城镇家庭住有所居量化标准探析

文/中国城市规划设计研究院 魏 维

北京大学光华管理学院 庆 林

中国城市规划设计研究院 黄思

中国城市规划设计研究院 杨凌艺

1 住有所居的内涵及衡量标准

住有所居是“中国梦”的重要组成部分。为评估考核城市的住房发展水平，指导督促城市做好住房工作，更好地实现住有所居，亟需明确住有所居的内涵，提出衡量住有所居的指标和标准。住有所居的内涵可概括为“有房住、住好房、住得起”。

1）从“人”的角度看要“有房住” 一般要求是户均1套住房或人均1间住房，包括购买和租赁居住，主要是从数量方面衡量住有所居。为达到目标，城市的住房存量要超过户均1套住房或人均1间住房，做到“人有房住”；同时住房空置率较低，即“房有人住”。如存量住房达到户均1.15套或人均1.15间，同时将住房空置率控制在15%以内，具体数值各城市可根据实际进行调整。

2）从“房”的角度看要“住好房” 即从质量方面衡量住有所居。居住质量体现在住房建筑本身及其所处的住区环境。安全健康是“住有所居”应有之义，环境舒适度是更高要求的指标。结合生态文明建设及科技发展，绿色化、智能化也成为体现居住质量的关键要素。日本在此方面进行了较多探索，国内居住质量指标和标准体系尚处于起步阶段。

3）从“经济”的角度看要“住得起” 既要“有房住”“住好房”，更要“住得起”，家庭要能负担经济成本，从经济、可支付维度方面衡量住有所居。国外关于住房支付能力的指标主要有房价收入比例、住房支出占家庭可支配收入比例等。国内关于房价的研究较多，但对衡量住房支付能力的指标和标准仍未形成一致意见。

2 城镇家庭住有所居的面积标准

户均套数和人均间数有时并不能从数量维度准确反映城市的居住水平，如我国香港户均住房达1套左右，但大家普遍认为香港住房问题较突出，除房价因素，主要因为人均住房面积偏低。城市的住房套型面积基本稳定时，通过人均住房面积可推算户均套数和人均间数。同时，人均住房面积大意味居住条件好。因此，人均住房面积既是衡量是否“有房住”的重要指标，也是衡量是否“住好房”的重要指标。研究提出城镇家庭住有所居的面积标准，对于促进住房科学发展具有重要价值。

一般认为，农村和普通小城镇住房问题与城市住房问题有较大差异，本文所探讨住有所居量化标准聚焦于城市和县城。

2.1 国外经验

早在1958年，国际家庭组织联盟、国际住房和城市规划联合会共同提出欧洲不同规模家庭住房的最小居住面积标准，对应卧室数量和家庭人数提出家庭住房的最小居住面积，其中三口之家最小居住面积为46m2，人均最低居住面积12m2。欧洲经济委员会也曾在其居住空间使用报告中提出不同规模家庭的最小居住面积建议，根据家庭人数、卧室数，对起居空间、卧室、卫生间等主要生活空间提出量化指标。

《美国国际住宅规范（2018）》提出居住空间最小面积：“每个住房单位应至少有1个居住空间，总楼面面积不小于11m2。”《法国建筑与居住法典》规定，新建房屋必须满足人均面积14m2。日本《住房基本规划（全国规划）（2016—2025年）》中最低居住面积标准12.5m2/人。在此基础上，日本、英国、俄罗斯、韩国等将住房面积标准与家庭人数和房间数关联，在确保最低居住面积标准下保证新规划建设的住房基本为成套。

同时，发达国家为保证居住舒适性，提出人均居住面积的提升指标。日本《住房基本规划（全国规划）（2016—2025年）》中提出，为实现多样化的生活方式而制定的引导居住面积标准为24～40m2/人。新加坡组屋在确保居住舒适度的基础上根据套型确定面积标准，三房套型居住面积标准为60～65m2，四房套型居住面积标准为90m2，人均居住面积为20～28m2。

根据发达国家设定数量指标的经验，最低居住面积标准由家庭人数和住房套型最小面积确定，在保证户均1套的前提下，通过人均最低居住面积标准和引导居住面积标准衡量居住水平。

2.2 从使用需求出发确定人均住房使用面积标准

基于人的使用需求和行为模式，根据人体工程学的尺度研究成果，在住宅设计实践基础上，提出住房基本空间（起居室、卧室、厨房、卫生间）使用面积的底线标准、提升标准、舒适标准（见表1）。底线标准是保证人在居室内正常生活起居的基本标准；提升标准是在满足底线标准基础上达到合理的居住标准；舒适标准即达到理想的舒适居住标准。

表1 住房各功能空间使用面积分级指标 m2

根据研究数据和住宅设计实践，结合各功能房间的使用面积标准，根据我国家庭结构，对我国4种主要家庭套型的使用面积进行测算，形成各套型住房的使用面积分级指标（见表2）。各套型住房使用面积不是各功能空间使用面积的直接加和，在实际设计中各功能空间组合为各套型时产生交通空间等辅助面积，因此在测算中结合实践经验考虑此类因素。结合各套型的家庭人数测算人均住房使用面积，得出不同套型的人均住房使用面积的分级指标（见表3）。

表2 各套型住房使用面积分级指标 m2

表3 各套型人均住房使用面积分级指标 m2

家庭人口构成的总体发展趋势是研究住房功能与质量的基本依据之一。从第六次人口普查结果看，城镇户均人数为3.03人/户，3人户占33.16%，2人户占27.00%，4人户占12.13%，1人户占17.95%，3人户和2人户所占比例较大。随着生育政策调整，二孩家庭比重提高。因此，以两室两厅、三室两厅套型为主，测算出基于使用需求的人均住房使用面积分级标准（见表4）。

表4 基于居住空间需求尺度的人均住房使用面积指标推算 m2

2.3 城镇家庭住有所居的面积标准体系

城镇家庭住有所居的面积标准应分为3层：微观层、中观层和宏观层。微观层是针对个人和具体家庭的标准；中观层是针对某人口集聚区，主要是指城市和县城的人均标准；宏观层是指国家、省、自治区、城市群等层面的指标和标准。

1）微观层 住有所居面积标准宜参照底线标准。只要某个人或某个家庭人均住房使用面积高于底线标准，就可认定个人或家庭住有所居面积达标。如果实际人均住房使用面积低于底线标准，就应纳入住房保障体系。住房保障面积标准不能低于底线标准，所有获得住房保障的个人和家庭皆实现住有所居面积达标。随着经济发展和社会进步，微观层的住有所居面积标准可适当提高。

2）中观层 住有所居面积标准宜参照提升标准和舒适标准，最低不能低于提升标准的下限，最高不宜超过舒适标准的上限。这里需强调3点：①中观层的住有所居面积标准针对整个城市 如果某城市的人均住房使用面积低于20m2，就可认定该城市住有所居面积不达标；如果人均住房使用面积高于20m2，就可认定该城市住有所居面积达标；考虑到我国人多地少的基本国情，不鼓励贪大求洋的住房消费模式，因此设定人均住房使用面积40m2的上限。②中观层的住有所居面积标准针对所有城市 住有所居面积标准基于人体工程学的尺度研究推导而来，因此，东中西、大中小城市都应满足。住有所居面积标准是区间概念，城市政府可根据自身气候、地域、用地条件、经济社会发展阶段等实际情况，在区间内选择合适的数值作为城市政府的住有所居目标。③1个城市住有所居面积达标，可定义为城市人均住房使用面积达到城市目标值，但不确保每个人或每个家庭的人均住房使用面积都达到城市目标值。城市住房面积目标值可理解为一般家庭应居住在多大房子中，作为个人或家庭的引导性住房面积标准，对城市规划、土地供应、住房建设消费起引导和约束作用。

3）宏观层 住房属于不动产，满足所在城市居民需求，超过城市范围计算户均套数、人均间数和人均住房面积，只有统计学意义。对城市群、省、自治区、国家来讲，住有所居面积达标城市所占比例、住有所居面积达标家庭比例（住房使用面积达到住房保障面积标准的个人或家庭所占比例）、住房使用面积达到城市目标值的个人或家庭所占比例（称之为引导性住房面积达标家庭的比例），才是有社会价值的住房政策指标（见表5）。

表5 城镇家庭住有所居的面积标准体系

引导性住房面积达标家庭的比例、住有所居面积达标家庭的比例也可用于衡量某个城市的住有所居实现情况，与城市人均住房面积指标结合，综合判断城市住房发展情况。

3 思考

1）坚持以城市实际人口和住房为基础统筹解决住房问题 某些城市实际人口规模远大于统计口径中的常住人口规模，以常住人口规模为分母的户均套数、人均间数、人均住房面积远高于实际水平。非常住人口占用大量城市住房资源，在住房供需预测、住房发展规划、住有所居评估时必须予以重视。针对实际供人居住的建筑，其中住房的判断标准不统一，需结合住有所居质量指标深入研究。

2）住房存量低于户均套数、人均间数、人均使用住房面积等住有所居量化标准的城市，应增加住房供应。实现住有所居，拥有足够数量、与实有家庭户数匹配、与住房供应套型结构适配、符合政策和质量要求、空间分布合理的实物住房是基础，住房短缺城市必须对标住有所居量化标准，多渠道增加住房有效供给。

3）重视空置住房 空置住房可纳入存量住房统计，在评估是否实现住有所居时，户均套数、人均间数、人均住房使用面积必须剔除空置住房。目前，大部分城市解决住房问题的核心在于降低住房空置率，确保建成的房子有人居住。据媒体报道，房地产税改革方案中给出一定的人均免税面积。建议在立法之初就要明确：人均免税权益，既可免除自有住房的房地产税，也可免除租赁住房的房地产税。以上设计可避免多套住房因征房地产税而抛售。住房空置要缴税，租出去不缴税，出租动力增加，低收入人群获得改善住房条件的机会增加。存量住房资源使用效率提高，住房有效供给增加，有利于平抑租金上涨甚至可能降低租金水平。为防止全国人民将免税权益使用在北上广深等高房价城市指标，可赋予城市政府设定免税门槛的权限，起到类似限购管理的作用。

4）完善衡量住有所居质量指标和标准体系 我国已实施GB 50180-2018《城市居住区规划设计标准》、GB 50096-2011《住宅设计规范》、GB 50368-2005《住宅建筑规范》，严格按上述规范标准进行规划、设计、施工和验收的住房，都能达到高质量水准。然而目前仍有大量城镇家庭居住的住房游离于上述监管体系外，甚至不具备基本的安全卫生条件。住房政策设计应着眼提升整体存量住房的质量水平，把住房成套率（具有独立厨卫设施住房所占比例）、消防安全达标率、结构安全达标率逐步纳入住有所居量化指标体系。同时，探索促进住房和住区舒适化、绿色化、智能化的指标和标准。

5）探索研究符合国情的住房支付能力指标体系 房价高是目前我国部分城市的突出矛盾。“住得起”是住有所居应有之义。衡量家庭、城市整体的住房支付能力是全新课题，应加强研究，尽早形成社会共识。

6）完善实现住有所居的理论逻辑 实现住有所居是世界性、历史性难题，本文所提的衡量评估逻辑尚属理想化，离实际操作有相当长的距离，需在学术和实践中继续修订完善。同时政府部门有必要开展住有所居实现情况评估试点，积累经验，为提升居住水平寻找方向。