重大突发性公共事件审计的国际经验及启示

方珊珊 汪苏仪 马丁楠 陈希晖

【摘要】文章聚焦重大突发性公共事件审计的五大关注点：审计时机的选择、审计内容的确定、审计资源的整合、审计信息的披露、审计方式的创新，剖析各国在上述五个方面的审计实践，对我国进一步优化重大突发性公共事件审计工作提出相关建议。

【关键词】重大突发性公共事件审计；新冠肺炎疫情防控審计；审计实践

【中图分类号】F239.44

★ 本文系江苏省大学生实践创新重点项目“重大突发公共事件全过程跟踪审计研究——以疫情防控审计为例（202011287030Z）”阶段性成果。

新冠肺炎疫情暴发以来，各国政府积极开展疫情防控工作，充分发挥审计在疫情防控与灾害援助中的监督、评价、鉴证功能。中国政府历经非典、玉树地震、汶川地震等多项重大突发性公共事件，不断积累相关审计经验，审计方法逐渐成熟、审计资源储备逐渐丰富、审计有关政策逐渐完善，在疫情防控审计中成效显著。但由于重大突发性公共事件审计发展历时短且缺乏经验，在实践过程中仍然存在不足。本文基于国际视野，总结国外相关审计经验，并对我国疫情防控审计提出建议。

一、重大突发性公共事件审计关注点

（一）审计时机的选择

重大突发性公共事件的突发性对审计工作介入的时点提出要求。传统事后审计难以在灾害预防与恢复阶段发挥审计的积极作用，因此选择最佳的审计时机，使效益最大化，是重大突发性公共事件审计的一大难点。

（二）审计内容的确定

审计内容的确定对于具体审计计划的制定与落实具有决定性作用，在很大程度上影响了审计工作的最终效率和效果。然而，重大突发性公共事件发生突然、涉及群体多、牵涉范围广，使得审计内容的确定有一定的难度。

（三）审计资源的整合

重大突发性公共事件发生，往往时间紧迫，内容繁杂。这要求审计时能够有效配置资源，使其发挥出 1+1>2 的作用，这里的资源不仅包括人、财、物，还有设备、经验、技术等。资源的有效配置和整合成为重大突发性公共事件审计的难点。

（四）审计信息的披露

重大突发性公共事件普遍呈现灾难性特征，广泛涉及国家、人民的切身利益，并随着政府及社会各界团体、个人加入救灾恢复重建活动，呈现出动态性变化。传统的事后审计报告无法及时揭露不同阶段暴露的问题，而适时、及时的阶段性审计信息披露有利于相关部门及时解决问题，也能保障社会公众的知情权。

（五）审计方式的创新

重大突发性公共事件现场的复杂性对常规审计方式提出挑战。以新冠肺炎疫情为例，由于现场审计多被推迟或取消，审计工作很可能停滞不前，在这种情况下远程审计方式起到至关重要的作用。这种非现场审计方式对审计机关及审计人员的信息技术水平提出较高要求，相应地需要完善信息技术基础设施建设，提高审计人员的信息化水平，以更好服务于突发公共事件审计工作。

二、国外新冠肺炎疫情防控审计实践

（一）国外疫情防控审计时机的选择

重大突发性公共事件的管理具有极强的阶段性，完备的审计工作应覆盖灾害防控全过程，开展预防审计审查合同和政策，跟进事中灾害救援过程，审查救灾恢复工作与政策落实情况。

新冠肺炎疫情暴发之前，多国曾开展预防审计，将审计关口前移以实现应急目的：澳大利亚审计署优先对与疫情相关的政策进行审核，保证法规的有效性；秘鲁审计署借助过去抗灾经验形成的应急反应机制，从决策与协调架构、能力建设、信息公开等方面，确保其在面对新冠肺炎疫情时，能快速反应有效应对。

在救援阶段，审计机关对政府在危机中采取的紧急措施的真实性、合法性、效益性进行独立的监督、评价、鉴证。审计人员审查是否存在应急程序滥用、政府人员贪污财政专项资金、政策法规落实不到位等问题。例如：澳大利亚审计署每月对新冠肺炎疫情的财政支出实施审计；英国审计署调查呼吸机采购及供应链情况，针对呼吸机短缺问题，查找原因并提出应对策略。

随着国家经济和社会公共活动逐渐恢复正常，各国最高审计机关启动复工复产阶段的审计工作，确保公共资源投入过程公开透明、政府工作落实到位、复工复产计划能顺利进行。新西兰最高审计机关制定中长期计划，计划在2020—2023年间，将新冠肺炎疫情应对和经济社会恢复情况作为一项重点审计内容，持续关注疫情影响；并指出将对全国疫情防控措施及成效进行总结，和国际分享抗疫经验，全面提升应对公共突发卫生事件能力。英国最高审计机关针对复工复产贷款方案开展调查，审查计划目标、实施情况、资金管理带来的风险。

实践表明，预防审计影响着后续的审计进程，有利于降低审计成本及疫情影响。审计机关的效力主要取决于救援阶段审计工作的开展，这是审计工作的重中之重。在恢复阶段，审计在控制灾后支出，支持复工复产，总结经验，降低下次灾害带来的损失等方面发挥重要的作用。

（二）国外新冠肺炎疫情防控审计内容的确定

审计内容的确定对于发挥审计工作的效率和效果具有重要意义，是突发性公共事件审计的重要环节。目前国际疫情防控审计的内容主要集中于灾害救助财政资金审计、核心行业应急救助物资专项审计、社会保障措施审计三个方面，致力于对疫情防控救助全过程实施全面监督。

灾害救助财政资金审计内容主要包括财政救助资金收支的合规性与效益性。英国最高审计机关在《审计与风险委员会在新冠肺炎疫情期间的财务报告和管理应对指南》中明确指出财政资金审计的重点为资金使用的年度报告、财务报告、控制环境等；澳大利亚将资金审计划分为三个审计阶段，分别为审计财政资金使用的合法合规性、资金使用效率与资金分配合理性，全面覆盖疫情防控全过程的财政资金拨付与使用情况。除英、澳两国外，灾害救助财政资金审计在美国、新西兰、委内瑞拉等多个国家都得到普遍关注。

医疗行业作为新冠肺炎疫情防控救灾工作的核心行业在各国审计工作中获得高度重视。实践中，医疗救助物资供应链的各个环节均被纳入疫情防控审计重点。例如，英国政府对呼吸机供应链展开专项审计调查，重点关注本土呼吸机生产情况和呼吸机在国际市场的采购情况；奥地利政府重点关注了疫情期间医院病床分配、药物供应等一线问题；哥伦比亚、厄尔瓜多、委内瑞拉等多国政府都将医疗器械购置情况列入疫情防控期间的审计重点，旨在优化医疗资源配置，确保疫情防治一线工作人员的生命安全。

疫情暴发以来各国审计机关对公共部门的社会保障工作展开监督。巴西最高审计机关对农业、畜牧业生产供应状况开展审计，重点关注粮食安全问题；另外对社会救助政策、税收政策、原油供应安全三大领域展开审计工作，旨在保障国民经济的平稳运行，满足群众基本生活需求。英国最高审计机关强调疫情防控审计应当尤其关注成人社会关怀，保护弱小群体；同时，审计机关对疫情期间“免费餐券计划”开展专项审计，重点关注计划的最终成果。社会保障工作审计针对社会敏感问题展开，是保障疫情防控工作持续进行的重要助力。

各国疫情防控审计实践中，审计内容包括了财政资金拨付与使用情况、重点行业救助工作开展情况、社会保障工作开展情况，在资金救助、行业扶持、民生保障三个领域保障救助工作顺利开展。同时，审计内容的确定需根据灾害救助的发展变化及时调整，这对能否制定合理有效的审计工作方案具有重要影响。

（三）国外疫情防控审计资源的整合

新冠肺炎疫情的复杂性对审计开展所需人力资源在数量和质量方面提出新的要求。多国最高审计机关在此次新冠肺炎疫情防控审计中高度重视审计人力资源整合与调配。一是在人力资源数量的控制上，多国依据其审计重点成立专门的特别工作小组，为新冠肺炎疫情下的紧急审计项目调配人力，例如秘鲁设立了一个专门机构来评估政府在新冠肺炎疫情下采取的措施；二是在审计人员质量的控制上，阿尔巴尼亚、玻利维亚、匈牙利等多国政府开设线上研讨会与在线课程，对疫情发展过程中的国际审计动态进行全方面解读，并不断优化本国审计方法，对审计人员的个人技能作出进一步专业化培训；英国政府充分利用专家工作，将医疗领域专家团队纳入“医疗器械采购供应链专项审计”过程，将教育部专家团队纳入“免费餐券计划专项审计”中，既丰富了审計队伍的人员构成，又提高了相关领域审计的效率和质量。

（四）国外疫情防控审计信息的披露

自疫情发生以来，多国政府十分重视审计信息的披露。英国审计署先后出具了三份有关新冠肺炎疫情的专项报告，对政府抗疫期间的举措、财政开支等情况进行了说明，披露了医疗体系的应对情况及面临困境，并提出了开展新冠肺炎疫情防控审计工作的风险防范点，以指导审计机关更好开展审计工作。新西兰审计署对各公共部门财政监督报告的频率缩短为每月一次。德国联邦审计院于2020年3月至6月，发布了5篇与新冠肺炎疫情相关措施的报告。另外，许多国家的最高审计机关也注重与社会公众的沟通，例如巴西、墨西哥、秘鲁等多个国家最高审计机关开设建议举报平台、开发应用程序等多种方式来加强与公民的交流，审计机关能够及时通过平台发布信息，公民、政府机关也能够通过平台进行相关举报，增加公共行政权力运行的透明度。

（五）国外疫情防控审计方式的创新

新冠肺炎疫情的发生对传统审计方式提出了挑战，现场审计多被取消或推迟。据一份对全球76个国家的最高审计机关新冠肺炎疫情工作情况研究显示，约70%的最高审计机关利用既有电子信息技术及相关平台成功地从现场审计向远程审计转变，以便能够继续高水平地进行审计工作。例如墨西哥最高审计机关设立了数字邮箱专门支持远程审计，实现被审计单位与最高审计机关之间的信息沟通，并着力于开发一个综合控制系统用于全过程跟踪审计。再如阿根廷、巴西、厄瓜多尔、爱沙尼亚等多个国家采取视频会议、网络研讨会方式提出相关远程审计工作建议、部署相关审计任务、批准相关审计报告等。此外，各国审计机关综合运用人工智能工具推动信息技术在政府审计中的应用，如使用自然语言处理工具读取凭证合同，使用数据科学、数据分析等技术对一些数据点（主要是总账）生成风险评分，预先设定内置算法（如重要性水平、紧急付款等）来发现异常值。

三、国外新冠肺炎疫情审计对我国的启示

（一）审计时机的选择方面

我国在借鉴各国在新冠肺炎疫情预防审计经验的基础上，可以从以下几个方面做出努力，提升面对公共危机时的审计效力：在预防阶段，培养预防审计的意识，增加对灾害风险预防审计的研究，以此建立相应的灾害预防审计准则；坚持与疫情相关的合同或条例优先审查；关注是否针对疫情建立预警机制，评估疫情预防的规划落实情况；在恢复阶段，要持续关注灾情影响，将经济社会恢复作为一项重点审计内容，有重点、分步骤审查政府机关办事能力；控制灾后资金的支出，防范资金带来的效益风险；联合问责机构，加强内外部监督，提高审计透明度。

（二）审计内容的确定方面

我国突发性公共事件审计主要集中于灾害救助财政资金与灾害捐赠款物的合法合规性审计，对与灾害救助有关的其他公共部门与其他救助环节缺乏关注。国际审计实践启示：第一，我国重大突发性公共事件审计应当加强对资金使用效率的关注，对有关部门救助资金的使用情况开展绩效审计；第二，加强涉灾核心行业救助政策落实、救助资源储备情况的监督工作，提高灾害救助一线工作的效益；第三，关注社会热点问题，对涉灾热点事件开展审计，及时公开审计信息，有效稳定国民情绪及社会秩序。

（三）审计资源的整合方面

面对重大突发性公共危机，审计机关在调配审计资源之前，应对审计资源需求做好长短期规划，针对高风险领域提前制定预案，保证审计资源的区域平衡；根据区域和审计方向对审计人员进行分类，建立突发性公共事件跟踪审计人才库，保证审计资源能够被统一调配，并且定期对库中人员培训，提高他们的专业胜任能力；评估审计资源，以确定所需要的卫生专业人员、工程师、采购专家、数据分析师等，建立专业机构合作机制或成立咨询小组，多方听取专家的意见，保证更全面审慎地看待问题；审计机关负责人要督促审计人员深入学习应急管理、法律、医疗卫生等领域专业知识，全方位提高自己的综合素质。

（四）审计信息的披露方面

在新冠肺炎疫情期间，各级审计机关积极实践披露相关审计成果，审计机关应继续保持并提高信息披露意识。国际审计实践启示：第一，披露阶段性审计成果，揭露相关部门存在的问题，促使其纠正整改，提高政府公信力；第二，完善在线网络平台，加强与社会公众的交流，使其能够更清楚地了解审计机关的工作；第三，审计机关应当对审计事项以及发现的问题出具阶段性的审计意见，在审计项目完成后及时形成综合完整的审计报告。

（五）审计方式的创新方面

在重大突发性公共事件危机下，审计机关的部分现场审计活动被推迟或取消。采用远程审计方式一定程度上可以保障危机下审计工作的效率与效果。各级审计机关可以利用“金审工程”的成果，进一步完善国家审计信息系统，增强部门间的数据交流共享，提高数据安全性；加快推动电子数据审计制度化，保证审计工作规范化，提高审计人员数据保密意识；建设适应信息化的审计人才队伍，培养审计人员审计信息化意识，实现电子信息技术的应用常态化。

主要参考文献：

[1]徐菲，葛晟.英国审计署应对新冠肺炎疫情审计的相关措施[N].中国审计报，2020-07-22（006）.

[2]葛晟，剧杰.新西兰审计署的新冠肺炎疫情防控审计[N].中国审计报，2020-09-16（006）.

[3]蒋丽，许宁舒.对德法审计机关疫情审计的研究[N]. 中国审计报，2020-08-05（006）.

[4]郭强华，闫维艳.重大突发性公共事件跟踪审计的中国经验与提升路径[J].吉林大学社会科学学报，2020，60（05）：52-59+236.

[5]刘丹兰.预防性监管、审计意见与审计师变更——来自中注协约谈的证据[J].国际商务财会，2018（09）：79-84+96.

[6]曹青子，李扬子.跟踪审计在突发性公共卫生事件中的应用研究——以新冠肺炎为例[J].财政监督，2020（08）：94-99.

[7]邢剑锋.巴基斯坦的自然灾害救助项目审计[J].中国审计，2003（19）.

[8]崔竹，姜江华.重大疫情防控审计的国际做法及对我国的启示[J].中国审计，2020（13）：73-75.

[9]葛晟，毕潆：秘鲁审计署的新冠肺炎疫情防控审计[N].中国审计报，2020（006）.