现代国有企业委托代理机制研究

皮成功

摘要：一直以来关于国有企业的政治属性和经济属性都是存在争议的话题。文章以经济逻辑的视角分析国有企业在解决代理成本的过程中遇到的问题，分析认为党组织对降低国有企业代理成本具有较为有效的作用，归纳分析了目前国有企业党组织嵌入公司治理的主要模式及存在的问题，并提出相关政策建议。

关键词：国有企业委托代理公司治理

一、引言

在过去很长一段时期内，国有企业推行“政企分开”，按照总经理负责制的管理模式运行，在推动经济社会发展方面取得了很大的成绩，但同时也暴露出国有企业党建工作弱化、企业内部控制人问题严重，以及廉洁从业等方面的突出问题。在2016年召开的全国国有企业党的建设工作会上，习近平总书记就如何做好新形势下的国企党建和改革工作发表重要讲话，其精神主旨成为随后一系列国企改革和党建工作的总纲领，并再次引发理论界与企业界的若干研究热点。而首当其冲的就是党组织如何与公司治理的有机融合问题，其经济学意义即为企业如何在政治干预的情况下，解决两权分离导致的委托问题。

二、国有企业解决代理问题的经济学逻辑

公司治理的本质是为了解决所有权与控制权分离导致的代理成本问题。无论是理论界还是企业界，以往提出的解决方案基本都沿着“下放所有权”和“上收管理权”两条路线开展，即向下通过赋予管理层股权激励来促使其由经营者向所有者身份的转移，向上则通过所有者主动作为，使得管理权向上回归到所有制手中，从而增强国资委和央企总部的顶层管控能力。事实上，无论是“下放”还是“上收”，其根本目的都是通過“削弱”两权分离的程度来降低企业的代理成本。我国历史上任何一次国企改革也基本没有脱离这两种逻辑的范畴。

在“下放”所有权方面：产权问题历来都是公司治理的核心。随着新一轮国企改革的提速，通过发展混合所有制、实施股权激励等方式再次被纳入国企改革的时间表，并随着“双百行动”、国有资本投资公司试点等方式的开展，对管理者的激励手段正在被不断创新，并重新深入到所有权分配的核心层面。

在“上收”管理权方面：国有企业的委托代理问题较之私营企业更加严重。根据2016年时任国资委主任肖亚庆的描述，一些规模庞大的中央企业，其法人层级甚至一度达到令人咂舌的17级，即总部与基层企业间的信息传递需要历经17个层级的“过滤”，严重的信息不对称引发了突出的国企内部人控制问题，并导致了企业运营的低效率和廉政问题。因此，这些年，中央企业一直在大力推进“瘦身健体”，努力压缩管理层级，使得央企在聚焦主业的同时，进一步缩短总部信息获取的链条，增强监管力度，减少代理成本。

但是，国有企业的特殊性恰恰在于“国有”二字，这使得该类企业难以简单通过上述两种方式来解决其委托代理问题。尤其是国有企业“全民所有”的“股东”属性，以及国有资产决不能由个人侵占的底线约束，直接决定了“两权”分离是客观必然存在的。即便通过“上收”和“下放”使得两权分离的程度有所降低，管理层级得到缩短，却也间接导致了政府和上级行政干预的加强，这在一定程度上被经济学家视为“政企不分”的表现形式。而此时恰逢国有企业党建工作的逐年加强，将党建有机嵌入现代公司治理的逻辑框架，充分发挥国有企业自身党组织的领导核心作用和政治优势，来矫正国企过去长期存在的代理成本和内部人控制等问题，正逐渐成为继“下放”和“上收”之后，又一个增进国企治理效能的新的路径。

三、 党组织对降低企业代理成本的作用分析

从经济学的视角来看，企业面临的代理成本大致可归为两类：一类是显性成本，这在现实中往往表现为关联交易、徇私舞弊、数据造假、转移利润等违法行为。关于显性的代理成本，现行法律法规已经制定了较为完备的条文来约束此类行为，也正由于触犯法律的高风险使得管理者实施这种行为时面临更多的顾忌。另一类是隐形成本，这在现实中往往表现为投资冲动、盲目扩大企业规模等行为，而此类行为由于并不明显违反法律法规而具有更强的隐蔽性。对于隐性成本，通常的做法是通过加强企业内控体系建设、引入职业经理人、强化市场规则等手段来抑制，但实践证明这种市场调节的手段并不能完全消除隐性成本的存在，具有较大的局限性。

在当前国有企业加强党建工作的大背景下，党组织为降低企业代理成本提供了新的经验借鉴。例如：通过发挥国有企业的政治优势，将党组织嵌入到公司治理结构中去，借助党组织与董事会、经理层“双向进入、交叉任职”来确保党组织在公司治理结构中的足够席位;通过党组织对重要决策事项进行前置研究讨论来确保企业发展符合党和国家的路线方针政策，抑制管理者的投资冲动，避免国有资产损失;通过实行国有企业董事长、党委书记、法人代表“一肩挑”来强化管理者经济身份和政治身份的统一，使管理者在开展企业经济行为的同时必须履行党建主体责任;通过中央开展由上而下的巡视巡察来全面加强对国有企业领导人员的执纪问责的力度等。目前国有企业实施的以上种种政治干预手段可以对国有企业中存在的隐形成本形成有效的制度约束，使管理者在实施隐形成本行为时面临党纪处罚的风险，对其政治生涯产生不利影响，从而在市场机制无法解决的层面对国企内部控制人形成有效震慑和制约。与此同时，随着国有企业显性和隐形成本的降低，国有企业的运营效率将得到显著提升。当然，对国有企业的政治干预并不是越多越高，党组织参与公司治理的深度和强度都必须保持适度，否则，也会对国有企业的经济效益产生损害。

四、党组织嵌入公司治理的主要模式及存在的问题分析

（一）“双向进入、交叉任职”模式

这是最能体现党组织“嵌入”公司治理本义的模式。中央自1997年印发《关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》以来，“双向进入、交叉任职”的做法在各级国有企业中得到了广泛落实，各级党组织成员纷纷进入到相应的董事会、监事会、经理层中担任行政职务，这一顶层制度设计对于保障党组织在公司治理中的合法地位起到了重要的作用。但在具体的实施过程中，关于“交叉”的比例并没有明确的界定，中央只是对一些特殊岗位如党委书记、党委副书记、纪委书记的交叉任职做了说明，对于其他党组织成员则没有要求，由此造成了各单位“交叉”的比例各不相同。如果比例过低，则达不到党组织参与公司治理的目的;若比例过高，则造成党组织与董事会、监事会、经理层高度重叠，对议事规则和决策程序造成一定程度的混乱。

（二）党组织研究讨论前置模式

自党的十八大以来，“前置研究讨论”已成为党组织参与公司治理的重要模式，党章还把这一模式上升到党的基本法的高度。根据党章的规定，国有企业的董事会和经理层对涉及到“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作）等重大事项进行表决前，必须听取党组织的意见和建议。为了强化这一制度的执行，中央将“三重一大”制度的落实情况作为党的十九届中央首轮巡视工作的重要内容，并严格开展监督检查。与“双向进入、交叉任职”的“嵌入”模式不同，该模式通过对重大决策的前置把关，实现党组织对公司经营工作的直接介入，可以更好地保证国有企业的发展方向符合党和国家的战略要求。但与此同时，该模式也受到司法学界的一些质疑，认为党组织过多地介入企业的经营生产活动，将导致对企业过多地政治干预，从而影响企业运行效率。因此，在实践中，还需要妥善协调好彼此间的角色定位和分工。

（三）党政负责人“一肩挑”模式

与前两种模式相比，“一肩挑”模式在执行起来相对简单，即国有企业的党委书记、董事长和法定代表人由一人担任，也被稱为“董书法”模式。该模式通过调整国有企业党政领导人员任职方式，来实现国有企业负责人党务身份和行政身份的统一。过去国有企业在实行“总经理负责制”时，企业负责人最重要的工作是抓好经营生产，完成上级下达的经济任务指标，至于党建工作，则由当时专职的党委书记负责，总经理较少过问，这种分工容易造成党建和经济工作相分离，而企业追求经济效益的天然属性又容易造成对党建工作的忽视。而新的“董书法”模式可以促使国有企业一把手从自身的职责出发，在开展企业经济行为的同时必须履行党建主体责任，达到落实“一岗双责”，实现党建经营一体化的目的。鉴于国有企业上级党委对人事任免和薪酬分配等具有决定权，因此这种新的人事安排遇到的阻力相对较小，但在实际运行中，集党务和行政负责人为一身的国企负责人需要在工作中有效处理好两种身份的平衡，在协调两者关系时需要做更多创新的工作。

五、结语

党组织在嵌入公司治理结构的过程中，既要强化党组织领导核心的法定地位，牢牢坚持党对国有企业的领导，又要把握好党组织与公司治理的关系，实现两者之间的有机融合，这是新时代国有企业改革进程中，每一位国企负责人都要面临的现实问题。与此同时，国家也要做好顶层制度设计，尽快修订完善《公司法》等一批宏观层面的法律法规，以适应新时代国企管理的需要。企业层面也要形成具体可操作的规章制度。同时，中央巡视巡察也应将国有企业党建嵌入公司治理的成效作为重点内容进行监督检查，确保在执行过程中严格落实到位。

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（作者单位：中国航空规划设计研究总院有限公司）