科技大学国家治理研究院迅速开展“新冠肺炎疫情防控与公共卫生治理现代化综合研究”，拟定10个重点研究方向并向国内外发出邀请，汇聚国内外相关研究力量协同攻关。清华大学国情研究院等一批高校智库成立多个研究小组，聚焦不同领域，组织研究人员积极开展疫情相关决策咨询研究，从专业角度深入分析疫情期间经济、产业、政策等相关风险问题，提出观点和对策等。

3.2  以交叉协同为突破，服务危机决策和危机应对

“危机情境”给社会结构和社会秩序带来威胁，突如其来的新冠肺炎疫情让社会运转进入“暂停”模式，加快“科研攻关”成为疫情防控的重要突破口。高校学科门类齐全，科研体系健全，有利于高校智库开展可持续、多层面的跨学科交叉研究，为解决现实需求和客观问题开拓新视角。高校智库可依托国家重点学科、特色专业、创新实验区以及一批国家级科研平台，开展针对重大理论和现实问题的应用性和对策性研究，为高校智库参与公共危机管理提供多学科保障。高校智库研究人员的学科背景多样，具有扎实的研究基础，有利于集合病毒学、流行病学、社会学、心理学等开展跨学科研究，是公共危机管理中应急决策的理论创新来源。例如中国人民大学国家发展与战略研究院与中国社会科学院健康业发展研究中心联合举办“多角度应对新冠肺炎疫情”网络圆桌讨论会，邀请公共卫生、医学、流行病学、医疗政策、博弈论、人口学、国际关系问题、经济学等多领域的专家学者展开讨论。上海交通大学中国城市治理研究院依托公共管理学科，发挥跨学科、跨学院以及整体交大医学专业优势，组织卫生健康、应急管理、政府管理、舆情治理等方面的专家，围绕疫情防控若干重大问题持续献计献策，以交叉协同作为解决复杂现实问题的突破口。

3.3  以客观公正为原则，服务危机情境下舆论引导

不同危机情景下公共危机情绪具有不同反应类型。新冠肺炎疫情发展初期公众重视程度不足，全面爆发后普通民众对危机中的谣言辨别能力不足，民众恐慌情绪不断发酵。高校智库作为相对独立的第三方专业研究机构，以知识生产和人才培养为己任，相比于党政军和社科院智库独立性更强，在社会中具有较高公信力。在引领政策解读和科学知识普及的过程中，高校智库引导群众理性正确地看待疫情发展阶段，化解危机情绪，通过著作、期刊、媒体、报纸、电视、网络公开观点和意见，开展互动交流，在“公共政策舆论场”中发挥“舆论聚散核心”作用[14]。例如华南理工大学公共政策学院以郑永年为代表的一批智库专家通过《联合早报》等外媒持续发声，探讨疫情当下及疫情后的全球政治、经济、社会等问题。复旦大学复旦发展研究院编写《Fudan Monthly Briefing》，摘选疫情防控信息和学术文章，积极向国外学者传递中国声音，深度发挥启民功能。

3.4  以预警防范为核心，服务重大公共安全危机防控体系

由新冠病毒引发的全球公共卫生危机暴露出世界范围内重大疫情防控体制存在的短板。进一步完善公共安全监测预警体系，通过建立以预警防范为核心，包含组织网络、技术手段和运行机制等在内的应急响应机制提高重大危机应急响应能力，成为健全公共安全危机防控体系的关键点。从新冠肺炎疫情初期到疫情防控中后期，国内代表性高校智库一直都在跟踪分析。下一阶段工作，高校智库需要发挥高校基础研究与交叉协同优势，对疫情发展全过程进行复盘，科学分析，梳理节点数据信息，分析问题，多维比较，形成案例，发现规律，总结得失，进而对现有重大风险应急管理中预警与防范体系进行全流程、全方位扫描与透视，修补完善国家与地方重大公共安全与重大风险预警与防范体系中存在的漏洞。例如西南政法大学公共危机管理研究中心在中央和地方支持下成立了“应急管理模拟实验室”，致力于有关社会稳定、 群体性事件治理、信访法治与社会治理、边疆安全治理等公共危机管理领域的科学研究，持续关注公共危机预警机制及危机源头阻断机制研究等。

4  公共危机视角下高校智库应急服务存在的问题

4.1  缩减阶段：前瞻性研究不足

排除潜在危机风险，规避危机发生是现代社会有效的危机管理方法。2003年爆发的SARS流行事件引发公众对危机管理、国家卫生和法律体系、行政体制改革等方面的反思，事隔17年再次爆发新冠肺炎疫情。两次重大公共卫生事件是对国家治理能力的大考，也暴露出针对国家公共卫生应急管理体系、应对突发公共危机的前瞻性研究仍然相对匮乏。全球最大的政治风险咨询公司欧亚集团（Eurasia Group）每年一月会发布全球十大风险，而大部分高校智库目前在重大潜在风险监控和风险预测方面仍处于“真空状态”。究其原因，一是高校智库多以基础理论研究为重点，以解决重大理论和现实问题为目标，缺乏潜在风险防范和风险评估意识。二是多数高校智库仍处于相对封闭的状态，信息敏锐度不够高。三是多数高校智库缺乏应急服务机制，制度制定、权责分配未形成规范路径。

4.2  预备阶段：儲备性研究不足

预警滞后会严重扩大公共危机的影响范围和破坏程度。高校智库集中于危机产生后的对策研究，缺乏危机监控和预警意识，危机环境认识不到位，危机应对准备工作不充分。高校智库在疫情预警阶段表现出的储备性研究不足，主要考虑以下几点原因：一是高校智库多以承接临时性研究任务为主，缺乏对事件内在规律和外在联系的深入肌理研究，研究对象、研究目标缺乏长期性和连贯性;二是缺乏自上而下的顶层布局，智库研究领域分布较为分散且发展不均衡，难以形成合力;三是多数智库研究人员具有追逐热点的惯性，难以针对“非热点”问题进行长期稳定的专业知识挖掘和积累。

4.3  反应阶段：针对性研究不足

社会运行过程中的公共危机事件由于其紧迫性、扩散性、未知性对社会价值观念、社会群体利益和社会正常秩序造成严重威胁[15]。新冠肺炎疫情打破了正常的社会运转秩序，影响波及各地区、各行业、各类人群。各地区的疫情形式不同，各行业面临的问题不同，各类人群的需求不同，需要加强对具体问题的针对性研究。当前主要高校智库仍侧重于宏观理论研究和政策制度解读，相关对策研究的针对性不强，缺乏一定的可操作性。一方面，高校智库研究人员多来源于高校教师群体，长期存在重理论研究轻应用研究的现象，智库研究人员参与公共决策的意识不强，在解决具体社会问题方面经验不足。另一方面，“信息不对称”现象削弱了研究的针对性，疫情发展阶段信息的不充分直接影响研究人员对现实问题的诊断和研判。

4.4  恢复阶段：跟踪性研究不足

近期国内疫情日趋稳定，各行各业复工有序进行。2020年3月2日，国内新增确诊病例数量首次清零，国内方面进入公共危机的恢复阶段。从新冠肺炎疫情危机恢复阶段来看，高校智库主要致力于公共政策解读和防控阶段的咨政建言，后危机时期跟踪性研究不足，缺乏对疫情爆发时期政策实施效果和影响评估，危机触发机制、危机评估体系有待进一步研究和完善，相关危机管理经验有待进一步提炼。从智库角度来看，尚未建立有效的危机管理全过程研究机制，缺乏对政策实施效果评估，以及由此延伸的决策建议再优化模式尚不成熟;从决策部门来看，政府的大数据能力建构，包括数据共享、数据监管、数据开放、数据利用等，有待进一步推进[16]。

5  公共危机视角下高校智库应急服务能力提升路径

5.1  完善智库体系和知识服务体系，打造“战略储备知识库”

5.1.1  完善高校智库体系  各类高校智库同质化的问题是新型智库建设需要解决的重点问题。应突出各类智库优势，合理分工，错位发展，实现资源整合和团队力量的有机融合，推动智库主体之间的协调发展和智库管理体制机制的创新，为公共危机管理提供多层次、多维度应急服务。

5.1.2  完善知识储备体系  基于高校优势学科进行自上而下的智库顶层布局，针对涉及国家中长期发展战略的问题提前谋划，明确智库功能定位，保持智库在特定领域研究的专业性、长期性、持续性，打造战略储备知识库，以丰富的知识储备促进高校智库对风险预测、研判和预警的准确性和及时性。

5.1.3  完善知识转化体系  科学的研究成果可以为政府决策提供有力智力支撑。畅通咨政建言的渠道，搭建社会与政府沟通的桥梁，以解决现实重大理论和实践问题为导向开展科学研究，合理匹配知识生产和政策需求的关系，优化政策思想市场运行体系，同时灵活转化话语形态，充分以学术论文发表、学术专著出版、论坛交流报告、新闻媒体采访报道、科普读物发布等形式扩大研究成果影响范围，鼓励多种形式的成果转化。

5.2  强化数据服务能力，打造“危机案例数据库”

5.2.1  拓展數据采集  智库除系统收集本机构的研究数据之外，还需要通过媒体和数据共享平台，加强与政府数据、企业数据、专业研究机构数据以及其他智库数据之间的共享，丰富数据来源渠道。以多元的数据来源和数据类型保证数据准确全面地反映实际情况，为研究人员研判预测风险，在有限的时间里解决重大问题提出有效解决方案提供有力信息支撑。

5.2.2  优化数据处理  在对数据进行系统采集的基础上，智库需要对决策部门的需求进行针对性和差异性分析，及时跟踪需求变化，快速建模并进行合理的演算，分析提取重要影响因素，坚持以数据支撑决策的原则，围绕现实需求提供数据信息服务。

5.2.3  加快数据库开发  建立基础知识数据库和危机案例数据库，一方面，基础数据库通过常态数据积累形成智库储备性研究的基础，通过对数据的分类和汇总为风险研判和预测提供依据;另一方面，通过对危机处理过程中多方参与主体的评估、危机自身的影响评估以及危机中决策成效的评估等案例总结为未知风险提供借鉴和参考，实现以危机管理理论指导实践，再以实际危机管理经验促进理论完善，最终达到危机管理能力不断提升的目标。

5.3  完善交叉协同常态化机制，打造“危机应对防火墙”

5.3.1  推进应急管理交叉学科与智库建设  2020年4月，国务院学位委员会办公室共选择了21所“一流大学”建设高校进行“应急管理”学科设置试点。相关高校智库应抓住当前重大发展机遇，以面对国家公共安全领域重大问题为导向，积极开展多学科综合现实问题研究，加强应急管理相关的文理医工农等学科之间的交叉融合、综合分析，形成应急管理多学科交叉研究的新模式与范式，在重大风险防范与公共危机防控的智库交叉研究基础上，推动应急管理学科建设，以应急管理学科建设带动高校智库在基础研究、立德树人、队伍建设、咨政启民等方面持续发展，实现应急管理学科建设与高校智库危机服务能力的双轮驱动。

5.3.2  建立政产学研智媒协同联动常态化机制  此次疫情，突出显示灾害事件的应急管理体制机制，以及数字政府建设中应急联动系统内跨部门的信息共享的重要性。数字政府建设、数字社会建设、多元信息共享与应急治理方面，还存在一些短板。高校智库应当主动作为，加强与政产学研媒协同交叉，多方力量联动，推动数据开放，建立完备信息公开体系，制定和完善风险预案，广泛提升社会全体风险防范意识，提升危机规避、危机应对和危机恢复的能力。

5.4  优化智库运行机制，打造“应急服务人才蓄水池”

5.4.1  智库人员多元化  倡导吸收政府人员、企业人员、媒体人员等参与智库研究工作，同时向政府管理部门输送研究人员，打通校内外“旋转门”机制，通过双向的业务培训和理论训练，提升智库人员综合素质，打造具备扎实理论基础和丰富实践研究经验的复合型人才队伍，提升研究成果的科学性、精准性和可操作性，充分发挥高校智库参与应急服务的人才优势。

5.4.2  评价体系合理化  智库人员评价不仅需要看重学术成果的数量和质量，还需要合理评估智库成果的社会作用和影响力，通过将决策咨询研究成果数量和影响力纳入学术评价范畴，合理运用资源激励和制度激励，以科学合理的评价体系进一步调动研究人员参与公共危机管理的主动性和积极性。

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作者贡献说明：

胡菲菲：资料收集、论文撰写;

解志韬：论文修改，论文指导与完善;

凌宏发：论文修改、资料分析。