财税政策如何找准发力点

张寒

一年一度的中央经济工作会议如期而至。作为最权威的经济风向标，每年底举行的中央经济工作会议“把脉问诊”当前形势，并为下年度宏观经济政策举纲定调。

此次会议提出：积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。要保证财政支出强度，加快支出进度。实施新的减税降费政策，强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度，适度超前开展基础设施投资。党政机关要坚持过紧日子，严肃财经纪律。坚决遏制新增地方政府隐性债务。

此番表述清晰地勾勒出2022年财政的运行图。同时也意味着多项改革举措和政策纠偏箭在弦上。多位受访专家均表示，会议对财政政策着墨较多，释放积极信号，意味2022年财政政策将是宏观经济政策的重要发力点。预计2022年上半年财政政策会更加积极，整体会呈现“重心前置、精准高效”的特征并会兼顾可持续性。

中原银行首席经济学家王军告诉《财经》记者，2021年的财政政策不够积极，距离年初的目标执行严重后置，2022年财政政策将更加积极，预计2022年专项债发行保持平稳，达到3.7万亿元以上，赤字率维持扩张，达到3%以上，还要发挥好一般债等财政政策手段的关键作用，以对冲经济下行压力。

近日，中国社科院发布2022年《经济蓝皮书》并建议，2022年财政政策要继续保持适当赤字规模，财政支出节奏适当前移。2022年全国一般公共预算赤字率可设为3%左右，即财政赤字规模大约为3700亿元，比2021年增加1300亿元。

“积极财政政策加力提效，继续保持一定支出强度，更加注重促进产业转型升级和以人为核心的城镇化。加强财政、货币、产业、区域、竞争方面的政策协调，既要防止相互掣肘，也要避免政策叠加共振。”《经济蓝皮书》指出。

交通银行金融研究中心高级研究员刘学智对《财经》记者解读，2022年减税降费预计力度要比2021年加大，切实降低实体经济薄弱环节的税费负担。同时，新能源、新材料等领域的新基建投资步伐将提速，2021年是“十四五”开局之年，大量基建项目尚未落地，预计2022年将集中出台新增项目。

此次中央经济工作会议的亮点之一是财政要“提升效能，注重精准、可持续，党政机关要过紧日子”，那么，怎样实现精准发力和可持续，政府怎么过紧日子？

粤开证券研究院副院长、首席宏观分析师罗志恒对《财经》记者表示，财政资金“紧平衡”局面下，应当从开源和节流两个角度出发，提升财政资金支出效率。通过“花钱必问效”的全过程绩效管理，厘清政府规模，甚至可以考虑精兵简政，化解人浮于事的弊端。

2021年财政“数字好看，日子难过”

2021年，随着宏观经济的逐步修复，赤字率从3.6%下调至3.2%，新增专项债从3.75万亿元下调至3.65万亿元，抗疫特别国债不再发行。同时，疫情高峰过后，中国宏观杠杆率控制取得一定成效，2021年9月末为264.8%，比年初下降5.3个百分点，政府部门杠杆率也下降了0.1个百分点至45.5%，但地方政府杠杆率上升0.5个百分点至25.8%，比疫情前的2020年初上升了4.2个百分点。地方政府的债务约束和债务负担较重、部分地区财政吃紧。

基层财政日子艰难。北方某县城2020年土地出让金收入约为48亿元，但2021年20亿元都难以完成，收入锐减之下，财政支出却没减少，财政缺口较大，基层部分工资发不出来，大量在建项目和工程停建，“三保”压力重重。

对此，罗志恒提出，当前财政形势“数字好看，日子难过”。财政最大的难题仍是收支矛盾突出，且在财政透明度提高的背景下，基层政府转嫁支出和获取灰色收入的可能性下降，基层政府的“三保”困难。同时，2021年下半年，房地产市场遇冷，土地出让收入下滑，叠加2021年债务退潮（赤字下调，未发行特别国债），地方实际可支配财力增速下降。2021年三季度以来，受房地产调控持续升级、重点城市供地节奏后移、供地规则调整等供需两端冲击，土地出让收入快速下行，8月、9月、10月土地出让收入单月同比分别下降17.5%、11.2%和13.1%。

中南财经政法大学财政税务学院教授孙群力对《财经》记者表示，和中央财政相比，地方財政的确困难，当前，财政收支出现盈余的城市并不多，再加上各地的土地流拍屡屡出现，未来要探索更多促进地方政府财政可持续性的方法。

孙群力建议，财政政策应当重点发力公共消费和民生领域，进一步压缩“三公”支出，更好发挥财政资金的促消费作用。

《财经》记者注意到，2021年，消费券成为各地拉动消费的政策工具。比如，截至2021年12月初，河南省在各级政府财政资金投入超过1.3亿元的基础上，河南银联又出资3300万元，拉动商家出资1500万元，充分激发河南省消费市场活动，缓解了灾情和疫情造成的不利影响。11月27日，云南省商务厅开展“云集好物，年终聚惠”系列促消费活动，主要发放1亿元“彩云消费券”、1亿元“彩云购车补”“千企冲刺”销售竞赛等。“双12”大促期间，镇江、昆山等地也相继发放多轮消费券……

2021年7月2日，工人在北京新建城际铁路联络线位于北京大兴区的工地施工。图/新华

来自北京大学光华管理学院和蚂蚁金服研究院的调查报告显示，消费券对于消费的拉动以及对经济的促活效应明显，每1元消费券能带动3.5元的新增消费。

回顾2021年的财政支出情况，川财证券首席经济学家陈雳告诉《财经》记者，2021年财政支出进度偏慢，主要原因是上半年经济恢复较好，稳增长的压力较小，为跨周期调节预留了充足的财政空间。下一步，还需加快财政支出进度，强化重点领域支出保障，提高财政资金使用效益。

陈雳建议，适度提速地方政府专项债券发行，用好地方政府专项债券资金，指导地方加强项目储备，推动2021年底、2022年初形成实物工作量。以财政政策发力对冲经济下行压力，促进经济增长和信用扩张。公共预算内财政支出和地方政府专项债发行应加快，可以为基建投资增速提供一定支撑。

值得注意的是，截至目前，2021年已公布的各項财政收入数据呈现出冷热不均、复苏不稳固等现象。

在经济持续修复及大宗商品价格大涨的推动下，2021年财政收入呈现恢复性增长。

1月-10月全国财政收入累计同比为14.5%，两年平均增长4%，高于疫情前的水平。但由于经济恢复不牢固不均衡，导致一般公共预算收入增速前高后低，10月一般公共预算收入同比增速为-0.14%（9月为-2.1%），已经连续两个月为负增长。

申万宏源证券首席宏观分析师秦泰对《财经》记者表示，2021年，财政收入高增，支出谨慎，一般预算蓄力2022年。税收收入和名义GDP保持两倍弹性关系，PPI高增拉动名义GDP增速，令税收收入明显回补，拉动一般公共预算明显超收。但是连续两年的大规模减税降费，削弱一般公共预算可持续性，一般公共预算支出和经济逆周期关系暂时性弱化。2021年，从预算的制定到前三个季度的执行情况，都体现出财政在储备一般公共预算资金，为应对2022年面临的周期性风险预留空间。

中金公司研究报告指出，由于今年一般预算账户收入的序时进度快于往年，全年超收的概率较高，而政府性基金支出则偏缓，预计今年或有超往年平均水平的未用资金结转至明年，使得今明两年财政支出呈一定的“跨周期”特征，进而明年新增赤字率或低于今年，但实际赤字率则高于今年。

中金公司预计，2022年全年广义财政赤字率可能为5.8%左右，高于2021年5.2%左右的实际值。预计明年基建投资增速或反弹至6%左右（如果配套资金适度放松，不排除上行至8%的可能），传统基建与新基建或齐发力，而受制于隐性债务监管仍偏强以及能源供给紧平衡，基建投资超过10%的概率较低。预计2022年减税降费规模或较2021年扩大，整体规模或在1.5万亿元左右。

发力新基建和减税降费

中央经济工作会议部署了2022年的就业优先政策，在“六保”中突出“三保”。会议提出“要继续做好‘六稳、‘六保工作特别是保就业保民生保市场主体”。

中金公司首席经济学家彭文生对此分析，保就业一方面仍需财政政策发力，具体的政策方向包括健全灵活就业劳动用工和社会保障政策、减税降费、融资支持、推动财力下沉等，另一方面也需要适度纠偏一些具有就业收缩效应的政策，例如促进电力充足供应、监管政策不“一刀切”等。

据了解，“十四五”期间，中国将以发展保障性租赁住房为重点，进一步完善住房保障体系，增加保障性住房的供给。2021年前十个月，新增地方政府专项债券2.9万亿元，其中用于保障性安居工程5200亿元，占全部的18%。2022年，用好专项债券支撑该领域不仅具有空间，还将对稳投资发挥积极作用。

财政政策重点发力的另一部分是加大对“市场主体”的支持力度。多位专家分析，明年减税降费针对性很强，一方面由小微扩大到中小微企业，政策的覆盖面更广，精准度更高，有助于更大范围帮助市场主体应对当前的困难，另一方面着力对“专精特新”类中小微企业加大支持，有助于促进经济的高质量发展，符合新发展阶段的改革要求。

展望下一阶段的财政政策发力点，王军认为，货币政策受到通胀等各种因素掣肘，但是财政政策还具备较大发力空间。“尤其中央财政有盈余，财政的钱应当更加积极花出去，体现逆周期、跨周期调节作用，不仅要专项扶持就业困难群体，适度超前开展城市更新、‘双碳技术研发、数字经济基础设施等新基建，还要在教育、医疗、养老和保障性住房等民生领域优先发力。”王军强调。

总体而言，2022年财政政策要力争在多重目标之下平稳前行。既要对冲经济社会发展可能的风险，又要确保财政领域风险可控;既要发挥财政逆周期调节功能，更要发挥结构性改革作用。

罗志恒对《财经》记者表示，财政支出从基建到民生的转变是未来方向，但是短期内仍要稳增长，保持对经济必要的支持力度，保障重大项目落地，并推动新型基础设施建设投资。一是部署推进实施“十四五”规划纲要确定的重大工程项目。加快推进量子信息、科技攻关等引领未来发展的重大攻关项目，川藏铁路、雅鲁藏布江下游水电开发等基础设施领域的世界性标志性工程，养老、托幼等重要民生保障项目。二是推动都市圈轨道交通、5G基建、特高压、新能源充电桩等新型基础设施建设落地。三是落实研发费用税前加计扣除政策，鼓励科技创新发展。四是改善城市排水排污系统基础设施，提高城市应对突发灾害的应急能力（如海绵城市）。

在减税降费方面，2022年还有哪些政策措施值得期待？秦泰认为，下一步，中国或启动个税减税培育税基。2022年消费面临下行风险，国内、海外政策的实践经验，都证明了个税减税对消费的稳定效果。同时，中国个税减税已到临界点，从个税占一般公共预算收入比重、居民可支配收入占GDP比重、个税免征额和月均可支配收入的比例关系三大指标来看，个税减税将在2022年-2023年进入窗口期。

浙江大学经济学院教授、财政系主任王志凯对《财经》记者表示，现在有关方面试点房产税，进而推动地方税和直接税体系建设，加快现代财税体系的建设。

王志凯建议，要采取相机抉择的赤字财政政策，放水养鱼、培育新财源。各地应切实加强服务，努力优化营商环境，实现生产的可持续，做大做强既有传统支柱产业，巩固主体税源。同时，发展新兴产业，推动数字化、智能化改造，壮大财源蓄水池。聚力重点项目，促进投资增长，加强可持续财源培育。

2021年财政整体操作节奏是 “后置”。按照广发宏观的分析报告，上半年财政纪律的整肃和专项债的穿透式监管可能是关键背景之一，隐性债务化解是另一个重要背景。除专项债外，今年地方新增一般债与中央国债也都存在不同程度的后置现象。财政后置一则导致相对于外需来说，建筑产业链影响的内需在下半年逐步放缓;二则导致信用派生偏弱，银行间狭义流动性相对宽松。

明年着力稳定宏观经济大盘的同时，也继续强调“坚决遏制新增地方政府隐性债务”。2021年11月24日召开的国务院常务会议要求，要加强跨周期調节，在继续做好地方政府债务管理、防范化解风险的同时，统筹做好今明两年专项债管理政策衔接，更好发挥专项债资金带动社会资金的作用，扩大有效投资。

此次会议强调，要加强专项债资金审计监督和全面核查，发现问题必须严肃整改、严格问责，并实行收回闲置资金、扣减新增限额、通报负面典型等措施予以处罚。

罗志恒认为，接下来，有必要优化地方政府债务结构，提高一般债占比、降低专项债占比。一方面，伴随中国经济发展重心从效率转向公平、从先富转向共富、持续推动基本公共服务均等化，地方政府财政支出从基建向民生领域倾斜，而社保、教育、医疗卫生等民生领域项目难以产生收益，需要通过发行地方一般债来弥补。另一方面，2018年以来，地方政府债务结构中专项债务占比持续提升。截至2021年10月，专项债务占比达到53.6%，较2018年初提高16.3个百分点。但当前专项债优质项目减少，部分地区出现资金闲置。

对于备受关注的地方政府债务问题，多位受访人士认为，当前地方债务风险总体可控，但部分地区债务压力较大。从长期看，解决地方债务风险的根本在于深化财税体制改革，建立起财力与事权匹配的财政分配体制，严格地方财政预算制度及其监管体系。

秦泰认为，地方政府在2018年之后，不得不以越来越大比例的土地出让金留存部分来进行存量隐性债务的偿还。但土地资源是稀缺的财产性资源，土地出让收入的总金额规模是有限的，这意味着随着存量隐性债务风险处置逐步走向深入，中国已经在逐步探索建立一套基于“穿透式监管”、专项债资金为主，撬动金融资源、投向能够实现现金流长期盈亏平衡的基建投资项目的“短期杠杆”与“长期效率”之间形成动态均衡的新的可持续模式。

王志凯总结，客观来说，中国财政体系在预算和绩效管理方面做得不错，财政管理效率近年来也明显提升。未来，应当恢复财政的公共服务职能，为广大民众提供优质高效的社保服务。现在的问题在于，一些地方政府要不断为个别低效国企进行担保、注资，导致财政负担过重。如果国企能够退出竞争性领域，引进市场化机制，实现国企低效、存量资产的变现，就能更好发挥出应有的生产要素价值，为经济发展创造出更大的蛋糕。

显然，2022年，中国财政体系在开源和节流两方面，都大有文章可做。财政资金精准发力、效能提升，以及财政治理体系现代化仍待迈出新步伐。