依托岸线规划浅析金沟河岸线资源利用

樊 静

(新疆水利管理总站，新疆 乌鲁木齐 830000)

2008年,在水利部主持下,金沟河岸线保护和利用规划纳入新疆重点河湖岸线保护与利用规划。2018年,在河长制推动下，国家再次启动河湖岸线规划的编制工作，至此，金沟河岸线保护与利用规划纳入到新疆自治区级领导担任河长的9条河的规划项目审查，并于2020年12月通过了自治区人民政府批复。

1 金沟河岸线规划特点

1.1 流域地貌特点

金沟河流域地处新疆维吾尔自治区中西部的沙湾县和石河子市境内，是穿塔城地区沙湾县和兵团第八师所在地的河流，流域总面积2626km2，其中金沟河出山口以上面积为1688km2。金沟河发源于依连哈比尔尕山北侧科尔达拉河源头的31号冰川，河流水网发育，呈树状水系，为典型的冰川融雪型补给河流，流域有120条冰川,面积228km2，储冰量92亿m3，折合水量74亿m3，年平均融水量1.5亿～2亿m3，占金沟河径流量的50%左右。金沟河干流河床比降33‰～5‰，多年平均径流量3.54亿m3，多年平均流量11.2m3/s。金沟河地势由南向北倾斜,最高海拔5256m，最低海拔300m左右。从河源至出山口(海拔820m)主河道长约94km。

1.2 功能区划分特点

通过规划金沟河全长130km河道岸线资源，实测河道43个横断面，合理划分了岸线保护区、岸线开发利用区和岸线控制利用区三个功能区，对宝贵的岸线资源进行科学合理的利用以及可持续的保护，从而解决岸线管理中存在的矛盾问题。

金沟河流域大的地貌单元可分为上游南部山区、中游冲积洪积平原和下游北部沙漠区，平均纵坡46‰，以出山口为界，山区为径流形成区，下游洪积平原区为径流散失区。金沟河岸线保护规划河道分段见图1。

图1 金沟河岸线保护规划河道分段示意图

上游段第一部分规划起点至八家户水文站段为中高山区，分布有三座跨河桥梁，有二级电站渠首、红旗渠首、二级电站、三级电站、四级电站、五级电站，有旅游温泉小镇、温泉疗养院及公路桥等，此段是水功能一级保护区；第二部分为八家户水文站至红山水库库尾段。两部分均位于生态红线范围之内，此次划分为岸线保护区，禁止开发利用。

中游段有金沟河引水枢纽，金沟河渡槽下游左岸连续分布着荒地和农田，距乌奎高速公路2～3km的范围分布有变电所、沙湾县水厂、预制场、生态树林以及5个砂砾石专业料场，还有长5.1km的人工景观河。这一段开发利用程度相对较高，拟建红山水库位于此段，划分为开发利用区，仅限开展红山水库建设项目。

金沟河渡槽至玛纳斯河入口段，属于下游灌区段，左岸隶属于沙湾县，右岸隶属于石河子市。主要有沙河子渠首，洪沟水库、海子湾水库两座拦河水库，还有西岸大渠涵洞等水工建筑物，这段开发利用程度也很高，进一步开发会对防洪安全、河势稳定等带来不利影响，需要控制或减少其开发利用强度，划分为岸线控制利用区。

1.3 边界线的特点

根据不同河段左右岸分布现状确定各自岸线的两条线，即临水边界线和外缘边界线。无堤防段，一般依据多年遥感影像解译的众多细流外包线作为临水边界线；有防洪堤的河段采用堤防治导线作为临水边界线；也有些地段已建堤防工程段采用堤防迎水面堤脚线作为临水边界线；同样，通过遥感影像解译的历史洪痕确定河道的外缘边界线；对于无防洪堤段也可以河道岸坎作为外缘边界线；有些堤防工程以堤防背水面堤脚线加堤防工程等级相应的管理范围10m作为外缘边界线。首先确定一个相对合理的内缘边界线，然后就可以确定外缘边界线，从而划出合理的岸线管理范围。

1.4 “水利一张图”的特点

水利一张图的主旨是整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，用于支撑岸线规划的编制。

金沟河岸线规划底图采用测绘局提供的1∶10000及1∶50000地形图(2001年和2006年)、国土厅提供的遥感卫星影像图(2017年)及土地利用遥感数据、1∶50000老地形图，同时，结合奥维地图及91卫图开展工作。

具体数据套合是将上述底图元素、实测大断面导入到AUTOCAD软件平台上，将其坐标统一为2000国家大地坐标。依据控制线的划线原则，进行控制线的初步划定，并将控制线坐标化，同时采用实测大断面对控制线进行修正。

2 岸线保护与利用规划的作用

通过制定金沟河岸线保护与利用规划，划定岸线边界线及岸线功能区，在保护水生态环境，保障防洪安全、供水安全、河势稳定和其他公众利益活动的前提下，发挥保护优先、合理控制、有序开发的作用，为实现岸线的依法、科学、有序利用和控制保护奠定基础。

金沟河流域的岸线资源从划分功能区来看，让属于保护区的河段充分遵照《生态红线管理办法》的要求，禁止开发建设防碍行洪安全的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动，体现了保护优先的作用；对岸线资源的合理控制和有序开发的作用则表现在允许开展已批复的重要生态修复工程，适度清洁能源开发项目，经河道主管部门批准的桥梁、电力、电信等设施；允许开展防洪、供水等水利工程建设，合规性的线性基础设施建设与运行维护；允许已建水利工程岁修养护、除险加固建设等。

3 金沟河岸线保护与利用存在的问题

3.1 兵地矛盾突出

金沟河流域岸线管理涉及行业部门及中间环节多，体制机制不顺，部门协调不畅。金沟河在下游灌区是一条穿城河流，左岸是沙湾县所属领地，右岸则是兵团石河子市隶属第八师的领地，长期以来，涉河的管理上存在很多的问题，过度采砂，侵占河道，乱堆，乱建，乱倒垃圾及工业排污等历史问题严重影响河道和水利工程的行洪生态安全，也严重影响着兵团和地方之间的利益关系。

3.2 缺少法规约束

岸线保护与利用相关法规制度不健全，缺乏统一的岸线保护与利用规划，造成长期以来，没有法律来约束违规行为，没有制度来规范管理行为。

3.3 确权划界工作难度大

确权划界资金不落实，土地证迟迟得不到办理，权属不明，管理不顺，一直是困扰岸线资源科学合理的保护与利用的一大症结。

3.4 局部地区岸线利用布局不尽合理

温泉旅游开发项目包括温泉小镇和温泉疗养院均建在上游划定的保护区内，其工程管理范围内的相关建筑属于违规建设项目，对供水安全及生态环境保护带来了一定负面影响，应该予以拆除。违建项目拆除可以验证规划实施的效果，并可以考核当地政府部门是否能够按照规划的权限来行使正当权利，解决经济利益与生态安全对冲的尖锐矛盾。

3.5 岸线资源保护与利用矛盾突出

金沟河的中上游段存在电站梯级开发利用的情况，2000年，受金沟河流域管理处、兵团、沙湾县三方委托，由新疆水利水电设计研究院和陕西水利水电勘测设计研究院对金沟河流域进行总体规划。2004年，新疆水利厅通过了该流域梯级水电开发规划审查，主旨在于解决灌区缺水和防洪问题。该规划确定金沟河流域上游采用“一库八级”的开发方案。中游河段布置2库9级工程，水力发电规划梯级工程主要以引水方式进行水能资源开发，是新疆首次利用港资开发水电的项目。

从梯级电站实施十几年的运行情况来看，梯级电站运行实际上使水资源的用水分配受到了影响，出现了上游用水多、下游用水量不足现象，给水利部门造成了水资源短缺的不利影响。这种不合理的开发利用，在这次规划中应该作为整改问题处理，水利部门要借机解决岸线保护与利用的矛盾。

4 解决方案

金沟河岸线保护与利用规划完成后，有了统一的规范标准约束岸线保护与利用行为的实施，针对实际操作中的难点问题提出以下解决方案。

4.1 加大宣传力度

积极协调兵团和地方之间的管理机制，金沟河划定的河道管理范围和水利工程管理与保护范围，由兵团和地方人民政府通过通知公告、网站、电视、报纸、手机短信、微信公众号等多种途径形式向社会公告，并设立公告牌或标注河道管理范围信息，使岸线功能区按照其资源属性发挥保护和利用的功能。

4.2 政府主导分级负责制

此次批复的岸线保护与利用规划，形成了一个标准化规范化的管理制度，明确了兵团和地方水利部门负责岸线确权划界工作的组织实施，制定相关技术标准，加强对实施过程的监督管理。兵团和地方国土资源部门配合做好相关河道工程管理范围的土地确权登记工作。兵团和地方财政部门负责落实岸线确权划界工作经费，监督经费使用管理。兵团和地方发展改革、交通运输、住房城乡建设、农业、林业、环保等部门积极做好相关工作衔接配合。从而从根本上解决体制不畅、管理不顺的问题。

4.3 落实工作经费

岸线确权划界经费按照事权划分实行分级负责、分级承担。金沟河流域属自治区直属河流，确权划界经费地方这一块由自治区级财政负责，自治区财政部门要统筹安排其年度所需经费，保障金沟河确权划界工作顺利开展，并尽快取得土地证。

4.4 责任到人

充分发挥金沟河兵团和地方各级河长和三个责任人的协调作用，设立相应岸线段的河长信息公示制度，明示防汛行政责任人、主管部门责任人和管理单位责任人的管护目标及河长职责，并纳入河长制考核内容，对于重点难点问题及时向兵团和地方各级河长汇报，由其统筹协调解决。

4.5 督促整改

对侵占河道和水利工程管理范围内的乱占、乱堆和排污等严重影响河道和水利工程的行洪生态安全的现象，比如，上游保护区建设温泉中医院，上中游段梯级电站、河道里的农田耕地等问题，排出时间表，按照“谁污染，谁治理，谁开发，谁保护”的原则，责成相关单位及时整改，并尽快恢复金沟河岸线的生态功能；对各类权属争议通过调查建档立册的方式，按照尊重历史、面对现实、分类处理的原则进行调处，由当地人民政府、兵团团场负责，水利、自然资源、农业农村、林业、畜牧、交通、住建等部门协调参与，依法解决实际存在的问题。

5 结 语

通过金沟河岸线保护与利用规划的逐步实施，建立健全岸线利用与管理保护相结合的机制，完善法律法规，加强执法监督，加强岸线利用与保护的宣传，逐步恢复破坏的周边生态环境，养护两岸植被，提升景观品质，完善配套设施，优化周边环境，打造成青山绿水、河晏水清、乡村美丽、城市宜居、独具特色的风景线。