中国出口信用保险面临的WTO补贴风险及防范

党雪　罗颖

摘 要：在逆全球化浪潮中，中国出口信用保险频繁受到以《SCM协定》和《中国入世议定书》为主的WTO规则约束。同时囿于中国出口信用保险公司存在的经营策略及WTO规则本身存在的问题，中国出口信用保险极易引发禁止性补贴、可诉补贴以及反补贴调查等WTO补贴风险。鉴于此，通过剖析WTO规制体系中相关规则，提出在防范各类补贴风险时，要根据其背后引发原因，从政府和中信保企业两个层面进行应对。

关键词：出口信用保险;WTO规则;补贴风险;《SCM协定》

作为支持对外经贸合作的重要制度，出口信用保险制度一般由政府或有政府背景的机构执行。中国出口信用保险公司（简称“中信保”）是当前中国唯一经办政策性保险业务的金融机构，扮演着为企业海外投资、货物出口、项目承包等方面提供保险保障的重要角色。进入2018年以后，逆全球化趋势逐渐显著。经济层面上，一些区域性贸易规则逐渐出现，不断分割WTO所倡导的多边贸易体系。以美国为代表的一些国家高举贸易保护主义“大棒”，通过加增关税、反补贴调查等方式不断提升进驻门槛。政治层面上，部分国家民粹主义复兴，主张“本国人买本国货” “拿回工作”等本土保护主义。这种形势下，中国企业出口信用保险需求激增。据中信保官网数据显示，2020年1-6月，中信保服务海外企业数量达12.6多万家，同比增加21.1%;承保金额为3246.1亿美元，同比上涨5.9%。然而，美国、欧盟等国家或地区出于各种目的，纷纷指责中国中信保对企业的补贴违反了WTO相关规定，并据此提高关税或采取贸易制裁手段。在此背景下，中国外贸企业及中信保面临着较大的生存困境。

一、WTO体系中涉及中国出口信用保险的规则及分析

（一）涉及条款规则

如表1所示，WTO规制体系中，同中国出口信用保险相关的规则主要有《关税及贸易总协定》项下的《SCM协定》以及《中国入世议定书》（以下简称议定书）。前者属于WTO下的一般规制，明确规定了WTO补贴构成要件。若中信保提供的服务满足这些要件，并符合一些指定专项性条件，则会被判定为禁止性补贴或者可追溯补贴范畴，进而触发《SCM协定》的其他义务。后者则是针对中国所制定的特殊规制，即中国需要承担的超WTO义务。

（二）主要补贴规则分析

1.禁止性补贴规则。按照《SCM协定》，如果某项政府措施同时符合第1.1条、第1.2条及第3.1条规则内容，且不是农业补贴，则属于禁止性补贴。具体包括以出口实绩为条件，刺激对外的出口补贴，以及加快进口国产化，限制进口发展境内产业的进口替代补贴。中国出口信用保险的主要目的是促进出口加强外贸业务，本身就极易被认定属于出口补贴范畴，进而构成禁止性补贴。另外，《SCM协定》附件一还明确列出了十一项满足出口补贴的政府措施。如果中国出口信用保险业务与附件一项下的补贴行为匹配，则无须重复证明构成出口补贴。

2.补贴专向性规则。从《SCM协定》第1.2条规则内容来看，若补贴措施具有专向性，则执行禁止性补贴规则，或受可诉补贴与反补贴措施相关规则约束。另外，《SCM协定》第2条涉及三项专向性补贴，一是禁止性补贴，指已经作出明确规定的专项性补贴。构成禁止性补贴的出口信用保险直接具备专向性，无须再行证明。二是产业专向性补贴，指提供给指定产业中部分企业的补贴。三是地域专向性补贴，指提供给特定区域内某些企业的补贴。对于中信保而言，其成立目标并非商业盈利，更多是注重配合国家外贸政策及产业规划，本身就具有明确的政策导向与产业指向。因此，中信保提供的保险服务大概率符合专向性要求。

3.可诉补贴规则。可诉补贴可在限定条件内实行，但是当危害到其他WTO成员方产业，且被认定为具有专向性时，可能会收到被影响成员方提出的申诉。如果申诉方能够证明其WTO规则下的权益受到别国补贴影响，则可采取针对性的反补贴措施。考虑到构成要件的证明难度，相较于禁止性补贴规则，可诉补贴规则程序实施的时限更长。鉴于中信保提供的保险服务大概率构成专向性，若在实际运行中再满足可控诉性，则有关措施存在极有可能被划入可诉补贴范畴，进而被其他国家采取相应针对性措施。

4.特殊规制。中国参加WTO时签订了《中国入世议定书》，其中规定的反補贴协议规则明确要求中国出口信用保险承担额外的WTO义务。在《议定书》10.2条中，规定如果出现“国有企业是补贴的主要使用者”或“国有企业接受了不成比例的大量补贴”这两种情况，可直接认定事实专项性存在;第15（b）条则针对规定针对中国双反调查的价格可比性方法进行了特别规定。同单一的《SCM协定》相比，两项规定均放宽了适用条件，在一定程度上为其他成员方对中国实行反补贴调查提供了便利。

二、中国出口信用保险面临的WTO补贴风险

（一）中信保经营不规范引发禁止性补贴风险

中国国务院制定的中信保经营策略为“商业化运作，独立核算，保本运行”。这项策略的制定初衷是为了规避构成《SCM协定》中的禁止性补贴条件。然而，中信保实际运行操作中，在这一方面的执行效果不太理想。中信保使用独立非商业经营模式，容易造成价格垄断现象，这一点在收益低且周期长的出口信用保险业务中体现尤为明显。逆全球化背景下，企业对中信保的承保需求更加强烈，所需的承保金额也更高。这就使得个别出口信用保险的费用较多，中信保业务覆盖面随之缩小，运营成本的浮动空间降低，甚至出现亏本经营，进而落入《SCM协定》附件一（j）项范畴。另外，资本金来源也会影响中信保经营状况，中信保资金来源主要由国家财政部门进行安排，资本金规模较小，增补机制不科学。在这种情况下，中信保会倾向于做风险小的业务。业务范围以及保险规模的受限会在一定程度上增加运营成本，缩减保费收入。一旦中信保在中长期阶段出现保费收入低于运营成本，其提供的保险业务便会满足《SCM协定》附件一（j）项内容要求，就会引发禁止性补贴风险。

（二）WTO规则漏洞引发可诉补贴风险

尽管WTO距离创立至今已经有26年的时间，但由于涉及国家、事项众多，其规则制定并不十分完善。部分国家会出于自身利益考虑，抓住WTO规则漏洞，对中信保提起诉讼。具体表现为成员方会将争议措施定义为可诉补贴，并据此发起恶意反补贴调查。之所以发生这一现象，一方面是由于WTO争端解决时间较长，争端的解决要经历磋商、调解和调停、成立专家小组、上诉审议、裁决等多个程序，往往需要历时几年才能彻底敲定。中信保要想获得授权并发起经济反制，必须同时满足对方争议措施和WTO协定存在差异且对方拒绝执行裁决两个条件。另一方面，WTO救济不可回溯，即使中信保最终获胜，也难以获得有效追溯后的补偿。违约国仅需终止不恰当行为，就不用担负其他不利后果。在WTO规则这一漏洞下，中信保很难为本国企业提供充分救济，而对方国却可在不承担任何后果的情况下，“攻击”中国企业并从其中获得大量不合理利益。

（三）额外WTO义务引发反补贴调查风险

按照《议定书》第10.2条款对中国额外WTO义务的规定，中信保提供给国有企业的业务很有可能会被直接判定为具有专向性，甚至划入可诉补贴范畴，遭受反补贴调查。逆全球化浪潮下，部分国家（如印、美）同中国之间地缘政治矛盾突出，并逐渐转变为国际贸易方面的矛盾。这些国家通过该条款质疑中信保业务，由此放大WTO补贴风险。除此之外，第10.2条款还容易让政府与国有企业计算补贴时陷入逻辑循环困境。从补贴主体来看，受益人是由企业与股东共同组成的团体。当政府给国有企业提供补贴时，受益人由国有企业与股东身份的政府共同组成。可以发现，政府兼具补贴提供者与补贴受益人双重身份。这一循环逻辑使补贴利益数额难以计算。事实上，WTO反补贴规则对于补贴受益人并不做特别限制，多数WTO成员方在国有企业反补贴调查问题上均规避了这一规则。但《议定书》针对中国设置的额外WTO义务却使得中信保及其服务企业不得不面对这一问题。

三、防范措施

（一）政府层面

1.出台出口信用保险单行法。根据发达国家的国际惯例，承担出口信用保险的机构不受《保险法》制约，但是相关业务受国际法约束。因此，国外一般通过单独立法使相应业务获取法律保护和规范。如加拿大通过国家法律固定出口发展公司经营模式，给予市场运营和持续盈利制度保障，辅助公司获取盈利并摆脱国家补贴，降低构成补贴的风险。中国应基于《对外贸易法》第53条出台出口信用保险单行法，明确中信保的定位、性质、义务、资本构成和外部监督等多项内容。信用保险单行法需要规范出口信用保险的税收优惠政策，完善对应风险基金的财政资金补充机制。这样一来，即使其他成员方利用WTO规则漏洞，中国也可通过单行法降低不当利益损失，减小恶意破坏出现的概率及效果。

2.完善政府资本金扶持机制。根据WTO规制来看，WTO允许政府给已经出现亏损经营的出口信用企业提供补偿金，但是要求被扶持企业可以逐渐实现自负盈亏。对此，中国政府应持续完善当前资本金扶持机制。一方面，及时注资出口信用保险风险基金。为规避中信保因经营亏损而构成《SCM协定》附件一（j）项要件，财务部门可搭建和健全出口信用保险风险基金配套的补偿机制。这一过程中，需构建配套资本金，注入与完善增资扩股制度，定期审查风险基金运行情况，并辅以及时补充特殊情况的风险基金机制。政府应按照企业出口规模、国家投入预算等多层次影响因素，全方位审视并最终确定补充金额，在恰当的时机注入指定基金，达到补充中信保资本金的目的。另一方面，出台对应税收优惠。政府应有效落实国际有关出口信用保险的税收优惠政策，提高中信保的盈利能力与积累资本能力，帮助中信保逐渐摆脱政府注资的规制。

3.签订自由贸易协定（FTA）。当前，WTO自由化谈判进展缓慢，多哈回合停滞不前，致使中国难以通过申请修改《决议书》规则消除不公正待遇。尽管暂时无法从WTO层面修正规则，但全球范围内的FTA谈判进展良好。应对额外WTO义务引发的反补贴调查风险，中国可通过增加FTA订立数量、升级原有FTA谈判等方式，降低额外WTO义务引发反补贴调查风险。事实上，在最新签订的中国-格鲁吉亚FTA、中国-韩国FTA协定中，均做出了针对性的排除规定。然而，现阶段中国尚未提及可能对反补贴调查造成影响的替代做法，对每个国家的谈判策略也不同，导致不同FTA安排的权利义务及规则内容相差较大。对此，中国可以借鉴美国的统一谈判规则范式，针对反补贴调查设计规则范式的流程和内容，以此提高谈判效率，降低反补贴调查风险。

4.积极参与WTO争端机制改革。短期来看，中国同美国、日本、韩国以及欧盟等经济体短期内在部分领域上的争议无可避免。这一点从中国华为5G全球布局遭遇到的重重困境就不难看出。对于难以借助FTA谈判路径规避补贴风险的WTO成员方，中国应抓住WTO改革机会，积极参与新规则的制定。一方面，探求更加行之有效的WTO争端解决机制，以此应对欧盟、美国等WTO成员方滥用WTO规制对华实施反倾销的行为。另一方面，针对引发WTO补贴争端的两大根源（时间长与不可回溯）提出修改建议，以求完善WTO补贴规则存在的机制缺陷。

（二）中信保企业层面

1.優化中信保资本金来源，充分整合资源。中信保资本金来源如果直接来自财政部门拨款，很容易构成禁止性补贴。针对于此，中信保对其资本金渠道进行优化。在短期内，中信保可接受中国投资有限公司的注资，缓解财政注资压力。从长期来看，中信保可考虑直接归至中国投资有限公司名下。一方面，中国投资有限公司的资本主要来源于外汇储备，可以灵活地为中信保补充资本金，避免中信保因开展业务陷入资本金紧张的局面。另一方面，中国投资有限公司收购中信保不会影响到其国企身份，有助于中信保运行中长期的弱政策保险业务。一旦收购达成，中信保可充分使用中国投资有限公司的研究成果，避免重复建设，优化中信保业务资源配置。

2.坚持保本经营策略，避免构成禁止性补贴。按照《SCM协定》，如果中信保亏本经营，其名下相关业务会直接构成禁止性补贴。因此，中信保需坚持保本经营策略，不断创新自身经营模式。这一方面，可借鉴意大利外贸保险服务公司和加拿大出口发展公司的分账经营模式。即分设政策与商业两个账户，各账户自负盈亏。这种经营方式能够在不改变国有性质的情况下更好地应用市场化经营手段，其原理是通过商业性质淡化政策性质，从而有效规避《SCM协定》义务的目的。另外，中信保还可将开拓商业业务作为切入点，把商业账户盈余用于增补政策账户基金，扩大业务范围，提高保费收入，逐渐扭亏为盈。

3.加强事前调查，优化服务对象选择。按照《SCM协定》附件一（j）项规定，如果中信保提供的保险或补贴服务无法弥补被补贴企业的长期经营亏损，那么将构成禁止性补贴。针对于此，中信保企业可从客户选择上入手，不断优化客户整体水平，降低自身违反WTO规则的可能性。一方面，在发放补贴之前做好市场调查工作，对于存在资不抵债、产能过剩等严重经营问题的企业可酌情不予批准其保险申请。在确保风险可控的前提下，采用更加灵活的承保条件限制，避免自身陷入WTO补贴风险之中。另一方面，发挥中信保国别研究和资信评估优势，构建多层次风险评估体系。在此基础上，重点研究被保企业所在地、所属行业、主营业务市场，结合《SCM协定》具体内容与主营业務所在国当地政策，考评是否提供保险或补贴服务。

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[4]中国金融新闻网.商务部、中国出口信用保险公司联合印发《关于做好2020年短期出口信用保险相关工作全力支持外贸企业应对新冠肺炎疫情影响的通知》[EB/OL].https：//www.financialnews.com.cn/bx/jg/202002/t20200222_180733.html[2020-02-22]

[5]新华网.《中国出口信用保险公司政策性职能履行评估报告》发布[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/money/2019-10/24/c_1125 145287.htm[2019-10-24].