诉源治理的浙江实践

陈东升　王春

2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。

浙江是习近平新时代中国特色社会主义思想重要萌发地，是“枫桥经验”发源地，也是诉源治理发源地。自2018年初，浙江就开始全面探索推进诉源治理，2019年全省法院收案下降4.6%，系全国唯一收案出现负增长省区，2020年收案数同比下降7.2%。在2020年国家司法文明协同创新中心发布的报告中，浙江列“中国司法文明指数”第一名。全省人民群众安全感满意率不断提升，2020年高达97.25%。

中央深改委今年首次会议专题研究浙江这一首创经验，并向全国推广。

浙江省委常委、政法委书记王昌荣在接受采访时说：“浙江认真学习贯彻落实习近平法治思想，各级党委主动将加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解作为加强党对法治工作的领导具体化的抓手，作为坚持和发展新时代‘枫桥经验的抓手，作为解决群众反映突出问题的抓手，作为司法工作高质量发展的抓手，按干在实处走在前列的要求，精心谋划，扎实推进，取得了较好成效。下一步，浙江将以中央关于加强诉源治理意见新要求为指导，进一步深化诉源治理工作，为建设平安中国、法治中国示范区，争创社会主义现代化先行省护航添彩。”

以转变理念为先导  探索开展诉源治理

浙江是经济大省，也是诉讼大省。

随着经济社会的快速发展，大量矛盾纠纷涌入司法渠道，诉讼案件总量逐年上升。2015年，浙江省法院收案数达到134.4万件，同比上升16.1%;2016年达到149万件，上升11.8%;2017年达到170.9万件，上升14.8%。

案件快速增长，导致政法干警长期超负荷工作，容易出现訴讼程序不到位、瑕疵错误率增多等问题，影响执法司法公信力。

王昌荣介绍说：“我们坚持有案必立，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，但并不是说让每个老百姓碰到矛盾纠纷时都要去打官司。以转变理念为先导，浙江在实践中不断探索创新，全面贯彻落实习近平总书记重要指示精神，从2018年初开始，以筹备纪念毛泽东同志批示学习推广‘枫桥经验55周年暨习近平总书记指示坚持发展‘枫桥经验15周年大会为契机，积极倡导‘调解优先，诉讼断后理念，探索开展诉源治理。”

2019年初，浙江以认真落实习近平总书记关于“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”的重要指示为强大动力，总结提升前期探索经验，系统谋划诉源治理的目标、原则、机制和重点任务。

2019年7月，浙江召开全省加强诉源治理工作部署会，由省委政法委会同省级政法单位出台《关于加强诉源治理工作的意见》，切实加强组织领导，在全省下大力气推进。

回顾3年来的工作历程，王昌荣列举了浙江推进诉源治理的四项基本举措：

一是以转变理念为先导，明确诉源治理的工作目标，全面构建递进式的矛盾纠纷分层过滤体系，把握诉源治理的方法方式，把诉源治理作为一项系统工程，纳入法治建设、平安建设和社会治理的大格局中去部署，推动形成以党委政法委牵头，政法各单位为主体，其他行政机关、社会组织、基层自治组织等各方参与、多元共治的工作格局，着力凝聚起工作的强大合力。

二是以县级矛调中心建设为牵引，持续创新社会矛盾多元调处化解机制，推动更多矛盾纠纷以非诉方式依法化解。

三是以扫黑除恶专项斗争为契机，健全社会治安防控体系，全力压减各类刑事案件。

四是以完善醉驾案件办理工作机制为切口，秉持谦抑、审慎、善意办案理念，推动落实宽严相济、少捕慎诉。

建设县级矛调中心  多元调处化解纠纷

在推进诉源治理过程中，浙江交出一份多赢答卷，县级矛调中心建设是这份答卷上浓墨重彩的一笔。

春节前夕，在安吉县矛盾纠纷调处化解中心，27名民工在现场领到了被拖欠的工资，个个眉开眼笑。在县矛调中心牵头下，经反复取证、核查，政法委、信访局、住建、人社等部门共同努力，把33万元工资发放到农民工手中，让大家安心返乡过年。

从2019年初开始，浙江以县级矛调中心建设为牵引，构建“一中心四平台一网格”基层矛盾纠纷综合化解体系，推动更多矛盾纠纷以非诉讼方式依法化解。

浙江省委政法委牵头分类将县级综治中心、人民来访接待中心、矛盾纠纷多元化解中心、诉讼服务中心等成建制入驻，吸收法律咨询、心理服务、行业性专业调委会等相关单位力量进驻，推动“多中心”集成为“一中心”。在试点基础上，2019年11月省委召开全省现场推进会，由省“两办”印发指导意见，在全省全面推广。

2020年3月30日，习近平总书记在安吉县矛调中心调研时强调，要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，把党员、干部下访和群众上访结合起来，把群众矛盾纠纷调处化解工作规范起来，让老百姓遇到问题能有地方“找个说法”，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。安吉县的做法值得推广。

深入学习贯彻这一重要指示精神，浙江在县级矛调中心全覆盖基础上，加快规范提升，出台建设指引、质效评价体系等文件，完善领导干部下访接访等机制，有力提升了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”能力。

随着社会治理全链条延伸，诉源治理成效不断凸显，县级矛调中心已成为解决矛盾纠纷“终点站”。

一座新型绿色石化城正在舟山鱼山岛崛起，一幢挂有“岱山县社会矛盾纠纷调处化解中心”蓝色大字的二层活动板房，在繁忙的工地上特别醒目。岱山县主动将县级矛调中心延伸到石化基地，自中心成立以来矛盾纠纷调处化解率达到100%，涉绿色石化基地的投诉举报及到县上访量同比下降30%，全力打造国家战略项目社会事务集成治理升级版。

2020年以来，浙江省县级矛调中心共接待群众134.9万人次，受理矛盾纠纷66.2万件，化解成功率94.9%，群众来信、走访总量同比分别下降8.4%、38.3%。

浙江把调解工作作为诉源治理的基础工程，系统谋划推进，全方位织密调解网络，深入打造特色调解品牌，系统构建“横向到边、纵向到底”的调解工作体系。全省已成立28个银行业“诉调对接”工作室，调解成功463笔，涉及金额1.66亿元。

浙江创新建立行政争议调解中心，加强法院与政府协作，实现省、市、县三级行政争议调解中心全覆盖，协调化解近30%的行政案件，协调化解率列全国第一。2020年，全省行政诉讼案件同比下降27.2%，行政机关负责人出庭应诉率上升11.2%，败诉率下降2%。

数字赋能，是推进诉源治理的有效路径。从2018年初开始，浙江在全国率先建设在线矛盾纠纷多元化解平台（ODR），全面开展网上矛盾纠纷化解，目前已进驻调解员4.6万名，调解机构5684个，在线调解成功82万余件。

浙江在全国率先开展道路交通纠纷“网上数据一体化处理”，使该项纠纷诉讼收案大幅下降。各地创新运用“大数据+调解”模式，长兴、滨江、桐乡、三门等地涌现出了解纷码、云平台等品牌。

健全治安防控体系  全力压减刑事案件

诉源治理不只关注矛盾纠纷化解，更重要的是将治理环节向前端和末端延伸，从根源上有效减少矛盾纠纷产生。

浙江以扫黑除恶专项斗争为契机，深入开展大案攻坚、“打财断血”、“打伞破网”、专项整治、综合治理、基层组织建设等工作，并以此为牵引，打造信息化、立体化的社会治安防控体系，全力压减各类刑事案件。

依法惩治黄赌毒等违法犯罪活动，持续推进治安重点地区和治安突出问题排查整治，有效铲除了滋生各种刑事案件的土壤。全省刑事立案数从2017年的38.04万起下降到2020年的24.19万起，下降36.41%。2020年全省刑事立案数同比下降10.06%。

集中打击多发性违法犯罪，开展新型涉网犯罪专项整治，研究出台防范打击“套路贷”案件规范性意见，组织开展集中打击行动。2019年，全省共打掉“套路贷”犯罪团伙766个，抓获犯罪嫌疑人6780人，查破案件2.12万余起，查扣涉案资产76.3亿元，实现“套路贷”案件“断崖式”下降。

持续开展民间借贷协同治理行动，依法严厉打击与民间借贷相关的刑事犯罪，有力遏制了此类案件高发势头。全省法院受理民间借贷案件数，由2017年的同比上升25.5%，到2018年的同比下降5.6%，再到2019年的同比下降29.5%。

探索建立滥用诉权人员名单制度，将虚假诉讼行为人纳入“五类主体公共信用评价体系”名单，发布典型案例，加大失信惩戒力度，有效解决虚假诉讼甄别难、处罚难等问题。2019年以来，全省法院共处置虚假诉讼案件4396件，以虚假诉讼罪、诈骗罪等定罪案件555件。

完善类案办理机制  宽严相济少捕慎诉

醉驾入刑以来，浙江此类案件高发，查处总量居全国首位。以完善醉驾案件办理工作机制为切口，浙江省委政法委牵头组织调研，贯彻宽严相济刑事政策，探索多发易发轻微刑事犯罪案件非罪化处理机制，一方面保持对酒驾、醉驾严打高压态势，对不得判处缓刑的8种从重情节等进行明确;另一方面对轻微违法行为探索行政管理手段，缩小刑事打击面，最大限度预防减少醉驾犯罪。

近日，绍兴嵊州市检察院依法提起公诉的赵某等13人黑社会性质组织案涉及7个罪名60多起犯罪事实、110多册案卷，因全案认罪认罚，法院以“程序从简、实体从宽”为原则，仅用一天时间顺利完成庭审，极大提高了诉讼效率。

浙江全面实施认罪认罚从宽制度，完善分流、调解快审及律师值班、量刑建议等机制，推动更多符合条件的案件适用认罪认罚从宽制度，适用率从2019年初的45%左右逐月上升，到2020年达到84.8%。

浙江还探索建立刑拘直诉工作机制，扩大刑拘直诉案件范围，将适用刑拘直诉的范围从危险驾驶案逐步向故意伤害、盗窃抢夺、诈骗、赌博等常见多发案件拓展。目前，全省快办案件数量约占刑事案件总数的10%。

浙江工商大学校长、浙江大学社会治理研究院院长郁建兴认为，“中国传统‘无讼文化与现代法治精神有机融合，是古为今用的一种治理创新。在社会矛盾高发期、频发期、突发期，对党政、司法资源进行重构，源头预防化解社会矛盾，浙江诉源治理这一新探索具有重要现实意义和法治价值。”

清华大学智库中心主任、教育部长江学者特聘教授苏竣评价说：“浙江诉源治理经验，是基于人民群众日益增长的救济权利、救济方式的多元化需求，提供丰富快捷的纠纷解决渠道和高品質服务，让群众在日常生活中更加幸福。”      转自《法治日报》