中国生态建设回顾与展望

周立华,刘 洋

1 中国科学院科技战略咨询研究院, 北京 100190 2 中国科学院大学公共政策与管理学院, 北京 100049

新中国成立以来,特别是改革开放40年来,快速的工业化和城市化带动了我国经济的快速发展,也同时给我国带来了严重的生态退化问题。例如,资源的掠夺式开发和林草植被的破坏使得荒漠化问题和水土流失问题日趋严重,区域生态系统功能不断退化,导致了我国在20世纪末遭受了严重的生态危机,典型的就是北方频发的大型沙尘暴和1998年长江流域特大洪水[1]。这些问题压缩了我国未来发展空间,对社会经济的可持续发展带来了前所未有的挑战[2- 3]。重大自然灾害的频发使我国政府开始反思传统的经济发展方式和人地关系,促进了绿色发展和可持续发展等发展理念的进一步形成[4],生态建设得到了更多的重视。从20世纪末开始,为了加快修复退化的生态环境,一批更大规模和投入的生态工程开始实施。特别是党的十八大以后,“生态文明”被纳入到中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局之中,“美丽中国”战略得以确立,严格高效的生态文明体制基本形成,生态建设在国家各项工作中达到了前所未有的战略高度和地位[5]。

在人类文明演化的历史进程中,由于农业文明时代的人类生产力水平较低,改造自然的能力较小,很少有因人为因素造成的环境灾害,因此人类对大规模生态建设不具备需求[6],真正意义上的大规模生态建设出现在工业文明时代造成严重的环境问题之后,19世纪中叶最先完成工业革命的英国可谓是近代第一个开展生态建设的国家。当时的英国生态恶化,污染严重[7],城市肮脏[8]。为了改善环境质量,英国政府一方面开展环境治理工程,恢复生态和改善人居环境[9]；另一方面通过环境立法建立起环境管理的长效治理机制,逐渐实现了环境质量的好转,流行疾病下降,保障了民众健康[10]。欧美发达国家工业化进程早,相应的生态建设起步也较早,生态治理恢复时间长,从而生态环境质量较好,如今已较少实施大型生态工程,并形成了一套成熟完善的环境法律体系[11]。作为生态建设内容之一的环境法律体系的发展是一个循序渐进的过程,虽然欧美发达国家早在19世纪中后期就初步建立起了环境法律体系,但标准低、力度小、不全面,直到20世纪60—70年代才逐渐发展成一套成熟完善的环境法律和治理体系,环境政策工具也逐渐实现了由行政管控向市场调控和自愿参与的转变[12]。

我国生态环境虽然经过了几十年的治理,但是生态环境质量仍然有较大的上升空间,总体上我国现在仍处于重大生态工程的密集实施期和生态文明建设的重点发展期。总结我国过去生态建设的发展历程和历史经验,能够为科学研判未来生态建设的趋势和提高未来生态工程效益提供一些启示和借鉴,有利于促进我国生态文明的建设。目前的已有相关研究中,许多学者对我国生态文明建设历程进行了深入研究[13- 16],侧重论述了习近平生态文明思想的起源和发展,较少关注生态工程的发展历程,难以准确认识新中国70余年来生态环境质量和生态建设强度的变化情况。基于此,为了提高未来生态建设的质量,加快生态文明建设,本文依据各阶段生态破坏和生态保护力量对比情况,对新中国生态建设的历程进行了阶段划分,并总结分析了过去生态建设所取得的成就和经验,以期对我国未来的生态建设提供一些启示和借鉴。

1 生态建设历程的阶段分析

我国生态建设历程的阶段划分主要依据不同时期生态破坏和生态保护力量对比情况,依此我国生态建设经历了从无到有、从慢到快的历程。1978年三北防护林工程实施之前,我国少有大型生态建设工程,以工农业发展带来的生态破坏为主,生态保护缺位,划分为生态建设的启蒙认识阶段；1978—2000年左右,大型生态建设工程开始实施,但让步于经济发展大局,生态破坏严重,生态保护力量相对较小,划分为生态建设的启动实施阶段；2000年以后,随着更多更大的生态建设工程的实施和经济发展理念和方式的转变,生态破坏力量趋小,生态保护力量趋大并超过生态破坏力量,生态建设进入快速发展与生态文明发展阶段。

1.1 生态建设的启蒙认识阶段(1949—1978年)

该阶段的生态环境状况是：生态环境持续退化,鲜有生态建设,但由于经济发展处于起步阶段,生态退化速度也较慢,总体状况良好。具体分为以下三个时期：

1.1.1生态平稳时期(1949—1957年)

这段时期我国的主要任务是巩固政权和恢复经济。1953—1957年,我国开始实行第一个五年计划和社会主义改造。总体来看,整个经济发展基调是比较稳健的,战后的经济烂摊子逐渐得到恢复。这一时期,我国生态环境虽面临退化风险,尤其是西北生态脆弱区,但总体状况良好,自然灾害的发生频率较低,成灾强度较小,生态建设不是国家重点工作。形成这种局面的主要原因在于当时较小的经济规模和稳健的经济政策避免了给生态环境带来过多压力。1952年我国工农业总产值(相当于当年GDP)为827.2亿元,1957年上升至1387.9亿元。另一方面,稳健的经济政策也避免了因违背自然规律而带来的大规模生态破坏。

1.1.2生态恶化时期(1958—1966年)

该时期分为以“大跃进”和“人民公社”为代表的运动时期(1958—1960年),以及后续调整时期(1961—1966年)。在“赶英超美”思想的驱动下,生态环境受到了很大破坏,尤其是森林和草原。以全民大炼钢铁为例,许多地方不顾当地实际情况,为了获取炼钢的燃料,不顾炼钢质量,在没有焦炭和煤炭的情况下就用木炭替代,导致大面积森林被砍伐,森林遭到严重的破坏,一些地区的“青山”变成了“秃山”[17]。除此之外,农牧业的快速发展也是导致森林和草原锐减的重要原因。过快增长的人口导致了大规模的“开荒”运动,使得原来的森林、草原和湿地变成了耕地。特别是北方农牧交错区因为过度放牧导致沙漠化发展较为严重[18]。1957—1960年,国营林场从419处增加到1960处,相伴而来的是森林的大面积砍伐[19]。生态环境的破坏加剧了1959—1961三年旱灾成灾强度,根据《中国水旱灾害》记载,1959—1961年间,受灾面积达3659.7hm2,粮食减产1177.1万t,远远超过1949—1958年间的839.4 hm2和339.7万t。

1.1.3生态加剧恶化时期(1966—1978年)

这一时期,我国总人口从7.35亿增长到9.56亿,年均增长1840万,1966—1976年中,除了1967、1968年出现经济负增长以外,其余年份均为正增长,10年间经济总量年平均增长率达到7.1%。在人口与经济增长的双重压力和“以粮为纲”的政策导向下,促使人们开垦更多的耕地,使森林、草原等重要生态系统面积进一步减少[20]。随着生态退化问题的日益加剧,我国开始认识到环境问题的重要性,并参加了1972年在瑞典斯德哥尔摩举办的人类环境大会。1973年首次召开了全国环境保护会议,标志着我国环境管理事业的起步[21]。从此以后,环境管理被纳入政府职能,我国才有了真正意义上的生态建设工程,但大规模的生态建设工程是在改革开放后才陆续展开。

1.2 生态建设的启动实施阶段(1978—2000年)

改革开放以来,伴随着经济的飞速增长,长期生态破坏的积累,20世纪90年代我国生态环境出现了严重退化,发生了一些空前的自然灾害,如1993年造成85人死亡的甘肃金昌特强沙尘暴[22],1994年造成1216人死亡的浙江瑞安登陆的9417号台风[23],1998年影响大半个中国、死亡4000多人的特大洪水。干旱区的沙尘暴和湿润区的洪涝灾害是对我国影响较大的生态危机。据统计,50年间具有社会影响的重大沙尘暴发生次数逐年增加,20世纪50年代发生5次,60年代发生8次,70年代发生13次,80年代发生19次,90年代发生23次[24]。20世纪80年代以来,由于上游森林的破坏和中下游的围湖造田愈演愈烈,长江流域几乎年年出现大洪灾,特别是1998年发生的长江特大洪灾,死亡4150多人,直接经济损失2551亿元人民币。日益严峻的生态问题,促使我国逐渐认识到生态建设的重要性。

在此背景下,我国启动了一批重大生态建设工程,使得该阶段具有生态破坏和生态保护并存的特点。由于前期(1978—1987年)启动建设的生态建设工程较少,多数生态工程都密集启动于后期(1988—2000年),根据生态工程实施密度可将我国生态建设的启动实施阶段分为起步实施期(1978—1987年)和密集实施期(1988—2000年)。我国最早实施的重大生态工程是1978年启动的三北防护林工程,因规模宏大、效益明显,被称为我国当代的“绿色长城”[25]。三北防护林工程之所以能与改革开放同步启动,与三北地区(东北、华北、西北)干旱半干旱的脆弱生态环境有关,这些地区生态退化程度远高于当时全国平均水平,治理形势更加迫切。随后,由于劳动密集型和资源密集型产业的快速发展,生态环境问题日益严重。在此背景下,一大批重大生态工程陆续启动实施。平原绿化工程(1988年)、沿海防护林体系工程(1988年)、长江中上游防护林工程(1989年)、天然林保护工程(1998年)相继启动,通过对森林生态系统的保护,对防治沙尘暴、减少水土流失、保障农业发展起到了重要作用(表1)[26- 28]。

表1 我国1978—2000年间实施的重大生态工程

1.3 生态建设快速发展与生态文明发展阶段(2000年—至今)

自1983年全国第二次环境保护会议将“保护环境”定位为基本国策以来,从2007年党的十七大将“科学发展观”写入党章,到2012年党的十八大将“生态文明”纳入中国特色社会主义总布局,再到2015年党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念,进而到2018年“生态文明”写入我国宪法,21世纪里我国生态建设的战略地位不断提升；从2002年的退耕还林、退牧还草工程,到2015年的国家公园试点工程,再到2016年山水林田湖草生态保护修复试点工程,21世纪里重大生态工程继续出台,生态环境建设进入到了快速发展的新时期。

1.3.1生态建设加速强化期(2000—2012年)

进入21世纪以来,我国又启动了一批新的重大生态工程。退耕还林工程(2002年)、退牧还草工程(2002年)、国家公园试点工程(2015年)、山水林田湖草生态保护修复试点工程(2016年)先后启动实施,推动着国家生态建设向纵深方向发展(表2)。与20世纪末的重大生态工程相比,新时期重大生态工程资金投入和建设规模都大大提高。退耕还林工程自启动以来,到2019年累计投入超过5000亿元,实施退耕还林还草3400万hm2,工程区森林覆盖率平均提高了4个多百分点；草原生态保护补助奖励政策自2011年实施以来,8年来累计投入草原生态补奖资金1326亿元。草原治理也纳入了国家生态建设的重点对象,这对阻止草原继续退化具有重要意义。生态治理理念越来越趋于系统性和整体性,生态工程类型趋变为区域综合性治理工程,注重生态系统的整体性和治理方式的多样性[32]。通过密集实施更大规模的生态工程,我国生态建设进入到快速发展的新时期。

表2 2000年以来我国实施的重大生态工程

1.3.2生态文明建设时期(2012年—至今)

2012年,党的第十八次全国代表大会在北京召开,生态文明建设被纳入“五位一体”的总体布局,这标志着我国进入了生态文明建设时期。2013年,习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学向世界全面阐述了“两山论”：“我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山”。2015年,国务院出台了《生态文明体制改革总体方案》,规划了未来生态文明建设的蓝图。2017年,党的十九大报告在生态文明建设部分着重强调了绿色发展,明确了绿色发展是生态文明建设的重要路径。2018年,“生态文明”得到了宪法的保障。这一时期,生态环境处于社会经济发展的突出位置,在经济发展与环境保护发生冲突时,优先考虑生态环境；另一方面,经济发展进入新常态,国家更加强调转变经济发展方式,推动产业结构升级,实现绿色发展,从根本上减轻发展带给生态环境的压力。各项重大生态工程继续推进,生态文明制度建设不断完善,推动我国生态环境进一步好转。

2 生态建设的成就分析

新中国多年来的生态建设在生态恢复、社会经济效益和转变发展理念方面取得了巨大成就：林草植被得到恢复,退化土地得到治理；山区牧区产业产值不断增加,农牧民收入不断提高,脱贫攻坚任务逐步完成；生态文明和绿色发展理念基本形成。

2.1 生态恢复效果显著

林草植被恢复。建国初期,全国森林面积仅为8280万hm2,森林覆盖率为8.6%[36],根据历次全国森林资源清查报告,1977—1981年间全国森林面积扩大到11527万hm2,森林覆盖率为12%,2000年,全国森林面积15894万hm2,森林覆盖率为16.55%,2019年,全国森林面积达到22000万hm2,森林覆盖率达到22.96%。21世纪以来,据历年中国国土绿化状况公报统计,我国年造林面积300万hm2以上,其中2003年峰值达到1109.5万hm2,是森林覆盖率加速上升的重要原因(图1)。截止2018年,我国人工林保存面积6933万hm2,居世界首位,占世界人工林总面积的27%。我国草原总面积大约为4亿hm2,其中退化面积从1989年的6670万hm2扩大到2000年的1.35亿hm2,到2003年,全国90%以上的草原存在不同程度退化。近5—10年之内草原生态总体有所改善,草原综合植被盖度连续五年上涨,从2014年的53.6%上升到了2018年的55.7%,天然草原鲜草总产量连续稳定在10亿t以上。通过持续的草原治理,我国有望在2025年转变草原退化的局面(图2)。

图1 中国年造林面积变化情况Fig.1 Annual afforestation area in China from 2002 to 2018

图2 中国草原综合植被盖度变化情况 Fig.2 Grassland comprehensive vegetation coverage in China from 2014 to 2018

退化土地治理。根据国家相关部委的公开资料,在水土保持方面,水土流失面积从建国初期的153万km2逐渐增加到90年代初的367万km2,再逐渐下降到2011年的295万km2,2018年的274万km2。在防沙治沙方面,荒漠化面积从建国初期的60万km2增加到1999年的267.42万km2,此后出现逆转现象,面积开始逐渐下降(图3)。

图3 我国荒漠化面积变化情况 Fig.3 Desertification area in China from 1950s to 2014

2.2 社会经济效益明显提升

生态建设,尤其是国家生态建设工程的实施,促进了当地产业结构的转型升级,产业产值大幅增加。以恢复森林为主的山区除了发展起木材加工业,还培育了林下种养殖、生态旅游等林副业[37]；以恢复草原为主的牧区积极转变生产经营方式,采用舍饲圈养,优化畜群结构,改良牲畜品种,走向了集约的畜牧业发展方式[38-39]。产业的转型升级进一步带来了就业结构的转型升级,提高了当地农牧民的收入,特别是国家生态建设工程区基本都位于“老少边穷”地区,生态工程建设对这些地区的百姓脱贫致富具有更特殊的意义。比如通过林业生态工程,大量剩余劳动力从原来种植业转移到林业,转移到工业和服务业(外出务工),转移到工程自身建设用工上,这些转移有效增加了当地农牧民的收入,推动了当地百姓脱贫致富。

2.3 绿色发展理念基本形成

以1978年三北防护林工程为标志,我国的发展理念从以牺牲环境作为发展代价进入到发展兼顾环境保护的新时期,此后保护生态环境的发展理念不断得到深化。改革开放后至20世纪末,经济刚刚起步,迫于发展压力,生态保护让位于发展大局,总体看来生态保护力度较小。21世纪以来,在深刻认识到长期生态破坏带来的严峻问题后,生态保护力度逐步加强,环境治理理念逐渐从末端治理转变为源头防控,生态经济、绿色经济等新的发展理念不断提出。2007年胡锦涛总书记提出了科学发展观,2015年习近平总书记提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念,如今,绿色发展已成为中国特色社会主义新时代的基本发展理念[40]。

3 生态建设的经验启示

新中国多年来的生态建设虽然在各方面都取得了巨大成就,但是在建设过程中也出现了一些新的问题,必须认真总结这些问题背后的经验启示,服务于我国未来的生态建设。

3.1 转变发展方式,实现绿色发展

在传统粗放的发展方式下,经济系统和生态系统之间不协调,经济系统给生态系统造成的巨大压力导致了各类环境问题的产生。传统粗放的发展方式往往选择先污染后治理的道路,带来的后果就是这些环境问题无法得到根本解决,而且解决成本十分高昂。我国70余年生态建设的历程证明了一个根本的道理：发展经济不能以牺牲生态环境为代价。短期来看,牺牲环境确实可以换来一些经济发展,但是长期来看,生态环境是经济发展的重要物质基础,基础受损,未来的发展也将遭受损失。许多发达国家的实践也证明,环境保护与经济发展是可以兼顾的。环境系统与社会经济系统之间存在着相互作用和影响,因此要转变传统粗放的发展方式,实现绿色发展,从源头上减少社会经济系统对环境系统的压力,提高社会经济系统与环境系统的协调度[41],从根本上减少生态环境问题的产生。

3.2 生态建设具有自身发展规律

生态建设具有自身的生命周期,其酝酿、启动、加速和退出过程都与客观的生态环境质量密切相关。人类社会对生态系统的不断开发利用的过程酝酿了生态建设的需求,当人类活动过度影响生态系统而导致生态危机产生,并影响到人类发展时,生态建设开始启动,经过一段时期的建设,发现以前的生态破坏积重难返,于是生态建设开始加速,当生态建设达到预期目标时,生态建设将开始退出。对我国而言,参照生态建设四个时期的特点,可以作如下划分：新中国成立到改革开放前是生态建设酝酿期,改革开放后到20世纪末是生态建设起步期,21世纪进入生态建设加速期,按照“美丽中国”的时间表,2050年后生态建设可能进入退出期。过去的生态工程建设中,往往忽略了客观环境的变化,缺乏对生态工程实施过程的动态调整,影响到生态工程效益的最优化。因此,生态工程需要设置一个主客观相统一的准入和退出门槛,建立起科学的生态工程启动和退出机制。

3.3 克服管理和技术上的难题,提高重大生态工程建设质量

自国家重大生态工程启动以来,几十年内取得了显著的成就,但在工程建设中也不可避免地出现了一些管理和技术上的问题。这些问题主要集中在工程规划粗放、程序不规范、公众参与较少、资金投入不足、监管体系不严、技术支撑能力不强等方面[42- 47]。在未来生态工程建设中要认真汲取之前的经验教训,提高生态工程的政府管理水平。一方面,必须加强工程规划出台前的实地调研,合理设置生态恢复目标和生态补偿标准[48]；提高工程区内公众参与度,充分调动群众的积极性[49]；对工程实行精细化统一管理[50],努力研发新技术[51],提高重大生态工程后期管理质量。另一方面,针对生态工程实施过程中由于时间变化导致的新情况和新问题,必须强化政府管理部门对工程和政策的动态评估和动态管理,及时针对新情况和新问题对现有生态工程和生态政策进行适时适度调整。

4 结论和讨论

新中国生态建设的历程可以分为以下三个阶段：一是,生态建设启蒙认识阶段(1949—1978年)：生态破坏为主,鲜有生态保护；二是,生态建设启动实施阶段(1978—2000年)：重大生态工程起步,生态破坏和生态保护并存,且生态保护小于生态破坏；三是,生态建设快速发展与生态文明发展阶段(2000年—至今)：生态保护大于生态破坏,生态环境快速好转。通过回顾我国生态建设的发展历程,比较清晰地展现了70余年来我国生态环境质量和生态建设强度的变化情况。

生态建设取得了良好的生态、经济和社会效益,同时促进了我国发展理念的优化升级：林草植被得到恢复,退化土地得到治理；山区牧区产业产值不断增加,农牧民收入不断提高,脱贫攻坚任务逐步完成；生态文明和绿色发展理念基本形成。生态建设在取得巨大成就的同时也在建设过程中出现了一些问题：粗放的发展方式造成了巨大的生态破坏；缺乏科学的生态工程启动和退出机制、生态工程的规划和管理水平较低导致生态工程效益受到影响。

我国生态建设总结出的最根本的经验启示就是要转变自然伦理观,转变经济发展方式,实现绿色发展,从源头上减少生态破坏。按照经济学理论,一个国家在从农业国向工业国转变的初期,由于缺少技术和资本,主要依靠的生产要素是劳动力和自然资源,往往形成粗放的经济发展方式,从而导致经济发展与生态环境不协调,加剧了生态退化程度；当完成工业基础积累、实现生产要素转型(绿色发展)以后,经济发展速度与生态环境退化便不存在明显正相关关系。我国正处于经济转型阶段,是否转型成功,对解决我国环境问题和提高环境质量至关重要。

生态建设一定要遵循科学规律。生态建设的启动和退出与生态环境质量密切相关,生态建设随生态环境质量的恶化开始,也会随生态环境质量的复原而结束,要建立起科学的生态工程启动、调整和退出机制。国家重点生态工程规划一定要以工程区实际生态状况为基础,避免脱离实际盲目提高生态建设目标,比如西北干旱地区的预期森林覆盖率的设置如何才能既满足民众期望又符合当地生态实际。同时,针对生态工程实施中出现的管理和技术上的问题,要通过动态评估和管理,及时调整政策。比如我国北方草原的禁牧政策,在初期对恢复草原植被治理草原退化具有显著效果,实施禁牧政策后草原植被的数量、高度、密度同禁牧前相比大幅提高。但生态学家的定位观测研究结果表明,长期围封的草地会出现新的退化现象,大多数草地区域围封6—10年后出现土壤固碳速率和物种多样性下降的情况。此外,长期禁牧还可能会导致局部区域火灾风险的增加。我国北方的一些草原禁牧已近20年,应该在科学评价草原利用与禁牧成效基础上,对禁牧政策进行适当科学调整。

今后的研究要重点关注如何构建生态工程的动态管理机制,及时发现和解决工程实施过程中的问题；如何构建科学的生态工程启动和退出机制,以避免生态工程建设时段错位；如何继续完善我国生态文明建设机制,提高国家生态治理能力。