“扶贫公司”： 一种可持续的贫困治理模式

谢 岳 詹晟晨

(上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030)

自2013年习近平总书记在湖南十八洞村提出“精准脱贫”概念以来，“精准脱贫”已成为全国扶贫工作的指导方针。在此方针的指导下，中国的贫困治理工作取得了巨大成就。相关的统计数据显示，中国于2012年所测定的9 899万贫困人口已全部脱贫。(1)中国新闻网.彻底告别绝对贫困 中国创造世界减贫历史奇迹[EB/OL]. (2020-11-23)[2020-12-07]. https：//www.chinanews.com/gn/2020/11-23/9345631.shtml.2020年“精准脱贫”工作的完成仅代表中国消灭了绝对贫困，中国的贫困问题将进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段。(2)李小云，许汉泽.2020年后扶贫工作的若干思考[J].国家行政学院学报，2018(1)： 62-66.因此，如何解决贫困治理过程当中的可持续性问题，保证贫困群众不返贫，不仅事关脱贫攻坚工作的成效能否得以延续，也关乎全面建成小康社会的战略目标能否得到巩固。

一、 文献述评： 贫困治理可持续性的两种解决方案

对于当前贫困治理工作为什么会出现不可持续性的问题，以及如何解决这一问题，学术界目前主要存在两大争议： 一种观点认为，由政府“大包大揽”的扶贫模式导致了扶贫的不可持续，应当发挥市场更多的优势克服政府治理的弊端；另一种观点则认为，由市场机制主导的扶贫模式制造了贫困治理的不可持续问题，应当发挥政府的主导作用，纠正市场过度追求利润的行为。

(一) 贫困治理的政府主导模式

部分学者将扶贫不可持续问题归因于政府，认为是政府本身能力的不足或扶贫体制上存在的问题导致扶贫政策无法落实，扶贫资源无法有效分配，最终导致贫困治理的不可持续。具体而言，这类观点包括如下几个方面：

第一，研究者认为贫困治理可持续问题的产生正是低国家能力在扶贫领域当中的体现。国家认证能力的薄弱导致“精准脱贫”工作的基础“精准识别”无法得到有效保证，导致大量“关系户”“维稳户”出现，销蚀了本就不富裕的扶贫资源；(3)刘澈，金江峰.从体制认证到交叉认证： 全面脱贫视域下的国家认证能力[J].行政论坛， 2019，26(6)： 29-34.(4)金江峰.倒逼与反倒逼： 精准扶贫中的国家与社会关系[J].西北农林科技大学学报(社会科学版)，2019，19(1)： 7-14.国家覆盖能力的不足，也让精英俘获或俘获精英的戏码在基层反复上演，导致扶贫资源无法得到有效分配，贫困治理的可持续性无从保障。(5)邢成举，李小云.精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究[J].中国行政管理，2013(9)： 109-113.(6)何毅，江立华.产业扶贫场域内精英俘获的两重向度[J].农村经济，2019(11)： 78-85.

第二，“脱贫攻坚”本身带有的运动式治理的属性，导致了贫困治理的阶段性和非制度化特征。由于超常规动员模式取代了常规科层制，(7)周雪光.运动型治理机制： 中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代，2012(9)： 105-125.因此基层政府在扶贫过程中不得不面对文书生产和考核压力过大(8)吴高辉.双重异化——中国精准扶贫中形式主义悖论的多案例比较[J].甘肃行政学院学报，2019(2)： 25-35.以及自主权丧失(9)李博，左停.遭遇搬迁： 精准扶贫视角下扶贫移民搬迁政策执行逻辑的探讨——以陕南王村为例[J].中国农业大学学报(社会科学版)，2016，33(2)： 25-31.等问题，这让基层政府不得已而通过“精心应付”(10)魏程琳，赵晓峰.常规治理、运动式治理与中国扶贫实践[J].中国农业大学学报(社会科学版)，2018，35(5)： 58-69.“上下共谋”(11)周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究，2008(6)： 1-21.等方式来完成各项考核指标，导致扶贫效果无法真正落到实处；除了对常规体制的破坏外，学者们还指出，运动式治理中政府的“大包大揽”，也给脱贫攻坚工作带来了负面影响，不仅让扶贫产业发展被官僚制逻辑过度介入，(12)葛笑如，张亮亮.产业扶贫项目可持续发展的风险挑战及对策研究——基于苏北精准扶贫的面上调研[J].湖北社会科学，2018(4)： 41-47.也让社会组织失去活动空间，(13)邢成举.压力型体制下的“扶贫军令状”与贫困治理中的政府失灵[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2016，16(5)： 65-73.甚至让贫困户产生了“等、靠、要”的思想，降低了民众脱贫的内生动力。(14)刘智勇，吉佐阿牛，吴件.民族地区扶贫的“兴业难”与政府扶贫模式研究——基于凉山彝族自治州M村的实地调查[J].西南民族大学学报(人文社科版)，2020，41(1)： 187-193.

第三，基于政府的治理缺陷，扭转贫困治理不可持续局面的有效办法是，必须利用市场在资源配置上的效率和专业性优势。在产业扶贫过程中，只有通过企业和产业大户的带动，产业发展才能真正做到因地制宜，并让扶贫所带来的收益惠及贫困户，过多的政府干预只能带来畸形的产业发展，并导致农民无法从产业发展中得到实惠。(15)郭建宇，白婷.产业扶贫的可持续性探讨——以光伏扶贫为例[J].经济纵横，2018(7)： 109-116.(16)Donaldson J A．Tourism， Development and Poverty Reduction in Guizhou and Yunnan[J]. The China Quarterly， 2007， 190： 333-351.另一些学者则认为，应当通过财政资金与私人资本的结合，(17)许尔忠，齐欣.金融支持产业扶贫“庆阳模式”研究[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版)，2015(4)： 109-115.下放权力等方式，(18)匡远配，易梦丹.产业精准扶贫的主体培育： 基于治理理论[J].农村经济，2020(2)： 40-48.发挥不同参与主体的优势，促进相互协作，从而提升产业扶贫的精准度与效率，最终实现贫困治理的可持续性。

(二) 贫困治理的市场主导模式

关于贫困治理的不可持续性，另一部分学者则将其归因于市场，认为市场才是贫困治理不可持续的始作俑者。在他们看来，市场追求短期利益的属性不仅与扶贫的公益属性相违背，也会排斥真正的贫困者，加重贫困户的生活负担，(19)谢岳，许硕，吕晓波.“汲取”与“包容”：“农民上楼”的两种模式[J].江苏行政学院学报，2017(4)： 75-82.导致更严重的贫富差距问题。在扶贫产业选择上，为了解决大规模就业问题，贫困地区会更多地选择低端的、劳动密集型产业，这些产业往往产业链较短，很难保证贫困地区的产业发展后劲。(20)刘学敏.贫困县扶贫产业可持续发展研究[J].中国软科学，2020(3)： 79-86.除了市场经济本身的一些缺陷之外，市场经济所代表的现代文明与传统乡土逻辑之间的冲突，也被认为是贫困治理难以持续的重要原因，由于市场经济的发展逻辑与农村长期形成的小农伦理、平均主义思想相冲突，(21)许汉泽，李小云.“精准扶贫”的地方实践困境及乡土逻辑——以云南玉村实地调查为讨论中心[J].河北学刊，2016，36(6)： 184-188.冲击了传统乡村秩序所构建的村庄公共空间，贫困户对扶贫工作产生了极强的抵触情绪，最终导致扶贫工作的不可持续。(22)罗静.村域之间精准扶贫满意度差异的实证研究[J].北京行政学院学报，2020(4)： 10-16.

在这种情况下，研究者们认为，只有政府掌握扶贫的主导权并将脱贫成果惠及每一个贫困户，才能实现贫困治理的可持续性。理由如下： (1) 在后发展国家中，只有有效国家或积极国家才能完成减贫任务，(23)邓大才.积极国家： 反贫困战略中的政府干预与理论基础——基于国际反贫困战略的比较研究[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版)，2021(2)： 1-10.因为这个过程必须依靠政府“大推进”式的投资才能最终完成。(24)Reardon T， Vosti S A. Links between rural poverty and the environment in developing countries： Asset categories and investment poverty[J]. World Development， 1995， 23(9)： 1495-1506.(25)张跃平，徐传武，黄喆.大推进与产业提升： 武陵山区扶贫的必由之路——以湖北省恩施州望城坡等地的扶贫实践为例[J].中南民族大学学报(人文社会科学版)，2013，33(5)： 113-116.(2) 随着经济转型，早期以简单经济增长和农业发展进行扶贫的模式在今天已经无法适用，必须依托政府的再分配能力(26)李小云.中国减贫的实践与经验： 政府作用的有效发挥[J].财经问题研究，2020(9)： 14-17.以及中央政府统一的领导(27)丁士军.深度贫困地区的贫困特征与脱贫道路思考[J].人民论坛·学术前沿，2019(19)： 48-54.才能实现贫困治理的可持续。(3) 除了大规模产业投入之外，制度建设也被学者们认为是同等重要的，因为只有通过完善制度体系，实现乡村社会的“良治”，才能为可持续脱贫打下坚实基础，但是这些制度的建设必须通过政府来完成，例如以“第一书记”为代表的领导制度，(28)王亚华，舒全峰.第一书记扶贫与农村领导力供给[J].国家行政学院学报，2017(1)： 82-87.(29)陶正付，李芳云.“第一书记”助农村党建民生双提升——山东省“第一书记”制度建设实践探析[J].中国特色社会主义研究，2016(5)： 107-112.保障贫困群众基本生活的最低生活保障制度，(30)黄娟娟，尚华.精准扶贫政策下的贫困户劳动收入增加分析——基于华东重点扶贫市临沂的贫困户数据[J].调研世界，2018(11)： 35-40.(31)唐钧.精准扶贫需在“可持续”上狠下功夫[J].人民论坛，2017(1)： 67-69.以及帮助贫困群众提升造血功能和生计资本的就业培训帮扶制度。(32)吕建兴，曾小溪，汪三贵. 扶持政策、社会融入与易地扶贫搬迁户的返迁意愿——基于5省10县530户易地扶贫搬迁的证据[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2019，19(3)： 29-40.(33)张涛，张琦.易地扶贫搬迁后续就业减贫机制构建与路径优化[J].西北师大学报(社会科学版)，2020，57(4)： 129- 136.

(三) 文献述评

在已有的贫困可持续治理相关研究当中，不管是在理论还是实证方面，都仍然存在着一些不足：

第一，在理论层面上，目前的研究更多采用了一元论的解释框架，将政府与企业看作相互独立、相互排斥的关系。这种研究框架既不符合经验事实，也远远地落后于理论发展。当代公共管理理论早已抛弃了一元主体的治理模式，而是倡导政府、市场和社会的多元共治。

第二，在实证层面上，主张将政府或市场之间的相互替代作为解决贫困治理不可持续的方案，都犯了一个将扶贫过程简单化的错误。事实上，扶贫不同于纯粹的经济活动，政府未必是“市场失灵”唯一的、有效的“良药”，反之亦然，市场也未必是解决“政府失灵”的唯一办法。

第三，扶贫工作的属性定位缺乏精准。尽管贫困治理涉及产业发展，但是资金来源和产业发展的目标都决定了扶贫所具有的公共产品属性，这种属性意味着在贫困治理过程中，政府具有主导地位。为了提高这种产品的供应效率，政府不应当排斥市场的作用，相反，应当发挥市场的积极作用。

(四) 地方合作主义： 一个扶贫替代理论

在中国的地方经济发展进程中，由于政府对经济与社会事务的参与，地方政府与当地的乡镇企业形成了地方合作主义的政商关系，(34)马秋莎.比较视角下中国合作主义的发展： 以经济社团为例[J].清华大学学报(哲学社会科学版)，2007(2)： 126- 138.企业作为政府经济政策的市场化执行机构而存在，政府则是企业背后真正的大股东。(35)Oi J C. Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China[J]. World Politics， 1992， 45(1)： 99-126.这样的政商关系给落后地区的经济发展注入了强大动力： 一方面，政府在其中扮演兜底和市场引导的角色，解决由于产业发展滞后带来的投资大、周期长、成本难以回收等问题，帮助建立市场信心及秩序；(36)Gerschenkron A. Economic Backwardness in Historical Perspective： A Book of Essays[M]. Cambridge： Belknap Press of Harvard University Press， 1962： 262-263.另一方面，相关的企业仍然保持着其市场特征以及一定的经营自主权，这就为企业进行市场化、专业化的扶贫资源配置留下了空间。

图1 扶贫公司模式与传统模式关系

本文认为，相对于已有的文献，地方合作主义是解决贫困治理可持续问题的一种新模式。这种模式是针对扶贫的公共属性设计的，体现的是“政府为体，市场为用”的原则——发挥两个主体的积极性，从而从制度上保证贫困治理的可持续性。作者在云南调研中，发现了这种模式的案例——扶贫公司。会泽县道成扶贫开发投资经营管理有限公司(以下简称道成公司)是专门负责使用扶贫资金的国有企业，通过市场行为为贫困户提供就业岗位，将盈利部分再分配给当地的贫困户。与传统模式相比，这种模式不仅利用市场机制提高了财政扶贫资金的使用效率，同时兼顾扶贫过程中对公平的要求，实现了贫困治理的可持续性。总体来看，三种模式之间的关系如图1所示。

二、 “扶贫公司”的结构与功能

道成公司成立于2019年1月，是云南省会泽县为决战脱贫攻坚而专门成立的国有扶贫投资开发公司，其组织架构与主营业务清晰地揭示了“扶贫公司”介于政府与市场之间的鲜明属性，政府动机与市场逻辑的高度结合则贴合了地方合作主义的模式。

在道成公司的组织架构上，公司拥有工作人员40余名，下设8个部门，按照现代公司制度设立了董事会、股东大会以及监事会，实行总经理负责制。虽然在内部架构上以公司的形式运作，但正如公司总经理所描述的一样：“我们公司完全可以被理解为会泽县为脱贫攻坚而成立的一个市场化运作的政府职能部门。”道成公司的资金来源、股权构成以及经理层的人员构成都体现出强烈的行政色彩。公司的2 000万元注册资金来自本级财政，公司最大的股东为本级财政局，并且监事会和股东大会中的成员全部来自会泽县财政局、国资办和扶贫办等行政部门。公司经理和副经理都是政府委派的，之前都是副科级以上的领导干部，在公司任职期间仍然保持行政级别与待遇不变。这意味着公司所做出有关发展方向的决定，实质上是当地政府在未来脱贫攻坚进程中的政策倾向。

道成公司的主营业务有三项： 其一，管理与使用涉农专项扶贫资金，投资产业扶贫项目，帮助贫困村发展集体经济；其二，负责解决异地搬迁项目所涉及的近10万贫困人口的日常生计问题，包括提供就业机会、垫付物业管理费用等；其三，负责经营政府所属的部分资产，比如三个农贸市场。这三项任务均与当地的脱贫攻坚战略相关。前两项业务为直接相关，第三项则为间接关系，目的是通过市场营利活动，保障公司能够顺利地执行前两项非营利职能。并且，衡量公司业绩的指标不是利润，而是财政扶贫资金的使用情况以及扶贫项目的落实进度。

道成公司主要负责两个比较大的扶贫项目： 一个是异地搬迁项目，另一个是光伏发电项目。从两个项目运作中，可以清楚地发现道成公司所具备的行政与市场的双重属性。

(一) 异地搬迁项目

2019年，在中央与省政府的大力支持下，会泽县成功地将近10万贫困户从不安全的、边远地区的农村，搬迁到城区集中居住。不过，贫困户进城居住遇到了一个棘手的问题——生计难题。离开了农村的土地，贫困户就失去了“庭院经济”所赖以支撑的生活日用的来源；由于贫困户缺乏专业技能，在县城就业显然不是一个可行的选项。道成公司的一个重要职能，就是为这些进城贫困户解决日常生计问题。公司采取了以下办法，帮助贫困户克服生活困难： 利用扶贫资金投资成立保洁公司、物业公司，为贫困户提供公益岗位；帮助发展扶贫产业，并免费为年轻的贫困人口提供职业培训；利用公司专项扶贫资金，为其居住的小区提供免费的公共设施建设与维护，并承担所有物业管理支出。

(二) 光伏发电项目

会泽县具有丰富的天然能源资源，太阳能就是其中之一。中央政府因地制宜地为会泽县设计了产业扶贫项目——光伏发电。中央政府不仅提供资金，而且为光伏发电提供政策支持，确保会泽的光伏发电进入全国统一的电网。道成公司在这个项目中扮演了项目落地、资金管理与项目监督的角色。2019年，公司总共指导了全县296个贫困村的光伏发电建设项目，按照道成公司的要求，这些项目每年从收入中拿出8%的利润，作为村集体收入，年终分配给每一个贫困户。道成公司还承担项目的“托底”责任，在发电价格低于成本价的情况下，为贫困村提供差价补贴。

三、 “扶贫公司”的市场逻辑

在地方合作主义的理论框架当中，虽然企业是政府在市场的延伸部门，但是仍然享有经营自主权，这就为企业充分利用市场机制提供了有利条件。同时，虽然政府的加入能够有效地降低企业在产业扶贫过程中所面临的风险，但是受限于资本运作和风险管理的专业水平，政府不适合对所有扶贫项目亲力亲为。市场的优势恰恰能够弥补政府的不足，为产业扶贫过程的专业性与扶贫产业的竞争力提升保驾护航。因此，市场逻辑使道成公司能够弥补“政府为体”的行政逻辑在效率与多样性方面的缺陷，并通过扶贫产业的发展提供物质基础。具体来看主要包括以下三个方面。

首先，通过市场招标的方式将扶贫项目外包，提升产业发展的效率与专业性。为了节约成本，提高扶贫资金的使用效率，道成公司在参与光伏电站建设项目的过程中，充分发挥市场的作用。2019年，道成公司总共整合了1 500万元投资到光伏发电项目，项目基础建设通过招投标方式，由多家民营企业中标。将光伏发电项目外包给非国有企业，既避免了道成公司既是“裁判员”又是“运动员”的非市场行为，也阻止了财政扶贫资金浪费和流失的现象发生。

其次，利用涉农专项扶贫资金，扶持扶贫产业的发展。在贫困县产业发展中，最为常见的问题就是产业链短以及产业分散。针对这两个问题，道成公司发挥作为投资公司的市场主体作用，以企业间合作的形式与发达地区的农产品精加工企业展开洽谈，在这些技术企业的帮助下解决当地产业链短、复合带动能力弱等多种问题。经过多年扶贫，会泽县已经培育出知名度较高的农特产品，如软籽石榴。不过，规模生产之后，如何及时销售农产品，保证农产品的新鲜度，是一个亟待解决的难题。道成公司经过资金整合，帮助建设农特产品外销所必需的产业链条，如物流、冷藏等。另外，对于那些具有产业发展潜力、资金缺乏的农业产业项目，道成公司提供数量不等的辅助性投入，如帮助一个雪桃园项目建设园内道路和供水系统。

最后，发展多类型扶贫产业，为贫困户提供多样化的就业岗位选择。扶贫工作不能过度地依靠政府的资源，更不应该将扶贫难题转嫁给基层干部，比如干部与贫困户“结对子”，“包办”贫困户的脱贫任务——这样不仅难以化解贫困问题，反而会让基层干部放弃本职工作。(37)Gao H， Tyson A. Poverty Relief in China： A Comparative Analysis of Kinship Contracts in Four Provinces[J]. Journal of Contemporary China， 2020， 29(126)： 901-915.道成公司发挥了市场的作用，通过公益培训与公益岗位，让贫困户能够通过就业，以劳动换取薪酬，激发贫困户的内生脱贫动力。在异地搬迁项目上，道成公司整合了扶贫资金，在居住区内投资建设了“扶贫车间”。“扶贫车间”通过两个途径来扶贫： 一是车间的承包企业必须优先招聘异地搬迁的贫困户；二是为“扶贫车间”的贫困户工人提供财政补贴。2020年初承租的一家电子厂，第一次招聘就吸纳了60多名贫困户工人。在道成公司的努力之下，近200个异地搬迁的贫困户接受了棒球订单，他们不仅可以在公司提供的“扶贫车间”免费试用场地，还能参加岗位培训，并且道成公司还为接单的贫困户提供每生产一个棒球1.50元的补助，帮助贫困户提高收入。另外，道成公司还提供了其他就业机会，对于劳动能力较差的贫困户，则安排一些公益岗位，(38)公益岗位指由当地街道或村集体设立的主要为劳动能力较弱的贫困户提供的就业机会，主要包括保洁、保安等岗位。对于有一定劳动能力的贫困户，通过就业培训使其进入扶贫车间，或者利用配套设施为其提供自主创业的场所，以此来解决“精准脱贫”过程中贫困户就业的主体性需求无法满足的困境。(39)许汉泽，李小云.精准扶贫背景下农村产业扶贫的实践困境——对华北李村产业扶贫项目的考察[J].西北农林科技大学学报(社会科学版)，2017，17(1)： 9-16.

四、 “扶贫公司”的行政逻辑

道成公司“市场为用”的属性让市场逻辑成功进入“精准脱贫”进程，并极大地提升了产业扶贫效益。但在后发展地区，企业的投资过程仍然需要面对资金短缺与产业基础薄弱的风险，同时扶贫的公益属性以及道成公司作为准政府机构的本质，都表明道成公司必须在扶贫过程中贯彻“政府为体”的行政逻辑。这种行政逻辑使道成公司不仅可以弥补市场逻辑无法兼顾公平的局限性，也能让政府始终把握脱贫攻坚的主导权。具体来看，道成公司的“政府为体”原则反映在三个方面。

其一，公司行为的非营利性。由于资金来源于财政渠道，道成公司的扶贫行为就不会以营利为目标。尽管公司在执行资金运作的时候也同样追求效率，但是，这种效率追求不是为了公司的利益最大化，而是为了通过资金效益最大化来实现贫困户利益的最大化。光伏发电项目就是一个典型的案例： 公司筹集了1 500万元涉农资金，在适合开发的贫困村建立项目，采取公开招投标的方式，既节约了成本，又保证了项目的可行性。光伏发电项目的营利部分通过合同约定全部留存在每个项目村的集体账户上，不会有一分钱进入道成公司账户。在产业扶贫的其他项目上，非营利性也有充分体现： 公司整合一部分涉农资金，帮助石榴项目、雪桃项目等投资建设园区内公共设施。道成公司和项目方以合同的方式约定，项目必须优先解决当地贫困户的就业问题，公司承诺基础设施投资不需要任何资金回报。

其二，通过履行再分配职能，提升产业扶贫项目的普惠性。扶贫政策的基本逻辑就是，通过财政转移，由政府实施财富的再分配，缩小地区之间与个体之间由于市场经济的逐利属性带来的收入差距，实现社会平等。道成公司正是按照这个逻辑，承担着政府的再分配职能。在异地搬迁项目的后续管理过程中，道成公司充分利用财政扶贫资金，为贫困搬迁户解决生计问题。在投资兴办扶贫产业后，通过设立公益岗位、住户免交物业管理费等方式，千方百计使扶贫资金惠及每一个贫困户。在管理异地搬迁项目中，道成公司还将通过资产运营以及在市场行情较好的年份获得的额外收入，纳入公司成立的一个公益基金中，并将其作为扶贫项目对抗市场风险的保证金来使用，以此来保证参与产业项目的贫困户的收益不会因各类风险而受损。光伏发电项目所涉及的1 500万元也是如此。每个项目村都是在无条件地接受来自上级政府的扶贫资金，免费建立营利项目，无条件分享项目每年带来的收入。这些都是公司履行政府再分配职能的典型行为。

其三，承担政府的发展职能，掌握产业扶贫的主导权。东亚地区的政府自20世纪60年代以来，演绎了政府职能变迁的生动案例。东亚地区的政府职能超越了西方古典自由主义所定义的“守夜人”角色，将发展经济作为政府的一项新职能，(40)Haggard S. Developmental States[M]. New York: Cambridge University Press， 2018： 9.中国也是发展型国家的一个典型案例。发挥地方政府在经济发展中的引领作用，也同样体现在产业扶贫过程当中。在异地搬迁、光伏发电和其他产业扶贫项目实施过程中，道成公司就扮演着十分显著的发展者角色。

在会泽县的异地搬迁安置点建设以及搬迁新城的产业发展中，道成公司对项目的承建公司给予了极大的帮助。在安置点建设方面，道成公司承诺在工程项目结束后，会从异地搬迁新城产业收益以及厂房租金中拿出一部分来，补偿开发商在项目建设中先行垫付的资金。资金补偿缓解了项目建设中开发商大投入与低营利之间的矛盾，减轻了开发商的财务负担。在上文提及的产业扶贫项目中，道成公司利用扶贫项目积极地为当地产业发展创造条件，包括产业链建设所需要的配套项目，这种行为对于当地的农特产业的发展是至关重要的。在资金贫乏、基础条件薄弱、产业链太短的不利条件下，仅仅依靠市场的自然发育很难在短期内形成一个成熟的产业。

五、 对策与建议

扶贫公司的创立既是对过去单一的市场主导或政府主导的扶贫方式的反思与发展，也是地方合作主义在扶贫领域的展现。由于产业扶贫过程中市场逻辑与社会道德逻辑同时存在，因此，简单的政府或市场包办会陷入“逆向软预算约束”以及“弱者吸纳”的陷阱当中。(41)许汉泽，李小云. 精准扶贫背景下农村产业扶贫的实践困境——对华北李村产业扶贫项目的考察[J].西北农林科技大学学报(社会科学版)，2017，17(1)： 9-16.以道成公司为代表的“政府为体，市场为用”的扶贫公司模式，是一种更为有效的治理模式： 一方面公司利用自身的市场化地位，将专业的市场力量纳入精准扶贫进程中，提升产业扶贫项目的效益与专业化程度，并利用所创造的收益为公司执行“政府为体”的行政逻辑提供基础经济条件；另一方面，准政府部门的性质也使公司可以像政府一样，通过产业政策与再分配的方式，弥补市场逻辑固有的盲目性与无法兼顾公平的缺陷，为市场逻辑的运行提供制度保障。

对于这种新的贫困治理模式，本文认为还可以从以下四个方面做进一步的改进与提升：

首先，强化上级政府部门的监管。欲实现当地贫困治理的可持续性，就必须加强上级的监督检查，以保证道成公司在扶贫资金使用方面的规范性，杜绝资金挪用的现象。

第二，适当控制公司的业务规模，降低由于业务偏离带来的财政扶贫资金使用风险。资产管理和投资性项目所获得的收益虽然可以支撑公司进行后续工作，但是一旦公司非扶贫领域业务开展过多，不仅会分散公司的经营注意力，也会让原本两种逻辑之间的相互平衡被打破，导致偏离扶贫的目标并增大财政扶贫资金的使用风险。

第三，减少公司管理层的官员比例，实现公司管理层的市场化。目前，道成公司的核心管理岗位依旧以借调的党政机关人员为主，这种情况一方面不利于公司的管理专业化和市场化水平的提升，另一方面借调人员与原单位之间的非正式关系增加了寻租腐败的风险。因此，道成公司的社会招聘不应仅仅局限于一般的执行岗位，应将管理层的岗位招聘也逐步市场化，招聘职业经理人参与公司管理，帮助道成公司全面提升公司管理的规范化与专业化水平。

最后，扶持成立更多专业性的“扶贫公司”。随着扶贫范围的不断扩大以及产业升级换代需求的到来，对于扶贫的专业化要求也在不断上升，若仅仅通过道成公司一家扶贫开发公司来负责全部的工作，会让公司的经营压力陡增并导致项目质量下降。此时就需要通过设立更多的专业性扶贫机构对一些专业性较强的扶贫资金进行专业化管理和分配，以保证相关的扶贫项目保质保量完成。