论公共政策体系与政策能力现代化

蒋 硕 亮

(上海财经大学 公共经济与管理学院,上海 200433)

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标。国家治理现代化既是治国理政的目标，也是治理国家的连续过程。在国家治理现代化进程中，公共政策体系与政策能力现代化是国家治理现代化的重要组成部分，国家治理体系与治理能力现代化离不开政策体系与政策能力现代化。政策体系与政策能力现代化是解决当前中国现代化进程中面临的政治、经济、文化、社会和生态等各方面公共问题的长效与治本之策。政策体系与政策能力现代化含义丰富、特征鲜明，它们相互依存、相互促进，共同推进公共政策现代化。

一、政策体系与政策能力现代化的含义与基本特征

(一)政策体系与政策能力现代化的含义

“现代化”的基本意蕴是指成为现代的、适合现代需要的。广义而言，现代化作为一个世界性的历史进程，是指人类社会从工业革命以来所经历的一场急剧变革，这一变革以工业化为推动力，导致传统的农业社会向现代工业社会的全球性的大转变过程，它使工业主义渗透到经济、政治、文化和思想各个领域，引起深刻的相应变化；狭义地说，现代化就是落后国家“迅速赶上先进工业国和适应现代世界环境的发展过程”①。当然，现代化不仅仅局限于工业主义，当前出现了以信息网络高度发达为标志的第二次现代化。由此可见，现代化是一个从传统走向现代、从落后走向先进以及从低级走向高级等的进程。关于体系的含义，有学者认为，体系是一个知识整体，这个整体遵循一定的逻辑原则②。此外，体系还可以解释为把既存的各色各样的知识或概念，依据一个统一的原则安排在一起并且在逻辑上相互关联的理论架构③。泛言之，体系是指由各种构成要素按照一定的逻辑原则和联系构成的一个有机整体，各个要素自身也是一个系统，它们结合在一起构成一个较大的系统④。体系作为理性、科学、规范和整体性的表征，受到认识论和方法论的青睐，因为它可以纠正人们认识上的零碎化与浅尝辄止，有利于知识、理性以及经验等的总体、深刻的把握。无论是从事政策应用分析还是展开政策理论研究，都必须具有体系思维。所谓政策体系与政策能力现代化是指不断构建同一性的目标、一致性的逻辑、协调性的结构、增强性的功能的政策体系过程，并且这一过程还伴随着公共政策的不断发展进步，产生理想的政策效能。

这一定义有两层含义，一是公共政策体系现代化。对于一国公共政策而言，它是一个由为数众多的、方方面面的以及各种各样的政策构成的一个体系。当前这一体系涵盖政治政策、经济政策、社会政策、文化政策、生态政策和公共卫生政策等。众所周知，既要系统分析基本政策内容，也要分析政策所处层级，既要分析空间和布局因素，也要分析过去、现在和未来时间变化因素，从而形成纵横交错、时空有序的整体功能性政策体系⑤。

二是政策能力现代化。政策能力是由多种能力所构成，其中最主要的是决策能力、执行能力、评估能力和监控能力。决策能力主要体现在问题界定能力、目标设立能力、方案设计与评估能力以及择优能力等，其现代化要求有现代价值观念、国际视野、健全的高级决策支持系统以及运用高新技术的优选能力。执行与自我执行能力表现为达致政策目标的组织、指挥和协调能力，其现代化体现为现代组织结构、扁平化的高效指挥以及智能化协调。公共政策评估能力可以界定为依据现代化的评估标准和程序，对政策体系、政策过程和政策结果的质量、效果等方面进行评价或判断的系列能力。监控能力从始至终存在于政策全过程，包括对决策与执行的监督与控制。政策监控能力现代化是指不断演进的权威的监控主体、完备的监控信息以及监控者对被监控者的监管动力。政策能力现代化也表现出现代的政策主体和客体、现代政策工具以及对瞬息万变的环境的及时回应与调适，尤其考验现代化所带来的社会排斥境况中的政策制定能力。

(二)政策体系与政策能力现代化的基本特征

政策体系与政策能力现代化作为一项与时俱进的系统工程，具有以下一些主要特征。

(1)整体与部分的统筹性。政策体系是由一个个具体政策组合而成的，必然会形成整体与部分的对立统一。良好的政策体系具有整体效应。政策体系化求证基于矛盾化解的公共政策原则框架、概念命题以及形式实质的最大公约数。在这里，政策体系的整体效应占据程序与实体的制高点，俯瞰政策个体的普遍性与特殊性，积极扩大乘数效应，及时消解对冲效应，实现整体对部分的超越与超脱。当然由于现实公共政策问题的纷繁复杂与相互勾连以及“政策处方”副作用的不可逆性，往往造成整体效应流失，甚至主观上的“政策悖论”所带来的非预期性和不可计算性也会造成部分对整体的创伤和损害。在这种情况下，分清政策总分、主次、大小和正负等层面和维度就显得格外重要。在特殊情况下“弃车保帅”的抉择可能就是保全整体的较好选择。

(2)部分与部分的兼容性。组建政策体系的各个部件(政策个体)并不会天然一致，这是由于政府机构的“部门林立”与“部门利益”所决定的。政出多门、政出多人、政策碎片化与政策利益化必然带来政策之间的相互违背与冲突，甚至地方或部门敢于制定与国家层面的重大政策“相抵触”的红头文件，构成或轻或重的体系违反。有鉴于此，体系思维映照成为阻断“违逆对策”的重要机制设置。一方面，体系思维有利于公共决策者在政策议程与方案设计阶段的审慎评估，促成错误之预防。另一方面，体系思维助推现有部门政策之间的漏洞与逆反的甄别，并及时加以填补与纠正。这就是说，政策研究与政策分析应借助体系思维方法，力求揭示政策体系内在价值与逻辑的一致性与周延性，将政策秩序的价值、概念、命题和规范等范畴调适一致，并在各个政策文本上明确显现。因此体系拷问与评估是一项不可或缺的工作，通过纵横检视每一个政策规范的意涵脉络，并以体系的形式加以体现，厚植政策体系之下每个组件的兼容一致性。

(3)从现在到未来的进步性。这是指基于现有政策体系守成与接续政策的与时俱进。变化与发展是政策科学的永恒议题，当政策环境发生改变，政策问题转移，具体政策的调整就时不我待。正如药变随病变，即使有益的政策方案也会因持续不变而失之僵化。公共政策活在当下，这里的当下是指政策问题还继续存在，看不出变化的迹象，政策行为存在于政策疗程之中。通过一个或数个疗程医治，察觉药不对症或者病情变化，治疗手段也要即时改变更替，否则，问题不仅得不到消解，反而愈演愈烈，变换成疑难杂症甚至死症。这是现在走向未来的必由之路，也是公共政策现代化的归宿。时移世易，公共政策体系没有最好，只有更好，它的进步与进化在现在与未来的宏大事业中搭建一座座畅通的桥梁，呈现低成本高疗效的进步。

(4)政策与环境的开放性。公共政策体系是闭合的，也是开放的。公共政策体系的价值观、方法论、话语体系和范畴范式自成一派，政策科学不是作为某一现存学科的更新出现的，而是全新的跨学科领域。进一步讲，政策科学的新创举之所以重要，就在于现代科学无法适应政策制定的紧迫需要，并且不能适当地处理科学知识、政治权力之间的相互关系问题。总之，如不改善政策制定能力的话，未来社会的发展会产生更大的问题⑥。以此来看，政策体系与政策科学的闭合性体现在它们自身的规范性以及与其他系统的明确边界。开放性表征它与环境的相互调适与合拍，不断从环境中吸取各种信息与养分，并以政策输出的方式形塑与改变环境，促进自身的进步与人的全面而自由的发展，因此它不应该封闭，也不可能封闭。

(6)结构与功能的耦合性。耦合性是指一个复杂结构(一般指软件)内各个模块之间关联程度的量度。公共政策体系类似于一个软件系统，每一个具体政策好比一个个组件或者模块，上下左右具体政策之间的关联程度体现出系统的耦合性，如当下中国的共同富裕政策体系。不同的结构具有不同的耦合性，其功能的大小强弱泾渭分明。当然，每一个政策按其闭合程度以及与他者关系具有一定的内聚性或自立性，由此展示自身的功能运作。这种功能可能是整个系统所需要的，也可能是部分需要的甚至是不需要的，这就会造成资源的错配，而通过政策内容耦合(政策文本接续、重叠)、数据耦合(政策信息数据共享)、控制耦合(上位政策对下位政策的监控)以及公共耦合(公共空间的进入与公共资源的共享与协配)等路径，将各个组件的功能整合、调剂、搭配，最终达成1+1>2的功能输出。

二、公共政策体系现代化

一般而言，公共政策体系现代化是指由政治政策、经济政策、社会政策、文化政策、生态政策和公共卫生政策等构成的政策体系的现代化。它们不仅涵盖社会生活的方方面面，给人们丰富多彩的行为提供遵循，而且相互联系、相互作用地构成多位一体的战略布局，不断推进国家安定、社会进步和人民幸福。

(一)政治政策现代化

政治政策现代化的总体要求是政治政策在各方面制度更加成熟、更加定型上取得明显成效，具体来说就是要不断推进政治政策制度化、规范化、程序化以及政治民主，即政策的民众参与式民主和政府施政民主。

制度是稳定的、受珍重的和周期发生的行为模式，制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。在现代社会，政治政策的制度化、规范化和程序化是指政治政策体系按照已有的政治政策制度进行政策活动的过程，也是政治政策制度在组织上和程序上获取价值和稳定性并将政治政策制度转化为政治政策行为的过程。政治政策制度化、规范化和程序化是政治政策现代化的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键所在。在政治政策现代化的过程中，为了减少旧有政治政策转型带来的公共利益损失和政策协调成本，政治权力机构必须而且应当作出策略性回应，从而形成回应型政治政策创新。回应(responsiveness)一词是指公共组织快速了解民众的需求，不仅“回应”民众先前表达的需求，更应洞识先机，以前瞻主动的行为研究问题并且解决问题⑦。俞可平也认为，回应的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度也就越高⑧。

政治政策制度化、规范化、程序化要与范式化政治政策区分开来。范式化政治政策即已制度化的若干政治政策行为和政策程序，它反映了处于制度化状态下政治资源配置和公共政治事务管理的现实状况。政治政策制度化、规范化和程序化强调的是过程，而范式化政治政策强调的是现实状况。范式化政治政策一个危险的走向是“政策硬化症”⑨，政治政策要走向现代化，消除“政策硬化症”，需要因时而变、适时创新，“实施新的组合方式”⑩。在政治政策现代化的过程中，在强化制度化、规范化和程序化的同时避免出现政治政策僵化。

(二)经济政策现代化

经济政策现代化重点是围绕“开放型经济”模式重构现行的“外向型经济”政策体系，政策体系由倾斜型转向普惠型，由扶持型转向激励型，由刺激型转向常态型，由杠杆型转向稳定型，由随机型转向战略型，由应急型转向系统型，从而顺利实现“开放型经济”对经济社会发展的主导作用。

当今社会国际分工更加开放，与过去在国际分工中处于边缘、低端和被动的地位不同，中国已经崛起并成为世界第二大经济体，经济发展的宏观背景和国际分工的格局已经与以前大不相同。我国正在由经济大国逐步走向经济强国，对外开放的空间更加优化，对外开放的战略更加积极，布局更加多元化和多层次。经历四十余年的外向型经济政策的积累，我国走向了经济大国，而在建设经济强国的过程中，开放型经济政策体系必将发挥更大的引领作用。

(三)社会政策现代化

从社会政策本身的独立性和完整性的形成情况来看，长期以来我国的社会政策是依附于经济政策的(1949～2002年)，自提出和落实以人为本的科学发展观以来，社会政策才逐步处于与经济政策相互并立、协调发展的地位(2003～2020年)。在经过一个较长的并立阶段以后，社会政策有望处于主导地位，那将是社会政策成长的更高阶段。社会政策发展的任何一个时期都难以回避的基本或核心问题在于国家、市场在社会福利供给中的角色或关系，在社会政策现代化的过程中同样如此。改革之前以及改革初期的社会政策具有显著的国家统揽型特征，具有国家包揽、地位从属和平均主义等特点。在经济社会领域中比较强调“制度”和“体制”的概念，而不太强调“经济政策”“社会政策”一类的概念。随着改革的深入，市场的主导地位日渐凸显，社会政策的地位、内容及主体都发生了重要的变化。社会政策日益从经济体制中剥离出来，成为一个相对独立的领域，并开始受到关注和重视。同时，社会政策的内容体系趋向完善，原先缺乏的项目得到了补充，各个项目的制度化、规范化建设都取得了重要的进展。社会政策的决策主体虽然仍是政府，但实施主体开始强调市场、个人等的责任。但是市场主导型社会政策同样存在亟需改善的问题：社会福利领域市场失灵与政府失灵并存以及民生和社会问题日益突出等，这就对社会政策的发展提出了新的要求，这也是社会政策现代化的题中之义。社会政策现代化主要侧重于以下几方面：①发展理念的现代化。强调更加广泛的发展因素，涉及社会安排(如教育、保健设施)、政治参与和公民权利等内容。②国家的主导角色的强化。重新科学、合理界定政府与市场的边界，对过度市场化的领域强调加强国家责任，实现政府主导角色的回归。③凸显社会政策对经济发展的促进协调作用，强调“发展型社会政策”的功能定位。④有助于推进政治政策现代化。通过加强公民参与社会政策的制度化、普遍化，促进“规范的民主政治过程”的顺利实现。

(四)文化政策现代化

文化政策现代化最根本的就是强调和坚定社会主义先进文化自信。文化政策现代化是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑。文化政策的现代化要围绕举旗帜、聚民心、育新人、兴文化和展形象的使命任务，各项文化政策的制定施行要始终坚持为人民服务、为社会主义服务，坚持百花齐放、百家争鸣，坚持创造性转化、创新性发展。现代化的文化政策要与改革新时期相适应，与政治体制的改革、经济政策的调整和社会政策的转型形成相辅相成、多位一体的关系，要能够激发全民族文化创造活力，更好构筑中国精神、中国价值和中国力量，有利于坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化制度。

(五)生态政策现代化

生态政策现代化体现为生态文明建设。生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，必须践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。一个国家的生态系统也是国家系统的重要组成部分，它不仅涉及国家自上而下的管理，也涉及群众与国家、政府的互动沟通和交流。推动生态文明建设需要“群众-政府”的共同合力，通过构建“群众的需求-政府生态政策的输出-群众对政府生态政策的反馈”互动循环系统调动群众在生态文明建设过程中的积极性，同时也有助于政府不断优化其决策，从而达到生态政策的现代化的目标，促进生态文明建设。

(六)公共卫生政策现代化

新冠肺炎疫情的暴发和大流行已构成全球性的公共卫生危机，疫情蔓延引发的公共卫生危机表明：国家乃至整个国际社会，如何在发展过程中有效解决公共卫生问题，防范和化解公共卫生风险，切实保障公共卫生安全，是必须直面的重大现实问题。在这次应对疫情过程中，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板，将生物安全纳入国家总体安全体系、推进公共卫生政策的现代化已经成为完善总体国家安全观的必然要求。要对重大传染性疾病时刻保持警惕、严密防范；要强化公共卫生法治保障、改革完善疾病预防控制体系、改革完善重大疫情防控救治体系、健全重大疾病医疗保险和救助制度以及健全统一的应急物资保障体系等，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平；要坚持预防为主的卫生与健康工作方针，加强公共卫生队伍建设和基层防控能力建设，推动医防结合，多措并举推进公共卫生政策现代化建设。

三、公共政策能力现代化

公共政策能力现代化主要包括公共决策能力现代化、政策执行能力现代化、政策评估能力现代化和政策监控能力现代化等，它们共同构成提出问题、分析问题和解决问题的合力。

(一)公共决策能力现代化

公共决策能力现代化强调公共决策的科学化、民主化与法治化。公共决策科学化包括建立科学的公共决策体制，重视专家和智囊团的咨询参谋作用，高效利用日新月异的互联网技术、大数据与人工智能等。公共决策民主化强调信息公开与社会公众参与公共决策。公共决策法治化是指公共决策制度化、程序化与规范化，这三者之间相互联系、相互作用。

一是搭建完善相应的技术平台，以适应日新月异的互联网、大数据与人工智能的现代化技术浪潮。现代化技术的革新对经济政治文化以及生活方式产生深刻影响，也为公共决策提供了技术上的可能和便利。政府部门通过完善电话、电脑和电视等数据传播所需的基础设施，积极引导公众，使公众真正认识到网络技术的用途，为政府和公众利用互联网决策做出有力保障。与此同时，政府通过不断提高政府门户网站的管理水平、完善网络监督机制，加强网络舆情监控，既提供公众参与公共决策的网络平台，又能对有悖于民主决策诉求的信息进行监管。二是政府要通过公民教育，培养公民的民主意识、主体意识、法制意识、自由平等意识和权利意识等达到传播自由、民主和平等为基础的公民价值观念的目的。鼓励公民积极地参与到公共决策活动中来，例如参与选举、投票等以及参与公共管理、参加社会活动等。三是要通过民主化、科学化的制度安排拓宽专家参与决策的渠道，例如推进完善公共决策的听证会制度，确保专家的有效话语权，坚决杜绝过去听证会通常具有的形式主义和不公开性，真正做到公民、专家参与决策的公开性、公平性和民主性。四是完善公共决策咨询反馈机制。公共决策的出发点和落脚点是提升公共服务水平，服务的对象是公众，因此与智囊团之间建立良好的互动反馈机制对于促进公共决策能力现代化十分有必要。

(二)政策执行能力现代化

抓落实是领导工作中一个极为重要的环节。政策执行能力现代化意味着各级、各部门和各单位能够全面提升公共政策执行的认同力、意志力、规划力、组织力、文化力和公信力，形成政策执行合力，有效推进新时期的改革全面向纵深推进。党的十八大以来，我国已推出了1600多项改革方案，这些政策举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进并且在改革成效上相得益彰，彰显出我国政府从中央到地方强大的政策执行能力，但是在政策现实中政策冲突是一种行政常态，在狭义上体现为调整同一社会关系、分配相同社会利益的不同政策规范之间以及政策内部出现的矛盾现象；在广义上体现为所有在时间和空间上存在“非此即彼”选择关系的政策规范竞争。政策执行能力的现代化表明在推动全面深化改革时，政策执行主体能够有效消解政策冲突，规避执行主体“非此即彼”的选择性难题，实现执行协同，发挥每一项政策对改革总目标的推动促进作用。

(三)政策评估能力现代化

詹姆斯·E·安德森认为，如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后一个阶段就是政策评估。关于公共政策评估的准确概念，目前还没有形成统一的共识，公共政策评估可以界定为依据一定的评估标准和程序，对政策体系、政策过程和政策结果的质量、效果等方面进行评价或判断的系列活动。公共政策评估能力的重要性显而易见，但是由于我国政策评估发展起步较晚，目前整体上仍处于探索阶段，政策评估体系亟需完善，政策评估能力急需加强，政策评估的现代化程度急需提高。党的十八大以来，对公共政策评估工作的重视程度不断提升，公共政策评估也逐步纳入机制化轨道，通过建立健全重大决策社会稳定风险评估机制、完善重大行政决策法定程序和相关立法事项以及将第三方评估引入决策机关等多项举措，极大增强了我国政策评估能力的现代化水平。政策评估能力的现代化还表现为在政策评估过程中能够通过制度化、规范化和透明化的评估体系避免评估过程和评估结果出现一些不良倾向，例如报喜不报忧，疏于调研、流于形式，先入为主、主观臆断，等等。

(四)政策监控能力现代化

政策监控是指公共政策的监督与控制。政策监督侧重于对政策行为与政策关系的偏差信息的获取，政策控制则是在此基础上对政策行为与政策关系的偏差纠正。公共政策监控一般不像政策制定、执行、调整和评估等各个环节那样具有相对独立性，相反，公共政策监控横穿于公共政策贯彻执行过程的始末，是政策系统不可或缺的重要组成部分。对政策的监控有利于在问题政策与政策问题之间修筑一条隔离带并及时预警。一旦出现问题，预警机制就会发挥作用，及时对政策目标、政策方案、政策行为和政策关系等加以调整，主动采取措施避免正常政策蜕变为问题政策和问题政策引发政策问题。公共政策监控能力现代化意味着公共政策主体有能力通过对公共政策的各个环节统筹监控，最大程度地减少因信息不足和信息不对称、有限理性或突发公共事件等问题带来的公共政策制定、执行等环节中的失误和偏差，达到实现公共政策预期目标的目的。

四、现代化进程中妥善处理政策体系构建与政策能力提升的关系

公共政策现代化过程中，要妥善处理好政策体系现代化与政策能力现代化的关系，发挥二者的整合效应。

第一，政策体系与政策能力集中表现政策质量优劣与政策执行力的高低，二者相互依存、相互作用，缺一不可，共同推进政策现代化。当前中国逐步建立健全一整套政策体系，它由政治政策、经济政策、社会政策、文化政策、生态政策和公共卫生政策等部分构成，为全面建成小康社会、实现伟大“中国梦”共同发力。政策能力提升指的是提升决策、执行、监控和评估等能力，也就是提高运用公共政策管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防以及治党治国治军等各个方面的能力。政策体系与政策能力是相辅相成相互统一的。一是二者统一于治国理政现代化进程；二是二者统一于政策活动与政策过程；三是二者统一于现代治理理论；四是二者统一于党的领导、人民民主与依法治国的政治架构中；五是二者统一于提升政策公信力之中。完备协调的政策体系具有系统性、根本性和稳定性，是治国理政的前提和依据。政策体系的结构安排会对政策能力产生重大影响，协调一致的政策体系可以放大政策能力，而内部冲突、断层的政策体系会降低政策能力。提升政策能力具有关键作用，它同时要研究政治、经济以及技术这三方面的可行性，然后回馈给政策体系，促进政策体系改进和设计的质量。

第二，二者相对独立，各不相同。政策体系要将公共政策内容通盘考虑——加以类型化认知、整体性把控、价值性认同与逻辑上自洽，因而能够对已有的政策知识与模型加以反省和确认。政策能力强调政策力度和效能，比如决策能力、执行能力和监控能力等。公共政策体系一旦建成，就会具有一定的稳定性与静态性，而在运行中政策能力则具有灵活性与动态性。政策体系一定程度上表征要素与结构关系，政策能力则体现流程与功能的合拍。政策体系的表达性使之具有较强的政治底色，而政策能力的执行性使之具有强烈的行政色彩。政策体系重视其本身的科学性、民主性与合法性，而政策能力则看重可行性、操作性与效率性。政策体系提出明确的、总体的目标，而政策能力要选择强有力的政策工具。

第三，着力提升政策能力。政策体系与政策能力相对独立又相互依存，构成公共政策现代化的一体两翼。没有完善的政策体系就没有行为规则，只有政策体系缺乏政策能力也无法解决问题，因为徒法不足以自行。所以，解决各种政策问题，实现政策目标，关键要靠政策体系与政策能力的共生共赢。当前，一个值得注意的问题是，改革开放四十多年的惯性使得政策与制度体系的构建受到过分关注，政策能力的提升有被忽视倾向。当前和今后一段时间，要把政策能力建设放在更加醒目的场域。提升政策能力主要包括下列能力：信息收集能力、数据整理能力、提出问题能力、方案设计能力、分析论证能力、科学预测能力、正确抉择能力、组织执行能力、化解矛盾能力、依法办事能力、全程监控能力和调整完善能力等。上述能力提升的过程，也就是我国各方面政策的优势转化为政策效能的过程，当然也是公共政策现代化的进程。

五、结语

作为国家治理现代化的核心部件，政策体系与政策能力现代化是一个无论如何绕不过去的坎，这是因为一个国家公共事务的治理需要统一、高效以及协调的政策行为，这些政策行为只能来自于政策体系与政策能力现代化的凝练。政策体系与政策能力现代化是关乎政策结构与政策功能现代化的宏阔课题，它要探讨在治国理政中如何准确提出政策问题、深刻分析政策问题并且事半功倍地解决政策问题。

公共政策体系与能力现代化内涵丰富、形式多样且与时俱进。我们认为，首先要在国家治理现代化视野中认识到它的含义与特征。作为构建整体协调一致的体系和功能强大的政策体系与政策能力现代化，它主要具有整体性、兼容性、创新性、进步性、开放性和耦合性等特征，对这些特征的把握有利于我们正确认识和理解公共政策现代化。公共政策现代化包括公共政策体系和公共政策能力现代化，公共政策体系现代化包括政治政策、经济政策、社会政策、文化政策、生态政策和公共卫生政策的现代化，公共政策能力现代化主要包括公共决策能力现代化、政策执行能力现代化、政策评估能力现代化以及政策监控能力现代化。要用体系思维处理政策体系现代化与政策能力现代化的关系，使之相互促进、共生共赢，更好发挥政策体系的整体性效能。

政策体系与政策能力现代化共同组成了公共政策现代化，这一过程只有进行时没有完成时。只要人类社会存在和发展，就不断会有新的公共问题产生，这些新问题的解决存在路径依赖——原来的政策首先介入，但随着情境的转变，旧的政策必然效力衰退，政策随之进行调整完善，甚至用新政策取代旧政策。政策理念、政策价值、政策目标、政策行为、政策关系和政策工具等随之改变，这就是政策现代化的机理。当然，这一过程不会一帆风顺，它会遇到种种阻力和障碍并且充满曲折和艰辛，甚至暂时倒退，但是，战胜种种困难，不断向现代化进发，这是政策体系和政策能力本质上的大势所趋。

注释：

①参见罗荣渠：《现代化新论——世界与中国的现代化进程》(北京大学出版社，1993年版，第16-17页)。

②③参见黄茂荣：《法学方法与现代民法》(中国政法大学出版社，2001年版，第427、428页)。

④⑥参见R.M.克朗：《系统分析与政策科学》(商务印书馆，1985年版，第29、30页)。

⑤参见李春成，和金生:《完善我国区域服务业创新的政策体系研究》(载《科学学研究》，2009 年第5期)。

⑦参见张成福,党秀云：《公共管理学》(中国人民大学出版社，2001 年版，第 324 页)。

⑧参见俞可平：《治理与善治》(社会科学文献出版社，2000年版，第10页)。

⑨参见陈潭：《社会转型、政策转轨与制度化政治》(载《“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集》,2006年)。

⑩参见沃尔夫冈·查普夫：《现代化与社会转型》(社会科学文献出版社，2000年版，第36 页)。