海峡两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪研究

王晓伟

(中国人民公安大学，北京 100038)

电信诈骗，也称为电信网络诈骗、通信网络诈骗，是指通过电话、短信、网络等方式诈骗公私财物的犯罪行为。电信诈骗犯罪是随着电信、网络技术和银行、支付业务的快速发展，在近三十年间产生和发展起来的一类新型犯罪。与传统诈骗犯罪相比，电信诈骗具有明显的非接触性特征。在便捷的现代通信网络工具和互联网金融业务的协助下，犯罪嫌疑人不需要和受害人面对面就能够顺利地实施犯罪。这一特征使得电信诈骗完全打破了地域上的限制，只要具备相应的通信网络工具，诈骗分子就可以横跨千里甚至身处国境之外，对被害人实施诈骗。作为跨境电信诈骗的重灾区，海峡两岸民众都深受其害。两岸也在近十年中通过不同形式开展了多次合作打击，并取得了不错的打击效果。不过，作为一种新型犯罪，电信诈骗始终处在快速变化之中，不断给两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪带来新的挑战。因此，需要我们持续加强研究，在涉两岸跨境电信诈骗犯罪不断发展变化的形势下，克服制约两岸合作打击的相关因素，提升两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪的整体效能。

一、涉两岸跨境电信诈骗犯罪的现状

“跨境犯罪”是指犯罪的主体或行为事实带有跨境因素，即犯罪主体、行为、客体、结果等方面有一项跨越边境[1]。作为跨境犯罪的一种，“跨境电信诈骗犯罪”的核心特征就在于其组织与行为特征的跨境性，即诈骗活动的全部或部分环节在大陆以外的国家或地区完成，如通过境外话务窝点呼出诈骗电话、在境外提取或转移赃款等[2]。“涉两岸跨境电信诈骗犯罪”则是指在犯罪主体、行为、客体、结果等方面，有一项或多项涉及海峡两岸的跨境电信诈骗犯罪。从理论上讲，在涉两岸跨境电信诈骗犯罪中，海峡两岸都有可能成为犯罪实施地，也都有可能成为犯罪结果地；两岸居民都有可能成为受害人，也都有可能成为犯罪行为人。从打击实践来看，涉两岸跨境电信诈骗犯罪表现为：诈骗集团在台湾地区设立窝点诈骗大陆居民，诈骗集团在大陆设立窝点诈骗台湾居民，以及在大陆和台湾地区之外的第三国(地区)设立窝点诈骗大陆或台湾居民三种类型。其中，以台湾籍诈骗集团在第三国(地区)设立窝点对大陆居民实施诈骗最为常见和高发。

(一)当前涉两岸跨境电信诈骗犯罪的主要特征

1．以冒充公检法诈骗为主要骗术手段

涉两岸跨境电信诈骗犯罪中的骗术众多，包括冒充公检法诈骗、冒充政府工作人员诈骗、诱导投资诈骗、诱导赌博诈骗、冒充企业合作伙伴电子邮件诈骗等，这其中发案占比最高的当属冒充公检法诈骗。在冒充公检法诈骗中，骗子冒充警察、检察官、法官，谎称被害人涉嫌犯罪需要接受资金审查，一步步诱导被害人将钱财转入骗子指定的所谓“安全账户”。为了使被害人彻底相信，骗子往往会利用网络改号电话使作案号码在被害人手机上显示为公检法机关的电话号码，并使用事先获得的被害人信息制作虚假的财产冻结令、通缉令等法律文书，以达到以假乱真的效果。在此类诈骗中，骗子巧妙地利用了被害人对公检法机关的信任感，和急于自证清白、摆脱“危局”的迫切心理，使不甚了解公检法机关办案流程的被害人轻易地上当受骗。而一旦被害人相信了骗子的谎言，就会按照骗子的指示进行转款，遭受巨大经济损失。在已经发生的冒充公检法诈骗案件中，有不少被害人最终被骗金额都在百万，甚至千万元人民币以上，这也是该骗术一直颇受台湾籍诈骗集团青睐的重要原因。

2．诈骗集团组织严密、分工明确

通过对近年来成功打击的跨境电信诈骗案件进行分析，可以发现，此类诈骗集团内部组织严密、分工明确，是比较典型的跨国(境)有组织犯罪集团。通常来讲，此类诈骗集团由六类人员组成。一是犯罪集团头目和骨干成员。此类人员负责出钱投资、组织策划，并管理各个诈骗窝点的运转，协调诈骗所需的各类资源和转款洗钱的渠道。这类人员在团伙中居于核心地位，以台湾籍嫌疑人为主，负责出资的集团头目俗称“金主”。二是诈骗剧本编写人员。此类人员专门负责紧跟社会热点，针对不同群体量身打造骗局，精心编制诈骗话术和剧本。三是转账取款人员。通过网上银行层层分拆被骗资金，再由取款人员在ATM机上取现，是涉两岸跨境电信诈骗集团的惯常做法。负责分拆被骗资金的转账窝点，俗称“水房”；负责取现的人员，俗称“车手”。四是技术人员。此类人员负责为诈骗窝点提供技术支持和维护，保证窝点通讯、网络线路的正常运行，也负责诈骗中所用到的技术环节，如安装木马程序、制作虚假网页等。五是诈骗窝点管理人员。此类人员受犯罪集团头目指使，负责诈骗窝点的人员管理、培训、吃住等，也负责组织窝点话务人员实施诈骗。六是诈骗窝点话务人员。此类人员按照诈骗窝点管理人员的安排，分别负责冒充客服、警察、检察官等通过拨打电话对被害人实施诈骗。

图1 台湾系诈骗集团组织结构图

3．犯罪涉及海峡两岸及第三国(地区)

涉两岸跨境电信诈骗最先出现的时间大约在2000年前后。最初，只是台湾籍诈骗集团为躲避台湾地区警方的打击，在大陆设立窝点诈骗台湾地区民众。到2004年前后，逐渐发展为在海峡两岸分别设立窝点诈骗对岸民众的“隔岸诈骗”模式。之后，大陆就成了台湾籍诈骗集团主要的行骗地，涉两岸跨境电信诈骗犯罪迅速在大陆地区肆虐开来。2009年，《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》(以下简称《南京协议》)签署之后，两岸在合作打击跨境电信诈骗犯罪方面不断加大协作力度，台湾籍诈骗集团为了继续逃避打击，开始将窝点向柬埔寨、印尼、马来西亚、菲律宾、越南、老挝等东南亚国家转移。而随着我国与东南亚各国警方合作的不断加强，从2013年前后开始，部分台湾籍诈骗集团又开始将犯罪窝点向非洲、欧洲、大洋洲、美洲的多个国家和地区转移。时至今日，在这些国家(地区)仍活跃着大量的台湾籍诈骗集团窝点。可见，涉两岸跨境电信诈骗犯罪不仅仅涉及海峡两岸，还涉及了大陆和台湾地区以外的设有跨境诈骗窝点的第三国(地区)。

(二)当前涉两岸跨境电信诈骗犯罪的总体形势

1．发案量下降，但危害程度不减

据统计，在2015年以前，以台湾籍诈骗分子为骨干的跨境电信诈骗集团实施的诈骗犯罪占大陆整个电信诈骗案件的20%，损失却占50%以上[3]。针对跨境电信诈骗集团在境外建立窝点大肆诈骗大陆居民的情况，我国大陆公安机关与台湾地区警方和相关国家警方积极沟通，合作打击跨境电信诈骗犯罪，先后组织了多次跨国、跨海峡两岸同步抓捕行动。经过持续的合作打击，至2017年9月，台湾系电信诈骗案件由2016年初占全部电信诈骗案件的30%下降到了10%左右[4]；至2018年11月，下降到了5.1%[5]。据了解，至2019年年底，这一比例又有下降。不过，在案件量明显下降的同时，台湾系诈骗集团实施的大要案件仍时有发生，危害依然严重。如2015年12月发生在贵州省的杨某被诈骗1.17亿元人民币的案件，2016年7月发生在北京的清华女教授被诈骗1800万元人民币的案件，2017年9月发生在上海的张某被诈骗8900万元人民币的案件，均为台湾籍诈骗集团实施的冒充公检法跨境电信诈骗案件。

2．骗术花样不断翻新，欺骗性越来越强

看似漏洞百出的骗术和假文书，却还能让大量被害人上当；即使接受过防骗宣传，却还不能及时识破骗局。这种情况的出现，与部分民众不熟悉公检法办案程序有关，但更重要的是诈骗分子会不断翻新骗术。从近年来发生的台湾籍诈骗集团冒充公检法案件来看，其骗术已经发生了很大的变化。诱骗被害人的理由从之前的邮包藏毒、电话欠费演变为了信用卡欠费、个人信息泄露；联络被害人的工具从之前单纯地依靠电话演变为了电话、QQ等多种工具并用；诈骗环节中，也不再仅仅依靠“通缉令”等虚假文书，还出现了“假警官证”和由已经上当受骗的被害人化身的“特派员”等多种变化。同时，为了对抗大陆公安机关的预警劝阻措施，诈骗分子会以“保密”“办案需要”等理由要求被害人不能对上门的警察说出“案情”，甚至直接告诉被害人上门的是假警察，一旦说出实情就会被抓。这些在冒充公检法诈骗中不断出现的新花样，使其诈骗手法更具欺骗性，也使大陆公安机关的防骗宣传甚至预警劝阻的效果大打折扣。

3.精准诈骗越来越多，侵犯公民个人信息成为其上游犯罪

随着信息时代的来临，公民个人信息在各个领域中的价值逐渐凸显。跨境诈骗集团当然也发现了公民个人信息中蕴含的巨大价值，开始通过获取详细的公民个人信息实施精准诈骗。在精准的公民个人信息的加持之下，诈骗分子一改过去按照电话列表逐个呼叫，拨通后再套取被害人信息，进而实施诈骗的传统方式；其可以在电话拨通后就直呼被害人的姓名，甚至说出被害人的身份证号码、银行账户等其他个人信息，这使得被害人从一开始就有可能放松警惕，相信骗子的“假身份”。并且，由于提前掌握了被害人的相关个人信息，诈骗分子会根据被害人的身份、职业、经济状况等量体裁衣，精心编制骗术，使骗局更加逼真。近年来，此类精准的冒充公检法诈骗在涉两岸跨境电信诈骗案件中的比例不断升高，危害极大。可以说，侵害公民个人信息犯罪已成为涉两岸跨境电信诈骗的上游支撑产业。

4．职业化程度越来越高，围绕在其周围的黑色产业群愈发成熟

伴随着电信诈骗犯罪的不断发展演变，跨境电信诈骗集团将现代企业的管理运营模式引入了诈骗活动中。一方面，在团伙内部的管理上，跨境诈骗集团会制定相应的人员管理、技能培训、业绩考核、奖励惩罚、日常支出、薪酬等级等制度，以实现公司化运作；另一方面，跨境诈骗集团会将诈骗活动所必须的话务人员招募、个人信息购买、通信线路搭建、赃款转移分拆等各个环节采用项目发包式的做法，交由其他相关的专业团伙去办理，而自己则只负责诈骗行为的实施。通过这样的内部管理和外部协作，跨境电信诈骗犯罪集团的职业化程度越来越高，逃避打击的能力也越来越强。而那些为跨境诈骗集团提供各类信息资源、技术服务和转款洗钱渠道的上下游团伙也发展得越发成熟，在跨境电信诈骗集团周围形成了庞大的黑色产业群，与跨境电信诈骗集团相生相伴，共同构成了复杂冗长的跨境电信诈骗职业犯罪链条。

二、两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪的主要做法

(一)签署司法互助协议

为解决海峡两岸司法协作及合作打击跨境犯罪的种种难题，两岸于1990年在金门签署了《海峡两岸红十字组织有关海上遣返协议》(下称《金门协议》)，确定了以民间组织为中介机构遣返偷渡者、刑事嫌疑犯或刑事犯的间接合作方式, 并且规定了遣返交接地点和程序。自此结束了海峡两岸遣返刑事嫌疑犯须经他国的历史，为两岸共同打击跨境犯罪开启了便利之门。不过，《金门协议》在内容上仅限于遣返、传递情报资料与案件证据调查，并无联合办案或合作打击跨境犯罪的互助协定，显然不能满足两岸在合作打击跨境犯罪方面的需要。

鉴于此，“海协会”与“海基会”经平等协商，于2009年4月26日在南京签署了以“惩治预防跨海峡刑事犯罪”为宗旨的《南京协议》。《南京协议》共计五章二十四条，内容涵盖总则、共同打击犯罪、司法互助、请求程序及附则。 其中，总则就两岸的合作事项、业务交流学习与联系主体作出了规定。《南京协议》是两岸自1949年以来签署的有关司法互助、警务合作的最高等级的文件。根据协议内容，两岸双方同意在民事、刑事领域开展协助，共同打击双方均认定为涉嫌犯罪的行为，重点打击对象涉及绑架、枪械、毒品、人口贩运及跨境有组织犯罪等重大犯罪，以及侵占、背信、诈骗、洗钱、伪造或变造货币及有价证券等经济犯罪。司法互助的内容包括：相互协助送达司法文书、调查取证、罪赃移交，认可及执行民事仲裁与仲裁裁决、移管被判刑人等。

《南京协议》的签署创造了两岸警务合作和司法互助的新模式，为两岸合作打击跨境犯罪提供了基本的制度框架，为两岸合作打击跨境犯罪打开了一个崭新的局面。2009年6月25日《南京协议》生效后至2010年2月底，两岸共合作侦破欺诈(12案357人)、毒品(1案2人)、掳人勒赎(2案9人)计15案，逮捕犯罪嫌疑人368人(台湾籍280人、大陆籍88人)；其中包括12起电信诈骗案，逮捕犯罪嫌疑人357人(台湾籍273人、大陆籍84人)[6]。在之后的几年中，《南京协议》在两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪方面也取得了显著的成效。尤其是2011年至2012年初，“两岸警方合作打击跨第三地电信诈骗犯罪，连续摧毁了一系列特大跨境电信诈骗犯罪集团，共抓获犯罪嫌疑人1604人，涉案金额达3.3亿元人民币”[7]。

(二)建立专项联络渠道

为了打击电信诈骗犯罪，切实维护两岸民众的切身利益，早在2006年10月，福建省公安厅刑侦总队在获得公安部授权后，就与台湾地区警方建立了“闽台打击电信诈骗犯罪专项联络通道”，开启了两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪的先河。2010年1月，公安部刑事侦查局与台湾地区“刑事警察局”建立了打击电信诈骗直接联络窗口[8]。广东省、上海市、福建省公安厅(局)作为二级联系窗口，在授权范围内经报主管部门批准，可以与台湾地区警方直接进行个案合作、协查。专项联络渠道的建立，为两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪打下了坚实的基础，也正式拉开了两岸常态化合作打击跨境电信诈骗犯罪的序幕。

(三)开展专案合作

两岸打击跨境电信诈骗犯罪的专案合作，是指两岸警方通过情报交流和综合研判，就某一个或者一系列双方共同关注的跨境电信诈骗案件，适时组织专门力量，在一定时间内进行合作，共同完成跨境打击目标的合作形式。大家所熟知的2010年浙江警方联合台湾警方开展的“10·11”专案，福建警方联合台湾警方开展的“8·10”专案，大陆与台湾地区警方联合菲律宾警方开展的“11·30”专案，大陆与台湾地区警方联合柬埔寨、印尼、马来西亚、泰国等地警方在2011年共同开展的“3·10”专案，以及2014年上海警方与台湾警方联合开展的“2·7”专案，均是两岸警方开展专项合作打击的经典案例。在这些专案打击行动中，两岸警方紧密合作，分工负责、相互配合，取得了显著的打击成效。经过多年的实践，专案合作已经成为目前两岸打击跨境电信诈骗犯罪最为常见、最为有效的合作模式。

三、制约两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪的因素

(一)合作协议不健全

目前，对海峡两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪能够产生约束力的有两岸于1990年签订的《金门协议》和2009年签订的《南京协议》，以及2000年两岸共同参与签署的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。其中，又以《南京协议》最为重要，其在内容上囊括了两岸合作打击犯罪的合作范围、人员遣返、协助侦查、调查取证、罪赃移交、裁判认可等多个方面，是两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪的基本制度框架和指引，被誉为两岸刑事合作的“直通车”[9]。不过，《南京协议》总体上仅是一个框架性的协议，原则性远高于操作性。因此，即使在《南京协议》生效后，两岸在进行跨境电信诈骗犯罪合作打击以及其他刑事合作、司法互助事项时，仍要采用“一事一议”“具体事项具体沟通”的合作形式，实践中仍然存在诸多协作上的困难与不足之处。例如，《南京协议》中回避了刑事管辖权问题，没有明确的移管制度。在跨两岸案件办理过程中，两岸警方没有将各自掌握的案件相关材料正式移交给对方的制度化协作机制，进而导致无法顺利构建起对方诉讼所需的完整证据链，往往造成对方的刑事侦查和审判无从下手的窘境[10]。再如，协议第9条虽然约定了“双方同意在不违反己方规定范围内，就犯罪所得移交或变价移交事宜给予协助”，但第10条却约定“裁判认可”仅限于“民事确定裁判与仲裁裁决”，致使第9条的“罪赃移交”协助成为空文，也间接导致了两岸在合作打击跨境电信诈骗犯罪中的追赃返赃难问题。还如，对于涉及其他国家或者地区犯罪嫌疑人或者犯罪因素的犯罪，《南京协议》并没有就两岸如何共同打击作出规定，因而无法为两岸司法机关共同打击此类有涉第三国(地区)因素的犯罪提供明确的法律依据[11]。可以说，两岸迄今为止还未能订立一个专门性的、操作性强的、法律约束力强的刑事司法合作(互助)协议，是影响两岸刑事司法互助常态化、合作打击跨境电信诈骗犯罪机制化的首要因素。

(二)司法制度差异大

台湾地区和大陆在司法制度上的诸多差异，是两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪的又一制约因素。其一，两岸的侦查权运行机制不同，导致两岸警方合作协查、侦办的手续烦琐。在大陆，公安机关独立享有侦查权，检察机关作为法律监督机关与公安机关在刑事诉讼活动中是“分工负责、相互制约”的关系。而在台湾地区，侦查权却是由检察官享有，警方作为侦查辅助机关在刑事诉讼活动中处于“被指挥、被领导”的地位。两岸警方各自在侦查活动中的不同地位，为两岸警务对接工作造成了许多不便。理论上，台湾地区“检察机关”享有侦查权，是大陆警方的直接对口部门，但由于其并不亲自执行侦查工作，所以在实践中，大陆警方需要联络台湾地区的“警政署”或“调查局”获取情报资料。目前，两岸在合作打击跨境电信诈骗犯罪上虽然已有专项联络渠道，但仍未完全建立起警务合作机构，因而仍然面临着十分烦琐的程序问题。当大陆警方需要台湾警方合作协查、侦办时，往往辗转反复、推进缓慢，严重影响合作效率，甚至贻误战机。

其二，两岸刑事诉讼法的证据规定不同，致使两岸相互协助调取证据存在一定的障碍。时常存在大陆警方合法取得的证据，因为形式不符合台湾地区法律规定而难以被采用的情况。大陆的刑事诉讼法没有关于证人拒绝作证的相关规定，但是台湾地区规定了多种情形下证人拒绝作证的权利，当大陆警方遇到台湾证人拒绝作证时，也深感无可奈何、无能为力。根据台湾地区的有关规定，证人在侦查中向检察官所作的陈述才有证据法上的效力,而证人对大陆警方的陈述原则上并无证据能力[12]。两岸侦查取证的主体不同，因此可能导致证人证言在法庭上遭遇证据效力的尴尬，进而给审判带来障碍，也不利于打击跨境电信诈骗犯罪。

其三，两岸对电信诈骗犯罪的量刑幅度和证据标准不同，影响了打击惩处的效果。根据大陆刑法规定，电信诈骗犯罪的量刑幅度根据数额大小，可以处3年、10年不同刑期，最高可以判处无期徒刑。而台湾地区“刑法”量刑处罚要轻很多，目前规定的最高刑期仅仅只有10年[13]。台湾地区“刑法”对电信诈骗惩罚力度轻，加之对电信诈骗犯罪认定的证据标准过高过严，致使台湾籍诈骗集团成员屡屡能够逃过法律制裁，或者只被判处较轻的刑期，大大降低了跨境电信诈骗犯罪的成本，重复犯罪问题严重，间接地影响了两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪的效果。

(三)警务合作不深入

尽管两岸之间建立了合作打击电信诈骗犯罪的专项联络渠道和直接联系窗口，但由于缺乏规格高、约束力强的合作协议，常态化的警务合作机制一直未能形成，也导致两岸之间的警务合作难以深入全面地开展。一方面，两岸之间的情报信息共享程度不高。跨境电信诈骗犯罪的流窜性、动态性突出，两岸之间的合作需要以及时互通有关情报信息为前提，但目前两岸之间的刑事情报信息还不能做到及时互通，往往因沟通手续烦琐、反馈时间较长而贻误战机[14]。另一方面，台湾地区警方能够提供协查的内容有限。涉两岸跨境电信诈骗犯罪侦查中，大陆向台湾警方请求协查的内容包括台湾籍涉案人员的身份信息、前科信息，台方被害人陈述或报案记录，台方同案犯的供述，相关书证、物证、电子证据等内容。而台湾地区警方能够协助提供的主要为台湾籍涉案人员的身份信息、前科信息和台方被害人陈述或报案记录，对于其他请求协查的内容则往往力不从心[15]。这也导致大陆警方常常面临证据不足的窘境而无法有力打击涉两岸跨境电信诈骗犯罪。

(四)刑事管辖有冲突

考察两岸关于刑事管辖权的规定可知，两岸都规定了属地管辖、属人管辖、保护管辖以及普遍管辖原则，也都规定了管辖的空间效力问题。大陆实行的是以犯罪地管辖为主，犯罪嫌疑人居住地为辅的原则，而台湾地区实行的是犯罪地、被告住所地或所在地并列的原则。相较之下，两岸关于刑事管辖原则和管辖范围的规定多有相似之处，那么在两岸的合作交往中，刑事管辖冲突也就在所难免。因此，在两岸以往合作共同打击跨境电信诈骗犯罪的行动中，往往由两岸各自将同一犯罪团伙中的本方涉案居民带回处置。这样一来，就势必会造成难以查清该团伙的全部犯罪事实，甚至不能锁定基本犯罪事实的局面。尤其突出的问题是，这些团伙中的主犯多为台湾籍居民，但是“犯罪结果发生地”却在大陆，台湾地区警方在将本方涉案居民带回后，由于在台湾地区没有针对这些人的报案记录和相应证据，最后只能将这些两岸警方千辛万苦抓获归案的诈骗犯罪嫌疑人放掉或者处以轻微的刑罚，严重放纵犯罪。

(五)与第三国(地区)协作难点多

随着两岸警方对跨境电信诈骗犯罪打击力度的不断加大，跨境电信诈骗团伙开始将窝点从东南亚向非洲、欧洲、美洲等国家和地区转移扩散，而两岸警方在与第三国(地区)开展协作时困难较多。首先，东南亚各国警方的技术装备和侦查水平有限，面对跨境电信诈骗团伙更改服务器IP地址等手段办法不多，很难找到窝点。其次，欧洲等国警方普遍对电信诈骗犯罪了解不深，开展协作时，需要反复向对方介绍该类犯罪的作案手法、犯罪特点、集团架构等情况，而且这些国家多为检察官主导侦查，在抓捕、羁押、移送等环节需要大量法律文书，司法程序较为烦琐复杂，协作效率不高。再次，近年来越来越多的跨境电信诈骗团伙打着合法赌博的幌子藏身在部分博彩业合法的国家，给两岸警方在这些国家打击跨境电信诈骗犯罪造成了极大障碍。还有就是，两岸警方与这些跨境电信诈骗团伙藏身的国家之间大多缺少打击此类犯罪的合作协议和规范流程，每次协作都需要反复磋商、多次研讨，侦办周期较长，极大地影响办案效率。最后，受国际政治形势变化、外交关系走向的影响，各国执法合作的意愿存在较大不同，也容易出现反复，严重制约了两岸与相关国家合作打击工作的开展。

四、加强两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪的思路

(一)完善合作协议以夯实合作基础

权威性高、可操作性强的合作协议是两岸警方有效开展跨境电信诈骗犯罪合作打击的基础，面对涉两岸跨境电信诈骗犯罪依然严峻的形势，两岸应对现有框架协议进一步细化、完善。一方面，两岸可考虑在《南京协议》的基础上，按照“两岸互惠”“法域平等”“务实高效”的原则，就两岸的区际司法互助进行专门立法，进一步明确刑事案件移管、司法文书送达、协助调查取证、人贩遣返移交、犯罪资产移交等区际司法互助事项的内容和流程。另一方面，两岸警方高层应考虑在不违背上述两岸区际司法互助专门立法的前提下，就两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪联合签署专门性规定，对日常情报交换、协助侦查取证、开展专项行动、缉捕遣返等合作内容进一步细化，使两岸警方的合作打击有法可依。

(二)创新警务合作模式以提升合作效能

近年来，两岸警方在合作打击跨境电信诈骗犯罪中积累了丰富的合作经验，尤其是针对跨境电信诈骗犯罪的专项联络和专案合作，更是取得了丰硕的成果。而专项联络和专案合作之所以能够取得成功，其中很重要的原因就在于双方沟通联系的效率得到了保证。因此，在提升两岸合作效能的进程中，建立常态化、机制化的沟通联络渠道将会是重中之重。两岸警方可在现有成功经验的基础上，进一步创新建立“P-P警务合作模式”。具体而言，就是在两岸警方之间建立直线联系，并按照警务合作惯例建立犯罪情报互通、案件会商、协助取证等日常联络机制和快速联络通道，以及重大事项、案件高层会商机制，从根本上提升两岸警方合作的效能，推进两岸警方合作打击跨境电信诈骗犯罪的机制化、常态化。

(三)解决刑事管辖冲突以加大惩处力度

关于两岸刑事管辖冲突的解决，在以往的研究中有学者提出了“建立两岸合作管辖制度”[16]，也有学者提出过“犯罪行为地管辖为主、实际控制管辖为辅、法益受损严重方管辖为补充”[17]的方案，还有学者认为应区分“简单的跨境犯罪、复杂的跨境犯罪、特殊的跨境犯罪”[15]的不同情形适用不同的冲突解决原则，这些都为解决两岸刑事管辖冲突提供了较为可行的方案。结合当前涉两岸跨境电信诈骗犯罪的复杂性和两岸刑事管辖冲突的区际司法冲突性质，笔者认为，两岸应在坚持“一个中国”的前提下，以有利于维护两岸居民利益、有利于案件侦办诉讼为基本原则，对涉两岸跨境电信诈骗犯罪的不同情况适用不同的冲突解决规则。具体而言，当诈骗行为地和结果地均在大陆或者台湾一方时，应适用属地管辖的原则；当诈骗行为地和结果地在两岸范围内分离时，宜适用犯罪行为地管辖的原则；当犯罪行为地在第三国(地区)，而结果地在两岸一方时，宜适用犯罪结果地管辖的原则；同时，对于重大、敏感案件，两岸还应建立协商管辖机制，以便更好地解决管辖冲突，最大限度地打击涉两岸跨境电信诈骗犯罪。

(四)建立联合追赃机制以破除追赃返赃难题

对赃款进行追缴返还，是两岸合作打击跨境电信诈骗犯罪的重要内容，也是弥补被害人损失的最有力措施。但近年来，两岸在这方面的合作明显不力。据报道，每年有上百亿人民币的电信诈骗犯罪赃款被骗子从大陆卷到台湾，被追回的仅20万[18]。出现这样的局面，不仅是因为电信诈骗犯罪分子通过复杂的转款洗钱方式导致赃款追缴难，也是因为两岸相互不认可对方的刑事判决而造成的罪赃返还移交难。随着涉两岸跨境电信诈骗犯罪的不断发展，追赃返赃已经不再是大陆对台湾的单方面协助请求，而是两岸相互请求协助的重要事项之一。为克服这一难题，切实回应两岸被害民众的殷切期盼，两岸应首先考虑在现有的互助协议框架下进一步实现刑事判决互认，这也是解决追赃难的前提和基础。其次，两岸警方应联手对跨境诈骗集团的转款洗钱网络进行严厉打击，防止赃款被藏匿到不见踪影，甚至流向他国。最后，应考虑探索建立赃款适度分享机制，以对双方形成激励，提升联合追赃的效果和效率。

(五)树立防范打击一体化思维以促进犯罪的共同防治

电信诈骗犯罪是伴随着互联网的普及应用及现代通信技术的快速发展而产生的一种新型犯罪，其变化之多样、蔓延之迅速、案件之高发前所未有，两岸民众在过去的20年间均深受其害。在打击电信诈骗犯罪的过程中，许多实战专家、有识之士早已认识到只是通过打击难以遏制该类犯罪的发展势头，必须要树立“防范打击一体化”的思维，将打击与防范有机结合才能有效应对该类犯罪。在两岸对跨境电信诈骗犯罪的共同应对中，除了目前的共同打击外，也应逐步扩大在共同防范治理方面的合作。同时，两岸警方应分别加大对本方犯罪高危地区的治理和犯罪高危人员的管控，并通过与通讯、银行等相关行业的密切配合，切断电信诈骗犯罪的信息流、资金流，以减少涉两岸跨境电信诈骗犯罪在本方的输出。