对广州市增城区工业产业区块划定的思考

李 婕

(广州市图鉴城市规划勘测设计有限公司，广东 广州 511300)

0 引言

为支持实体经济发展，国家、省市均出台相关政策，要求盘活工业用地存量、引导产业用地集聚和转型升级。增城区是广州重要的工业大区，近年来随着增城先进制造业和战略新兴产业的发展，粗放低效、布局分散的产业发展方式亟待改善。要以工业产业区块为抓手，盘活存量建设用地，优化用地结构，保障产业用地供给，引导产业功能、科技研发功能向特定的地区集聚。

1 现状概况

1.1 工业产业发展总体情况

第二产业尤其是工业一直是增城区的主导产业，增城区第二产业占广州比重从2006年以来基本都在不断上升，之后从2010年以来，基本保持在11%上下，较为稳定(见图1)。

增城区目前形成汽车及零配件、摩托车及零配件，纺织服装三大支柱产业(见图2)，2018年增城区工业增加值为394.24亿元，同比增长4%，工业主导产业汽车制造业、摩托车与纺织服装业产值占比达到全区规模以上工业产值的29.42%。除此之外积极对接广州IAB，NEM行动计划，大力壮大新兴产业。尽管如此，增城区依旧存在产业结构单一，传统产业比重较高等问题，需要找到契机进行转型升级。

1.2 工业产业用地现状布局

增城区现状工业空间分布不均衡，主要集中于中南部地区，北部地区现状工业面积小，且分布零散。南部现状工业呈现“一区多园”与村级工业园两种发展形式，“一区多园”目前已初具雏形，但相应配套设施和公共服务功能还不完善，且涉及的行业以汽车及零配件、服装、金属加工、化工等附加值较低的制造业、加工业为主，整体布局缺乏统一规划，用地布局零散、破碎。另村级工业园也以低效传统产业为主。

2 工业产业用地管控策略

2.1 摸清底数，建立现状工业用地数据库

2018年广州市国土资源和规划委员会印发《广州市国土资源和规划委员会关于开展创新型产业用地(M0)相关政策研究的请示》开始建议全面梳理全市工业用地及园区布局，优化全市产业布局。2019年《广州市工业产业区块划定编制指引》明确提出摸查全市工业用地，增城区开始从重点产业项目、工业企业投产及产值、税收，骨干企业、主导产业项目用地情况，包括用地面积、建筑面积、土地取得方式等全面摸查全区工业用地。

增城区现状工业地块占地面积为58.67 km2,其中未开发建设用地面积为7.84 km2，占现状工业地块面积的13.36%，已开发建设用地单位用地效率普遍不高，单位面积土地利用度也受到产业类型限制，利用度普遍不高。除此之外，近年来除增城经济技术开发区之外，其余镇街工业用地转为他用或限制的问题相对严重，虽增城区为大力盘活存量建设用地，进一步挖掘对发展潜力，积极推进“三旧”改造工作，且对于“工改工”政策倾斜支持，但“工改工”意愿不强，比例偏低。由此可见，锁定工业用地规模，确保先进制造业发展空间，促进工业产业发展已势在必行。

2.2 划定工业产业保护红线

2019年广州市工业和信息化局、广州市规划和自然资源局联合印发了《广州市工业产业区块划定编制指引》划定全市工业产业区块，保障工业发展底线。根据广州市工业用地实际情况，工业产业区块按一级控制线和二级控制线两级进行管控，其中一级控制线是为保障城市长远发展而确定的工业用地管理线，二级控制线是为稳定城市5年以上工业用地总规模的工业用地过渡线。

增城区在符合广州市要求的前提下，根据增城区实际情况预测工业产业区块规模总量，再结合增城区主体功能区、一区多园布局，明确增城区产业空间结构。在产业空间结构的基础上，采用建模处理和空间分析手法，按照“一加，一减、二减、调入”思路落实位置，进行分类划定。

一加：对市区重点发展园区、市区级重大产业项目、倍增企业、骨干企业、规上企业等重要企业所在工业用地优先纳入区块线实行保护；一减：结合基本农田、城镇开发边界、生态保护红线、水源保护地等筛选保护，将涉及刚性管控要素的区域剔除区块线，确保工业产业区块的合法性；二减：将不符合产业空间结构和破碎的不属于产业集聚区的地块剔除，优化结构，调入：将符合产业结构，属于产业集聚区的地块调入，由此框定总量规模，形成调入库。

在此思路下，增城区工业产业区块划定规模为89.59 km2，划定规模占建设用地的比例为34.99%，其中一级控制线划定规模为65 km2，二级控制线划定规模为24.59 km2。

2.3 产业用地分类指引

在现状用地绩效评估的基础上，结合划定方案和市场主体发展意愿，将工业产业用地划分为保留发展型、工业提升型、功能转变型、控制发展型和新增用地型。其中保留发展型、工业提升型和新增用地型纳入一级控制线管控，功能转变型根据具体情况判断纳入二级控制线管控，控制发展型则不纳入区块线管控。

保留发展型：对现状工业用地效益较好，纳入工业产业区块管理的工业用地，纳入保留发展型，并进一步引导其发展，不断完善相关配套服务，同时严禁工业企业改作其他用途。

工业提升型：对于现状工业用地效益一般，但部分纳入区块线管控的用地进行提升改造，纳入工业提升型管理，在该区域重点促进产业升级扩容，提高用地产出效率和集约节约用地水平，鼓励区内企业自主改造，对工业产生效率设下限要求，在不改变用途的前提下，鼓励以“工改工”包括“工改M0”方式，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径，促进工业用地、仓储用地二次开发，从单一工业用途向特色园区和创新型产业功能混合开发转型。

功能转变型：对于用地效益较低，不符合规划结构、分布零散的现状工业用地实行功能转型，对区域内个别现状发展较好的企业鼓励其搬迁至保留发展型和工业提升型园区内，以免因大规模“二改三”导致优良的工业企业外迁或消亡。而对功能转变型区域应根据市场需求和改造可实施性有计划逐步推进改造，并在此基础上完善城市服务功能，促进城市升级。

控制发展型：对涉及到生态保护红线、永久基本农田、饮用水源保护区等刚性管控要素的现状工业用地近期严格控制其规模扩张，远期在有条件的情况下，有计划通过指标腾挪和归并搬迁等方式实现工业功能的退出。

新增用地型：结合增城区工业发展布局和“一区多园”扩园等实际情况，在符合工业发展布局和“一区多园”扩容边界内新增工业用地，支持其发展。工业产业区块用地判断示意图如图3所示。

2.4 规划指标管控

规划指标分为用地管控和经济管控，用地管控结合《广州市产业用地指南(2018年版)》，主要从配套建筑面积比例、建筑系数要求、容积率、可分割面积、绿地率和创新型产业用地(M0)用地比例提出管控要求，经济管控方面，选取与增城现状产业基础及未来产业导向相关的产业类型，对其投资强度、土地产出、产值耗能方面提出管控要求。

3 下一步工业产业优化提升建议

将工业产业区块划定纳入国土空间规划管控。增城区划定工业产业区块在根据《广州市工业产业区块管理办法》的管理要求管理的同时，可纳入国土空间规划刚性控制锁定总量，并按照“统筹布局、严守底线、刚弹结合、提质增效”的基本原则，稳定本区工业用地总规模，提高工业用地利用效率，促进工业用地合理布局和规模集聚。

在绩效评价基础上，针对不同类型企业实施差别化政策。根据企业资源利用对其进行综合评价，将其划分为“4+T”类，“4”包括优先发展类、支持发展类、提升发展类和限制发展类，“T”为暂不评价类，对这5类企业从申报国家、省、市涉及工业企业产业扶持资金项目和政府采购、土地使用税政策、工业用地出让制度、电价用水用气、排污权有偿使用、信贷政策等方面实现差别化管理，从而促进增城区工业产业类型的优化升级。

对新产业项目加强产业全流程管理。首先严格产业项目的准入门槛，对于不符合规划管控指标要求的项目不建议供地，其次在建设项目审核阶段，做好产业项目节地评价，鼓励项目多功能、立体化开发，供地后建立用地项目土地利用绩效评估制度，每年对用地项目进行评估，同时建立土地全生命周期管理机制，提高项目规划、建设、管理全链条一体化。

4 结语

本文通过对广州市增城区工业产业区块划定工作进行深入思考，建议以工业产业区块划定为抓手，盘活存量建设用地，优化用地结构，保障产业用地供给，引导产业功能、科技研发功能向特定的地区集聚和管理。