超大城市推进地震巨灾保险工作的若干建议——以首都北京为例＊

陈亚男 薄 涛※ 熊政辉 姜海峰

1) 北京市地震局，北京 100080

2) 中国再保险（集团）股份有限公司博士后工作站，北京 100033

3) 中建一局集团建设发展有限公司，北京 100102

引言

地震是对人类危害最大的自然灾害之一，世界各国采取了地震预报、工程抗震、结构控制等多种防震减灾措施，保障着人民的生命和财产安全。社会的发展促使了城市的诞生，城市有着经济发达、人口密集、发展复杂、基础设施集中等特点[1]。当城市成为常驻人口达到1 000万以上的超大城市后，建筑物不断增多，区域经济更加密集，环境因素更为复杂，潜在的城市地震灾害损失更严重。从近些年的破坏性地震震害数据可以看出，超大城市地震灾害比发生在其他地区的地震灾害人员伤亡少，但人员和财产更为密集、经济损失越来越大，基础设施、建筑和生命线工程的毁坏，次生灾害的发生，导致城市短时间内处于混乱状态，基本功能难以维持，应急救援与社会管理面临更大的压力与挑战[1]。地震巨灾保险作为一种比较理想的防范事故和减少风险损失的措施，能够有效的降低受灾群众和国家政府的负担，在资源储备和经济补偿方面，存在着巨大的社会需求，开展超大城市地震巨灾保险的研究与试点工作迫切而必要[2]。

1 地震巨灾保险发展现状

本文主要从政策法规、巨灾模型及实际应用3个方面谈地震巨灾保险的发展。

1.1 政策法规

全球各国或地区的巨灾保险模式可分为政府主导型、市场主导型及政府和市场共同参与型3类[3]。表1对比了各国（地区）发展相对成熟的地震巨灾保险现状。

表1 各国（地区）地震巨灾保险发展现状Table 1 Development status of earthquake catastrophe insurance

在我国，地震巨灾保险始于20世纪50年代，包含家庭财产险、企业财产险和工程险3个险种，发展历经起步、暂停、恢复、发展4个阶段（图1）[2,4]。我国现处于第四阶段，在2008年汶川地震后，地震巨灾保险发展更为快速，现阶段地震保险的研究着重于顶层设计层面，在四川、云南、张家口等地震多发城市进行了试点，但对超大城市的地震巨灾保险研究较少。

1.2 地震巨灾模型

传统风险评估的方法一般遵循 “大数法则” ，即利用概率统计的知识对损失数据进行分析，研究其概率分布，在大量有效数据的基础上，计算期望损失、最大可能损失等精算指标。地震巨灾风险评估方法作为对巨灾风险量化评估的工具，由于缺少有效的基础数据，很难适用于 “大数法则” 。目前认为，巨灾模型作为一种特定的巨灾风险管理与精算评估工具，在巨灾风险量化分析中最为有效[12-13]。巨灾模型一般由灾害模块、风险暴露模块、易损性模块和金融模块4部分组成[14]。通过对危害来源、危害对象易损性和危害对象价值这3个地震巨灾风险的基本要素进行独立建模分析、串联分析结果后评估出潜在巨灾风险[14-15]。

续表 1

各国政府机构、风险管理公司和（再）保险公司都参与到巨灾风险评估模型的建立中[14]，而巨灾模型的基础框架和原理基本类似，在地震中的应用较为成熟[15]。很多学者对国际上知名的巨灾风险评估模型进行了总结[13,16-18]。本文对一些知名巨灾风险评估模型进行了整理（表2）。其中， 美国拥有全球知名的专业风险分析和评估模型公司，其开发的AIR、RMS等处于国际领先地位，此外，美国联邦应急管理署（FEMA）也组织研发了多灾种风险评估系统HAZUS[19-20]。再保险公司如Munich Re，Swiss Re，中再集团等，也都有公司内部的巨灾评估模型；除此之外，很多高校和科研院所也有专门研究巨灾模型的机构或团队，如瑞士的苏黎世理工大学的Swiss Seismological Service（SED）、新加坡的南洋理工大学巨灾风险管理研究院、中国地震局工程力学研究所的HAZ-China模型、南方科技大学的风险分析预测与管控研究院等。

图1 我国地震巨灾保险发展过程Fig. 1 The development stage of earthquake catastrophe insurance in China

表2 知名巨灾风险评估模型Table 2 Well-known catastrophe model for risk assessment

在我国，台湾地区于1998年引入美国FEMA的HAZUS模型，以此为基础进行了一系列的本土化改进，构建了更适用于当地情况的台湾地震损失评估系统TELES[21-22]。我国内地的地震风险分析、地震损失评估和预测研究有着丰硕的研究成果，但系统化的巨灾模型实践和应用起步较晚。左惠强指出，为了更好提供巨灾保险产品的供给侧，服务地方政府和广大群众，需要大力开发适合我国国情的地震巨灾保险模型[13]。2005年，中国人民财产保险公司引进AIR公司的地震巨灾保险模型，在汶川地震中有较好的损失评估结果。2007年，中国地震局工程力学研究所与RMS公司共同研制开发出适用于我国的地震风险评估模型Hazus—China[23]。中再产险于2010年引入RMS公司的巨灾模型，并于2011年引入AIR公司的巨灾模型。2018年5月12日，中再打破了国外风险评估模型长期垄断的局面，推出了我国首个拥有自主知识产权的地震巨灾模型-“中国地震巨灾模型”，2019年8月22日，模型更新完善为可商业化应用的“中国地震巨灾模型2.0”[13]，2020年11月15日，“中国地震巨灾模型3.0”正式发布，这标志着我国地震巨灾模型逐渐走向成熟的应用。

1.3 地震巨灾保险实际应用情况

日本、美国等国家地区震例多，地震巨灾保险开展时间早、实际经验丰富。现以日本和美国加州为例，列举在推进地震巨灾保险方面的一些经验和做法。日本地震巨灾保险作为地震灾害应对支柱之一，整体形成了以政府、保险公司与再保险公司三位一体的地震风险承担共同体，保障地震造成的保险财产的直接损失、火灾（地震引发）、埋没和冲毁所造成的损失。保险类型分为个人投保与企业投保两种，其中个人投保以家庭和住宅火灾保险附加险的形式存在。投保时间分为短期保险（不足1年）、1年期保险及长期保险（2—5年保险）3种形式。为进一步增强地震保险的吸引力，日本地震巨灾保险覆盖与地震有关的多灾种造成的损失，如地震、火山爆发、海啸等，除此之外实行保险费率折扣机制，如对抗震能力强和新的建筑物实行保险费率折扣[2,24]。美国加州地区通过立法强制规定了经营房屋保险的保险公司必须同时出售地震保险，保险人提供地震保险的最低标准，以保证居民都能支付起地震保险，地震来临时居民得到最基本的风险保障[11,25]。与此同时，美国加州立法建立了由私人部门筹集资金，政府特许经营管理，加州经营房主保险公司均可自愿参加的加州地震保险局（CEA），目前，加州有24家保险公司加入加州地震保险局，成为全世界最大的住宅地震保险人，向房主、房屋共同拥有人、出租人等出售地震保险。由于地震保险购买的非强制性，公众地震保险的购买率取决于近几年地震的发生率，且加州存在着与CEA具有竞争关系的另一个私人地震保险市场，因此，CEA通过降低地震保险费率，增加附加险等方式扩大地震保险市场[25]。

在我国，2008年汶川地震后，地震巨灾保险受到了广泛的关注和重视。2015年，各地方政府在国家的支持下，依托《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，联合保险公司陆续开展地震保险试点工作，表现出了探索巨灾保险制度的积极性（表3）。在我国现已开展的巨灾保险试点中，各级政府到各地的试点结合当地巨灾风险的特点，因地制宜地开展了差异化的巨灾保险试点实践。这些试点工作以保险标的可以划分为两类，一类保障人身安全，一类保障房屋财产，由保险人或经保险人同意的理赔专业人员依据《国家建筑物地震破坏等级划分标准GB/T243352009》的规定定损并根据破坏等级分档理赔，各地政府为地震保险试点地区提供保费补贴。

表3 我国各地区地震巨灾保险开展形式Table 3 The development of earthquake catastrophe insurance in China

2 我国超大城市推进地震巨灾保险所面临的问题

我国在推进地震巨灾保险时存在着政府、（再）保险公司和投保人这3个层面的问题。

对政府而言，政府主导，财政压力大。目前地震发生后政府一直扮演者“一肩挑”的角色，虽然近几年从地震巨灾保险的开放到巨灾模型的构建，地震巨灾保险正在不断的朝着规范化的场景推进，但从整体上来看，政府对保险公司和再保险公司的相关政策法规还不完善，对市场化重视程度依旧不够，支持和监管相对较弱，探索多渠道的地震巨灾风险分散机制还不足，对公共教育与公共信息方面承担的责任还不够，缺乏对公众防震减灾教育。

对保险公司和再保险公司而言，地震巨灾保险模型虽然已经建立起3.0的版本，但在本地化的应用实践中精准度还有待提升，且现阶段我国地震巨灾保险的险种多停留在政府扶持的指数保险上，对巨灾保险的险种还有待完善。以现阶段各地方的赔付情况看，目前赔款额最多的一次为2017年3月27日大理州漾濞县5.1级地震，赔款额为2 800万元，但此次地震造成的直接经济损失却直达2.021亿元。由此看出，保险公司虽然对地震导致的受灾群众进行了赔付，但实际赔款额与地震所导致的直接经济损失相差悬殊，不能从根本上缓解地震灾害给政府和个人带来的经济压力。此外，保险公司对自身产品的宣传力度不足，公众对地震巨灾保险的认知明显不够。

对投保人而言，通过调查发现，当普通群众对地震风险的认知较少时，购买地震巨灾保险的意愿较低；而破坏性地震多发区的群体和受教育程度高的群体，居民购买意愿显著提高；但受汶川大地震的影响，成都地区的居民购买地震巨灾保险的意愿明显下降，更倾向于地震发生后会得到政府的帮助[26]。因此，公众对地震灾害风险的认知、所在地区发生地震的概率等决定了地震巨灾保险的购买意愿。

在超大城市中，大规模的人口承载、每日巨大的人口流动量，复杂的生命线工程，庞大的交通系统，种类繁多且密集的房屋建筑，要求着超大城市要不断提升全面抵御自然的能力和城市体量不断增大带来的各种可能灾害的能力，但超大城市近些年发生地震的频次极低，人们对相关的风险防范意识淡薄，往往3.0级有感地震都能带来强烈的恐慌。我国的超大城市均没有开展地震巨灾保险试点工作，人们对购买地震保险的兴趣也很低，上海的巨灾保险试点也仅仅考虑台风、暴雨、洪水方面，没有考虑地震的影响。这样的矛盾就更加激化了超大城市发生地震后的风险转移问题。

3 北京开展地震巨灾保险的分析

3.1 北京开展地震巨灾保险工作背景

北京褶皱和断层广泛发育，受隐伏地质构造控制，自然灾害以地震和洪涝灾害为主，历史上曾发生过如1057年北京大兴6.7级地震、1679年三河—平谷8级地震、1730年京西颐和园6.5级地震等多次破坏性地震，造成了重大的人员伤亡和经济损失[27]。近些年，北京没有发生过破坏性地震，但2020年北京房山3.2级地震、北京门头沟3.6级地震等均有震感影响，在网络上引发了公众讨论。随着京津冀一体化发展，在北京周边地区，如1966年邢台6.8级和7.2级地震、1976年唐山7.6级地震、1998年张北6.2级地震等大地震的发生，均对北京产生不同程度的影响。北京作为我国首都、政治中心与文化中心，2019年常住人口达到2 153.6万人，GDP总值超3.53万亿，是当之无愧的超大城市。在城市的高速发展下，人口密度不断增加、每日人口的流动量巨大，配套的生命线工程愈发复杂，建筑物数量不断增加、结构样式复杂，这些问题都为地震发生后如何进行风险转移增加了难度。以北京建筑物为例，在建筑物密度方面，五环以内的中高密度区为主，二环以内主要为高密度区；在建筑物结构方面，有较多的超高层建筑和古建筑，其中古建筑主要分布在二环以内，超高层建筑主要分布在二、三环和三、四环之间[28]。近几年的规划发展中，疏解非首都功能的雄安新区建设、北京通州副中心建立、韧性城市建设等，更加显示出北京开展地震巨灾保险的重要性。

3.2 意见建议

基于现阶段地震巨灾保险迅速发展取得的成果，结合北京这个超大城市的特点，从以下几个方面提出意见：

对政府而言，将《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》作为我国灾害管理的基础性重要制度，其发行标志着地震巨灾保险正式落地。但《防震减灾法》作为我国关于防震减灾工作的最高法律文件，却没有涉及地震巨灾保险，需进一步加强地震巨灾保险的制度建设。在 “顶层设计” 层面，2016年国务院印发的《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中强调坚持以防为主、防抗救相结合，未雨绸缪，增强全社会抵御和应对灾害的能力。2019年，中国地震局印发的《新时代防震减灾事业现代化纲要（2019—2035年）》中，强调了“进一步加强地震巨灾保险建设的重要性，推动地震巨灾保险制度建设，强化地震巨灾保险技术支撑”。但北京市十三五防震减灾规划中并没有提及地震巨灾保险的相关规定，建议在北京市十四五防震减灾规划中设立开展地震、滑坡、洪涝等多灾种结合的巨灾保险试点工作。在具体实施方面，地震巨灾保险涉及不同部门多个角色，目前北京开展地震巨灾保险的任务分工不明晰，需进一步强化分工。目前我国地震巨灾风险分担机制相对单一，分担方式基本依靠共保体和政府，共保体在赔付时缺乏区域性特色，这方面可以多向云南、四川两个省学习经验，建立区域特色强、定损理赔快、理赔网点密的具体化实施方案，并在此基础上，灵活运作模式，善于运用好保险公司、再保险公司、债券、地震彩票等方式，多渠道募集基金。

对（再）保险公司而言，2020年中再产险发布了地震巨灾模型3.0版本，标志着我国地震巨灾保险向前迈进了一大步。但我国地大物博，该模型未考虑具体区域或城市实际情况，只建立了全国统一的数据，没有区域或城市级别的房屋建筑、地下结构等数据差异，因此，缺乏准确、可靠、富有超大城市特色的模型数据，建议收集整理研究建立适应于超大城市的精细化易损性模型[13]。构建超大城市地震、洪涝、滑坡等多灾种相结合的巨灾模型。考虑到北京除地震灾害外，洪涝也是主要自然灾害，可以在现有地震巨灾保险的基础上继续构建洪涝巨灾保险等，完善巨灾保险险种，加强多灾种保险结合，增加投保人对巨灾保险的购买意愿。完善再保险与保险公司之间的多层分担机制，在定价方面，充分考虑投保人的消费能力，可与住房维修基金等其他财险险种捆绑销售，在内设置专门的条款设置赔付标准、联合赔付，有效降低投保人的经济负担。除此之外，多加强与政府有关部门的合作，出台配套政策，依托好现有资源多进行专业平台、创新试点的建设，主动探索巨灾债券等多渠道的基金募集，做好与政府的有效衔接。

对投保人而言，虽然近几年政府机关加强了防震减灾知识的科普宣传，但公众对防震减灾知识的认知依旧不够，信息流通仍然相对闭塞。因此，政府应加强对地震、滑坡、洪涝等自然灾害防震减灾知识的普及，加强各委办局之间的沟通合作，在小初中等学校增设相关学习内容，利用好北京地区丰富的多媒体资源，进一步加强防震减灾知识宣传。保险公司多进行巨灾保险投保宣传，在北京生活的居民教育程度普遍偏高，对新知识的接受度较高，通过宣传进一步加强公众对巨灾保险的投保意愿。

4 结语

世界范围内，地震巨灾保险主要存在政府主导型、市场主导型及政府和市场共同参型3种方式。我国地震巨灾保险现阶段处于飞速发展阶段，具有我国自主产权的巨灾模型已构建完成，各地区试点工程正在积极展开。但是政府、（再）保险公司、投保人3方面在开展过程中都存在着不足，且以北京为例的超大城市没有开展地震巨灾保险的试点工作。在接下来的工作中，建议有关政府要继续完善巨灾保险相关政策、法规，加强政府部门对市场的监管，明确巨灾保险分担机制。（再）保险公司进一步完善巨灾保险险种、完善巨灾保险模型、加强与政府的合作，积极探索以北京为例的超大城市创新试点建设，探索多渠道基金募集，强化公共防灾减灾知识与巨灾保险知识等的宣传教育。