江苏区域社会治理新模式思考

万建鹏 陈歧燊

党的十九届四中全会强调，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，必须加强和创新社会治理。江苏省委十三届七次全会强调要从区域发展、区域创新、城乡融合发展等方面探索构建推动高质量发展的制度体系，以市县为主阵地积极构建区域社会治理新模式。与其他地市相比，山体治理是镇江市域社会治理的重要组成部分，也是高水平建设镇江山水花园名城的重要环节。“山长制”的出台，更加明确了山体治理的主体、目标与职责，充分体现了完善社会治理体系的七个要素，从另一个侧面为省域社会治理现代化提供了一些经验与启示。

镇江市主城区山体治理存在的问题

26座大大小小的山体分布在不足60平方公里的镇江主城区，与镇江这座历史文化名城融为一体，呈现出“城在山中，山在城中”的独特风貌。但在一段时间内，在山体的保护、治理与利用上存在着几点突出问题。

一是山体保护执法困难。一方面部分违法行为的执法无法可依。侵害山体的违法行为随着社会的发展，种类越来越多，手段越来越新，形式越来越具体，而当时的山体保护法律法规不够健全，难以对违法行为进行有效地处理。另一方面责任主体不明。侵害山体的违法行为往往牵扯到诸多不同的部门，而面对形形色色的各种侵害山体的行为，存在着各部门单打独斗的现象，有时还可能出现推诿扯皮。

二是山体资源利用不够。镇江主城区的山体资源极其丰富，地处位置情况不一，有些山体在城市公共交通上成为“拦路虎”，但俗话说“山不就我，我来就山”，需要通过科学有效的规划设计来解决。此外，在山体资源利用上还不够充分，有的好山好水荒废，生态、历史文化资源严重浪费，有的依托山体开发的公园、生态旅游等项目，没有达到预期的效果。

三是山体修复存在问题。山体滑坡或被违法开采后，急需修复治理。但在修复中出现了“一刀切”的现象，没有根据不同山体的特殊情况修复，造成二次生态破坏、修复结果和原来的景观不相适应等问题。

镇江市主城区山体治理现状

山体资源在城市的经济社会发展中发挥着重要作用。而且，镇江大量的人文历史旅游资源如庙宇、道观、名胜古迹等及自然景观旅游资源都藏身在山体之中。保护好镇江的山体，能更好地进行旅游资源的开发和利用，为城市的魅力增光添彩。鉴于山体资源丰富，镇江保护山体的意识由来已久，自2009年以来，主城区26座山体都已分级分类打造成山体公园，尤其是2019年《山体保护条例》出台后，山体保护成效显著，构建起山体治理的新模式。

1、责任主体方面

由市人民政府统一组织领导行政区域内的山体保护工作，通过建立山体保护协调机制，研究山体保护方面的重大事项。县级市（区）人民政府是其辖区域内责任主体，全面负责组织及实施山体保护等方面的工作。镇人民政府、街道辦事处根据上级人民政府的安排，做好自身区域内的山体保护工作，并且由村（居）民委员会协助开展山体保护工作。其他有关部门按照各自职责，协同做好山体保护工作。[1]

2、保护利用方面

一是市自然资源主管部门对本市行政区域内山体资源情况进行统一登记和档案管理，并建立起相应的数据库和信息管理系统，与县级市（区）人民政府和有关部门共享山体保护信息。二是详细规定一、二级山体保护名录的山体保护控制线内，禁止的侵占、破坏山体的行为，并且根据山体保护控制线，设置统一的一级、二级山体保护名录的山体界桩、界牌，标明山体名称、级别、保护控制线、责任单位及投诉举报电话等。三是开展山体利用综合评估，在符合山体保护规划前提下，根据当地生态优势，进行开发、旅游以及周边配套设施等项目的可行性研究，以期充分发挥好山体在生态、休闲方面的优势。

3、修复治理方面

在修复治理山体的责任主体方面，通过研究具体的不同情况，确定生态修复、防灾减灾等原则。山体修复治理前，编制包括地质环境监测、地质灾害治理、水土保持、生态修复及修复期限等内容的修复治理方案;山体修复治理时，按照山体自然走向进行，保持山体结构和形态的完整性进行绿化，不得对修复治理区域周边的生态环境造成新的破坏;山体修复治理竣工后，自然资源主管部门再组织有关部门验收。

4、监督管理方面

为做好山体保护监管方面工作，通过建立市、县（区）、镇（街道）三级山长制，将山体保护工作责任人及其职责进一步落实。市、县级市（区）人民政府定期地对山体保护总体规划、山体保护规划实施情况及山体资源保护状况进行监督检查，并向同级人大或其常委会报告山体保护情况。另外，自然资源主管部门、镇人民政府、街道办事处对管辖区域内的山体开展日常巡查，落实巡查制度，记录巡查情况。

经验与启示

1、以人民为中心，走好群众路线

群众路线是我们党的生命线和根本工作路线。要深刻认识党的群众路线作为生命线的重大意义，在市域山体治理中切实贯彻落实好党的群众路线。一方面牢固树立马克思主义群众观。山体治理中一定会遇到各种关乎民生的问题和矛盾，党员干部要对群众有耐心地讲解政策、有恒心地解决问题、有爱心地关心实际情况，创造性地解决好这些问题和矛盾。另一方面完善群众工作机制。镇江有山有水有故事，群众对美好生活有期盼，各级干部要以对历史负责、对子孙后代负责的态度，将情感融合于民，坚持以人为本，履职尽责、担当作为，不断增强群众的获得感、幸福感和自豪感。

2、以规划为引领，谋定而后动

随着镇江旅游业的发展，提出了全域旅游、打造千亿级旅游产业的目标。而镇江大量的人文历史旅游资源如庙宇、道观、名胜古迹等以及很多自然景观旅游资源都藏身在镇江的山体之中。只有保护好镇江的山体，才能在此基础上进行旅游资源的利用和开发。

好的规划是成功的一半，近年来，镇江市政府对于主城区山体治理的规划，既有定位又有计划，既有步骤、又有时间节点。将主城区26座山体分级分类打造，有以佛教、人文、自然为特色的风景区，有以文化、休闲为特色的城市公园，有以近代铁路文化为特色的城市公园，有以纪念、历史文化览赏为特色的纪念性公园，一步步打造“山水连城入画来”的自然山水格局。

3、以法律为准绳，坚持依法行政

为山体保护立法，既见证了镇江生态优先、特色发展的战略决心，又印证了现代化山水花园名城的城市定位。山体保护没有统一的上位法，相关规定分散在众多的法律法规中，如何在不违反上位法的前提下将上位法中涉及山体保护的法律规范进行一定程度的系统化和细化，是山体保护需要解决的问题。制定《镇江市山体保护条例》，是结合镇江实际系统化、细化进而贯彻相关山体保护上位法的需要。2018年市人大常委会农工委与市自然资源和规划局联合制定了一审前工作计划，明确各相关部门职责分工，同时聘请江苏大学法学院作为第三方参与起草工作，不断修改完善，最终经镇江市人大常委会第十四次会议一审，交由镇江市人大常委会法工委进行二审前的修改完善，最终出台了《镇江市山体保护条例》，它根据山体的形态、数量、空间分布状况等山体实际，确立山体分级保护制度，使得城市山林成为镇江的特色优势。

4、以联席会议为抓手，加强协调配合

镇江市创新行政管理和服务方式，规定联席会议制度、联合执法制度和执法通报制度，进一步明确了山体治理中存在的问题、工作短板以及下一步努力方向，通过及时沟通协调解决，保证工作有序有效推进。

健全协调配合机制，改造山体变路网。北滨长江，南临宁镇山脉，26座山体的制约，镇江主城区曾被挤成一个东西向“油条状”城市。本世纪初，镇江主城区形成由北向南依次分布的长江路、中山路、南徐大道3条东西干道，与南北干道解放路组成“王”字形路网。近年来，镇江市政府组织交通、城建、财政等部门，探究多路改造工程可行性，围绕象山宗泽路改造工程、彭公山团山路改造工程、四平山官塘桥改造工程等，将主城区路网由“王”字衍生为众多“田”字，加快南北道路建设，密织路网，26座山不再是“拦路虎”，疏解了市民绕行苦。

联合执法形成合力，夯实筑牢协作机制。一方面，优化行政机构职能、协调高效执法、增强行政执法能力。《条例》通过按照源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的思路，规定了对损害破坏山体的各种违法行为，由城市管理、自然资源等部门联合执法，加大处罚力度，严格刑事责任追究。另一方面，健全山体及其附属资源开发利用、环境污染治理、生态保护修复的体制机制。根据各类山体的不同特征，提出了一系列更加体现地方特色、有针对性的保护措施，规定“谁管理谁负责，谁开发谁修复、谁破坏谁治理”修复治理要求，并明确“责任主体无法确定或者因自然原因导致山体破损，确需人工修复治理的，由县级市（区）人民政府有计划地组织修复治理”[2]的兜底性规定，群策群力，群防群治。

5、以监督为保障，确保工作实效

十九届四中全会确立监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要支撑地位，要求各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法，强化法治思维和运用法治方式解决问题。

统一机制，明确分工。贯彻党中央、国务院关于推进生态文明建设的决策部署，建立统一的山体保护监督管理机制，明确职能分工，形成政府统一领导，自然资源主管部门牵头，各相关部门协同的管理机制。《条例》第五条规定“自然资源主管部门负责本行政区域内山体保护的统一监督管理和指导工作。”[3]

加强领导，压实责任。党委和政府是推行山长制的责任主体，各级山长坚持守林有责、守林尽责，全面落实管理责任、管理人员和经费保障。职能部门各司其职，积极配合，形成齐抓共管的强大合力，层层签订责任状，一级抓一级，层层落实。

强化督查，严格考核。建立山长制绩效考核评价体系，考核内容纳入各级党委、政府综合考核评价体系，考核结果作为评价各单位年度评先评优的重要依据。建立工作督查制度，对山长制实施情况和山长履职情况进行督查，对工作突出、成效明显的，予以通报表扬，对工作不力的，责成立即整改;对辖区内出现重大森林火灾、森林病虫害、林木滥伐、盗伐案件的坚决问责。

注释

[1]镇江人大.“镇江市山体保护条例”.

http：//www.zjrdw.gov.cn/zjrd/dffg/201908/85aaba085743449dbcf93eee74b74bec.shtml，2019.8.

[2]萬建鹏，张玉枚.“镇江市以‘山长制促‘山长治”[J].江南论坛，2020：4（36）.

[3]镇江人大.“镇江市山体保护条例”.

http：//www.zjrdw.gov.cn/zjrd/dffg/201908/85aaba085743449dbcf93eee74b74bec.shtml，2019.8.

作者简介

万建鹏 中共镇江市委党校经济与管理教研室讲师，主要研究方向为社会治理和马克思主义基本原理中国化

陈歧燊 镇江高等职业技术学校信息工程系教师，主要研究方向为马克思主义哲学和马克思主义基本原理中国化