三万多人的“人口小县”该不该撤并？

关不羽

中国2800多个县级行政区中，人口规模在10万人以下的有200多个，其中5万人以下的100多个，主要分布在西部

今年全国“两会”期间，全国政协常委、陕西省政协副主席李冬玉提交了题为《优化县级行政区划　推进经济一体化发展》的提案。李冬玉提出，近年来随着乡镇和行政村的撤并，镇村数量的减少以及乡镇村交通、通讯条件的改善，撤并小县条件已经成熟。她建议可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点。

李冬玉委员的提案一经提出，受到了舆论界的广泛关注，而且热度不减、持续至今。那么，李委员的提案涉及多少县级行政机构呢？　李委员也介绍了相关情况：中国2800多个县级行政区中，人口规模在10万人以下的有200多个，其中5万人以下的100多个，主要分布在西部。也就是说，我国2800个县级行政单位中有10%以上人口不足10万。而中国县级行政区的平均人口为50万，10万人以下的县级行政区确实显得太小了。

这些“人口小县”造成了严重的财政负担，在公共舆论的相关讨论中也成为焦点话题。

以陕西省的佛坪县为例，该县人口仅3.26万人。县城南北长约两三公里，东西宽则仅有数百米，可谓袖珍。佛坪县财政局2019年财政决算报告草案显示，2019年该县的一般公共预算支出总计8.65亿元。这意味着人均财政支出2.65万元。

可以比较一下中国人口最多的县级行政单位之一广东省普宁市的公共预算支出情况，就可以看出“财政黑洞”的威力。普宁市2019年户籍人口248万，当年一般公共预算支出为93亿，人均3750元，是佛坪县人均财政支出的七分之一。

陕西省人均财政支出为1.4万元（2018），佛坪县的人均财政支出是全省水平的近两倍。

而人口仅3万多的佛坪县自身的财政造血能力极为低下。根据该县官方公布的数据，本地财政收入仅3661万元，主要财政收入来自省市补助的7.7亿元，此外还有债务转贷收入4623万元。财政转移支付的补助是本地财政收入的21倍。

李冬玉委员的提案中提及的“2019年常住人口3.02万人的西部某县”，被一些佛坪人认为，是在暗指佛坪。佛坪县一位退休老干部表示，“小县，有小县的价值”。主要理由是佛坪县的财政收入降低是环保政策影响的，佛坪县为了保护大熊猫等珍稀野生动植物做出了财政牺牲。这些当然是有事实依据的，但人口限制了佛坪县财政收入的天花板。

环保政策还未收紧的2013年，佛坪县的财政总收入也仅3543万元。每年近八亿的财政转移支付，与充其量几千万元的环境补偿相比，两者不成正比。

8.65亿的公共财政预算中，到底多少花在了环保，多少花在了行政支出上？《佛坪县2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，全县机关事业单位养老保险人数2991人，“吃公家饭”的人员占了全县总人口的9.9%。人多是因为机构多。区区3万多人的小县，在行政机构设置上也是“麻雀虽小，五脏俱全”，其财政负担不重才怪。这个袖珍小县真需要这么多机构提供公共服务吗？

无论李委员提案中的“西部某县”是不是指佛坪县，佛坪县的情况都具有代表性。无论人口多少，中国县级行政单位都有一套基本固定的机构设置。这种机构设置方式更多考虑的是政府机构上下级之间的“队形整齐”，由此产生的财政支出和地方财政水平、公共服务需求可能存在脱节。

李委员提出对人口小县进行行政区划撤并的区划调整，公共舆论的主流意见对此也持赞成态度。

这一提案也揭示出深层次问题，那就是中国县级行政机构的机构设置、财政支出和地方财政能力、公共服务需求的脱节。中国县一级的行政机构、事业单位数量多达上百个，显然是不合理的。而机构设置的背后则是县级地方政府的财政问题——财政收支并不立足于地方经济。

人口小县只是凸显了这一问题的存在，这才有了优化行政区划的迫切性。

当然，除了撤并调整人口小县的方案之外，改变地方财政思路、地方政府机构设置立足于本地实际情况也是一种有效方案。

如果县级行政单位的财政支出和本地的经济发展水平、公共服务需求相当，那么行政区划调整也就不存在这样的迫切性了。

（作者系历史、经济学者）