集村变镇的动因、效果及相关建议

蒋帛序 廖琴莉 李雨辰 禹嘉欣 李悦

摘要：集村变镇是解决农村发展问题，实施乡村振兴战略的重要举措。政府、集体与农民之间的利益分配机制上存在不完善，使得部分家庭或人群的生计受到冲击，村庄原有运行模式难以融合等诸多问题的出现可能会导致集村变镇走形失范、工作受阻。尊重规律、统筹推进、把握平衡，充分认清现实，以人民为中心，成为推进集村变镇工作的可行之道。

关键词：集村变镇 农村社区 新型城镇化 乡村治理

一、集村变镇的动因及研究背景

在2021年政府工作报告中明确提出：推进新型城镇化和乡村振兴，促进城乡区域发展格局不断优化[1]。农村人口逐渐减少，房屋空置，老龄化问题严重，农村经济的发展没有生机与活力，制约农村经济的发展，需要寻找新的出路[2]。近年来，中国东部相对发达地区如江苏、浙江等地，不断响应国家号召，发展乡村，其中“村庄合并”是农村发展的主流方向，而集村变镇又是合并的主要方式。

改革开放后江苏省城镇化速度急剧加快，本就星散于各自村庄的农村人口又快速减少，这不仅无法整合农村资源，也对地方财政造成了额外负担。进入21世纪以来，江苏省加强了集村变镇的力度，江苏省的乡镇数量开始呈现大规模的减少。农村常住人口数量的减少速度明显加快，大规模成区域、成片状的“集村变镇”现象变得普遍（见表1）。

集村变镇作为乡村发展的一大方向，已经且将长期成为农村发展方向，如何发展集村变镇，并解决好集村变镇带来的一系列问题，仍然是一个值得我们思索的问题。

2020年8月以来，本课题组分期分批对江苏省苏北地区十多个不同发展水平背景的典型村庄进行了实地调查。调查地点包括徐州市、连云港、盐城等市县。在展开实地研究的同时，采用了采访和问卷调查等方法。

二、集村变镇类型及其效果

集村变镇这一特殊形式，从根本上改变了以熟人关系、自然分散为基本框架的村落共同体，带有陌生性的、非农生活为主的集中化乡镇形式成为主流。但因其具体推动机制的不同，其发展方向也呈现复杂多样，在这里，仅仅阐述几种具有代表性的村庄合并类型。

（一）集聚提升型集村变镇

集聚提升型村庄是指现有规模较大的且仍将延续下去的村庄，这类村庄占村庄类型中的大多数，因此也成为了集村变镇的重点。它主要采取以原有优势规模为主，发挥原有自身优势，有序推进改造的方式，进行村庄发展。其中桃园村最为典型。

桃园村属于淮安市涟水县，位于南集镇镇街道周边，后将所在地的附近几个村庄合并，现共有居民1895户，常住人口1600人，外来流动人口300多人，形成了一定的经济基础。不断有外来本地产业入驻，包括无锡新日电动车车架场、洁雅毛巾场等。桃园村一、二、三产业从业占比为1：37：45。该村通过集村变镇政策，在经济、交通、就业等方面已经形成了一定的规模优势。

其特征为：大多以临近大村庄进行合并，集中建设一个绿色生态小镇，集教育、就业、医疗、商业、文化和交通设施为一体。为解决集村变镇后人们的就业问题，设立和引进农产品深加工的工厂和其他无污染的工厂。实质上是农村人口聚集后的就地城镇化。

（二）城郊融合型集村变镇

城郊融合型集村变镇是指将临近城市或城中村此类靠近城市、有着转型发展条件的村庄，改造合并起来，承担着城市“卫星村”作用的村庄。结合走访调查马庄村的变化来分析其类型特征。

马庄村处于徐州市的外环，周围拥有16家核心企业，现共有居民2343人，常住人口2200人，外来流动人口200多人。因为其独特的地理优势，当地一部分村民会选择进入附近工厂上班。也有一部分村民会将多余的房子进行出租出去，为流动人口提供住房。因为城市行政区域范围的扩大，原先的村庄虽然名义上已是城镇居民，但实质上跟原先的城镇居民之间还存在明显的差异。基础设施、交通道路、医疗福利方面仍与原先并无太大差别。于是5年前，当地进行了集村变镇的改造，采取两层楼房与小高层结合的方式，将其打造成了城市的卫星村，既改善了环境，还为当地居民带来实在的便利。吸引了纺织、制衣、食品、建材等工厂在附近设厂，也有当地居民直接开了农家乐和草莓采摘园一条龙服务，处于盈利状态。实际上，现在不少城郊融合类的村庄已经出现了农村户口比城市户口更值钱的现象，土地越来越值钱，很大一部分近郊村民反而不愿意落户城市。

这类村庄，最显著的特点是临近城市，或直接就是城中村，占据着优越的地理位置;因而可以承担着城市的卫星村作用，分担城市压力。综合考虑了工业化、城镇化和村庄自身发展的需要，加快城乡产业融合发展、基础设施与城市互联互通、公共服務与城市共建共享。为城市发展提供建设用地。

（三）搬迁撤并型集村变镇

搬迁撤并型集村变镇是指由于自身生存环境或因为重大项目需搬迁以及人口流失异常严重的村庄，进行搬迁撤村集中居住的村庄。前者多见于中西部地区，为发展搬离原来的大山;后者常见于东部地区，因为经济发展、村落空心化等问题，需要进行搬迁撤并。徐州市毛庄村、王桥村、吴集村、岳庄村、周庄村等村庄就是因为原有村空心化严重，进行了搬迁集中合并。

以岳庄村为例，岳庄村共612户人家，3200口人，住宅用地区域大，可在合并之前实际常住人口不到六成，又因为居住分散等问题，平常的基础设施很少得到使用。在发出的调查问卷当中，当地村民就表明原来的公众设施很难进行使用，而这些情况在合并后得到了很大的改善。同时也促进土地资源的集约利用，调研中的大部分村庄在合并前村庄宅基地的闲置率超过20%，部分村庄甚至达到了35%的闲置率。在实行集村变镇后，旧宅基地可以复垦为耕地，也可用于农村公共基础设施建设，从而提高了农村土地资源的利用率。

搬迁撤并型集村变镇，主要特征为：目的是统筹解决村民生计、土地利用率等问题，采取的方式是撤离搬迁，依托于适宜区域进行安置，避免或减少了孤立的村落式移民社区。搬迁撤并后的村庄原址，多因地制宜进行复垦或还绿，增加乡村生产生态空间。

三、集村变镇中遇到的困境

（一）政府、集体与农民之间的利益分配机制不完善

村民的抵触，究其根本是利益分配不均。其一，村民在集村变镇的过程中，无法从中获利，反而一部分利益会受到损害。原有的耕地被回收，原住宅地被收回，需要很大一部分积蓄重新购置新房，这是村民抵触的根本原因。其二，政府、集体、农民在新增土地之间的利益分配不完善。在通过土地增减挂钩的村庄整治中，腾出的建设用地往往被用来复耕，有的被划为永久性的基本农田，集体和农民失去了发展非农产业的空间。在不通过土地增减挂钩的村庄整治中，村庄整治所腾出的建设用地大都被政府给予企业用于开发，没有为集体和农民预留非农产业发展用地。在政府、集体与农民之间的利益分配机制上存在的不完善，极端化分配，剥离人民群众利益，是政策实施中存在的根本问题。

（二）部分家庭或人群的生计状况受到冲击

主要体现在两点上，一、拆迁资金补偿低。村庄的合并意味着房屋的拆除与重造，当地政府会提供一部分的房屋补偿金，但分配到村民手中的资金达不到村民预想，在所有调研对象村中即使普遍赔偿最高的拆迁村，资金补偿也只有原来老房造价的60%，但新房的价格却大多在每平方米1000元左右，对村民的原有财产积蓄能力是一个巨大的考验。第二，原有生存方式的改变。合并前的村民基本上每户家庭都拥有着土地，部分村民以此为生，集村变镇意味着土地资源的整合。一定程度上促进了农业的发展，但给以农业生产为生的村民带来致命打击，必然进行产业转移。产业转移必然经历一个过程，短时间内无法得到稳定，对于靠农为生的家庭而言，生计变成是否集村的一大难题。

（三）村庄原有运行模式难以融合

大多数村庄表面上已经合并为一个村镇，但由于文化习俗、部分村与村人心方面、原有的制度等方面的差异难以真正融合，各自以适应自身的模式在运转。主要体现有三点：一、村民在原有的村庄当中生活多年，与周围的邻居、附近的亲戚建立起了亲密联系的关系，打破原有的家族、邻里、亲戚纽带关系，重新建立起新关系需要时间慢慢积累。二、在关系的重组中，部分村与村之间隔阂比较深，习俗有差异，在合并之后，出现了问题。原有村之间扎堆抱团现象仍然突出，对现有村的归属感和认可度不高。三、85%以上的村民对在新组建的村委会中没有“代言人”而担忧，因此在选举时大多将票投给原村村民。加之，合并后的村支“两委”的成员一般在7人左右，最多不超过9人，一定程度上造成村干部与全体村民的熟悉程度的减弱。逐渐导致村干部做事的偏向化，加之原有的领导班子组合致使合并后新的社区，某些工作陷入協调困难，互相推诿的境地。

四、对于稳步推进集村变镇的对策建议

（一）因地制宜，完善利益分配机制

首先解决农民切身利益问题。对于原有耕地、住宅，可根据面积大小，提供一定的租金，集村变镇后的物业费与管理费等费用可从租金中进行抵扣。其次，对所在地的新增土地的用途划分，因地制宜进行制定分配，在实地调查考证后，结合村庄中村民和集体发展规划，留够发展空间，提前进行科学规划。在合并前提高规划质量，遵循先规划后建设的原则，全面考虑土地利用率、产业发展方向、村民住宅建设、生态环境治理及历史文化传承等问题。

（二）提供基本生活保障

首先，集村变镇作为一个惠民工程，政府为为低收入家庭提供一笔低息贷款，甚至是无息贷款，会调动一大批村民的积极性。尽管有一部分当地政府已经在组织银行提供贷款，但提供的贷款仍是一笔相对高利率的费用。将贷款的利息放低，将可贷款的对象范围扩大，是一个可试行的方法。一部分家庭即使暂时性地支付购房资金，但原有积蓄的消耗一空，无疑会大大降低村民抗风险能力，引发村民内心的恐慌。将周期放长，提供低息贷款，减轻民众负担。其次，加大财政投入。发展中遇到的问题要靠发展来解决，因而，需要进一步深化行政管理体制改革，进一步理顺省市县乡的财权事权关系，加大上级尤其是省级财政对地方的支持力度[3]。参照“贫困生”“低保户”两种人群的政策优惠待遇，对困难家庭实行优惠补助。为一部分就业难人员提供工作岗位，同时为暂未找到工作的村民，提供最基本的生活保障，起到过渡作用。

（三）积极推动村庄融合

首先，要加强村级班子和党员队伍建设，强化村干部的大局意识，增进村级领导班子团结。村庄合并难，一部分表现在村干部思想认识存在偏差，原有职位被取代或离任，易造成部分村干部思想的转变，这就要求加强干部思想教育，统一思想。其次，提高村干部的工作能力，集村变镇后，部分村干部原有的治理能力已经不足以处理合村后复杂多变的形式，就要加强村干部工作能力考核，增强治理能力或进行停职撤职处理。最后，以村委会来带动村庄发展，以丰富的文化活动开展推动村内融合。村民对于合并后的新村在认同感和归属感需要一定时间的积淀，可以通过开展文化活动，加深村民间的联系，缩短认同的时间，可以加速认同融合的进程。

五 结论

习近平总书记指出：“没有农业现代化，没有农村繁荣富强，没有农民安居乐业，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。农业农村农民问题是关系国计民生的根本问题，只有经营好农村，发展好农业，服务好农民，农村经济才能快速发展，中华民族才能实现伟大复兴[4]。”集村变镇是历史的必然选择。我们必须尊重社会发展规律，顺应时代潮流，把人们对美好生活的向往作为奋斗目标，团结人民、依靠人民，为实现乡村振兴共同努力。在这个过程中，应当合理推进集村变镇，实现城乡有序转型，完善好政府、集体、村民之间利益分配机制，保障好村民利益，以人为本。

参考文献

[1]新华网.政府工作报告—2021年3月5日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上[EB/OL]，2021-03-12.

[2]杨宏力.合村并居问题的经济社会学思考[J].领导科学，2021，（2）;93-95.

[3]李耐寒.合村并居与农村经济发展研究[J].现代营销，2020，（10）;6-7.

[4]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[R].2017.

江苏省大学生创新创业项目支持“项目编号202013579001Y”

中国矿业大学徐海学院 江苏徐州 221000