印度煤矿安全生产分析及对我国的启示

殷文韬

(应急管理部信息研究院，北京市朝阳区，100029)

近年来我国煤矿重特大事故得以较好控制，但由于煤矿事故社会关注度高、敏感性强，仍然会对煤炭工业高质量发展产生严重影响。历史上印度也曾煤矿事故频发，但2000年后煤矿生产总体已处于较高安全水平[1]。本文拟对近10年我国和印度的煤矿安全生产状况进行对比，对未来我国煤矿安全生产提出建议。

1 印度煤矿安全生产状况

1.1 煤炭产量

从能源结构看，由于印度经济社会目前处于快速发展期，其工业和电力需求带动了对煤炭的巨大需求，2008-2017年，煤炭在印度一次能源消费构成中平均占比达55.6%。印度国家能源结构对煤炭的依赖性太强，煤炭产量也逐年提升[2]，2019年，印度煤炭产量达7.3亿t，而且预计2025年煤炭产量将达到10亿t[3]。这也导致印度煤炭工业发展迅速，再加上欧美国家对煤炭生产开发的收紧政策，目前印度的煤炭生产和消费总量均仅次于中国，位列世界第2位，中印煤炭生产情况如图1所示。印度除了国内生产外，每年还要进口超过2亿t煤炭，如2019年印度进口煤炭2.35亿t，尤其是炼焦煤方面更是主要依赖进口[2]。

图1 中印煤炭产量对比

1.2 煤矿安全生产百万吨死亡率对比

与美国一样，印度煤炭工业在历史上也有矿难频发期。经过一系列政策改革(如煤矿国有化等)后，印度煤矿安全生产水平逐步得以提高，并在2010年后其煤矿死亡人数已降至100人以内，安全状况得到根本性好转，成为其国内较为安全的行业之一，中印煤矿安全生产情况对比见表1。2018年印度第2次将死亡人数控制到60人以内，第1次是2015年。与我国相比，印度近年来处于较为稳定的持续平稳期。

表1 中印煤矿安全生产情况对比[4]

1.3 安全监管机构与监管特点

煤矿安全监管方面，印度拥有垂直的矿山安全管理监察体制，由矿山安全管理总局行使煤矿安全监察权力。矿山安全管理总局根据印度全国矿山分布情况分片管理、垂直领导，这一点同我国原国家煤矿安全监察局类似。除垂直监察体制外，印度煤炭部的煤矿安全常务委员会也对制定煤矿安全政策、检查所属各煤炭公司的安全状况负责。

目前，印度的煤矿安全监管特点是“企业管理为主、政府监管为辅”。历史上印度煤矿安全监管以煤矿国有化为分水岭，在国有化前印度煤矿安全监管以检查执法为主，实现国有化后印度的煤矿安全监管逐渐过渡到以企业自我安全管理为主。印度国有煤矿企业普遍建立了较完整的企业内部安全管理体系，同时依法确定了政府与企业的安全职责，与以往监管过程中监管主体与私营主体经常出现的对立情绪不同，煤矿安全监管主体与被监管的国有煤矿企业在本质上是利益共同体，其职能与角色开始慢慢地由最初的重检查转向重合作与服务，而且被监管者的安全管理能力较中小型私营企业更强，在这样的转变中，印度逐步探索出“企业管理为主、政府监管为辅”的煤矿安全监管新模式。

2 中国煤矿近年安全生产情况

在经历了2002-2003年煤矿事故高峰期后，近10年我国煤矿安全生产形势得到较大幅度扭转，连续多年杜绝了特别重大煤矿事故的发生[4]。2016年以来煤炭供给侧结构性改革，淘汰退出了一大批安全生产条件差的煤矿，同时我国在“机械化减人、自动化换人、智能化无人”方面迈出了坚实的步伐，这些举措都极大提升了我国煤矿安全生产水平。目前全国已建成了200余个智能化采煤工作面，采煤工作面机器人、钻锚机器人、选矸机器人和巡检机器人已在井工煤矿应用[5]。2019年，我国煤矿死亡事故170起、死亡316人，百万吨死亡率为0.083，首次达到世界产煤中等发达国家行列[4]。2020年全国煤矿发生事故123起，死亡228人，同比分别下降27.6%和27.8%[6]。

尽管近年我国煤矿安全形势有所好转，但煤矿重大事故依旧时有发生，未能得到根本遏制。总体来看，我国目前煤矿安全生产降幅逐年减少，煤矿安全生产处于“瓶颈”期，提高安全生产水平难度加大，防范遏制重特大事故的把握依然不高。

3 中印煤矿安全生产对比分析

比较我国与印度的煤矿安全生产特点，印度持续优于我国的主要影响因素包括煤炭企业大型化和产能集中度、露天开采、安全培训、安全监管等几个方面。

3.1 国有化和产能集中度

截至2015年，印度煤炭产量为7.3亿t，共有生产煤矿454个，国营煤矿的煤炭产量占90%以上，私营煤矿产量仅占7%以下。印度煤炭公司是印度最大的煤炭企业，经营着364座煤矿，煤炭产量占全国总产量的83.1%。辛格雷尼煤矿有限公司是印度第二大煤炭企业，产量为64.4 Mt/a, 约占印度煤炭总产量的8.8%[7]。印度煤炭产能集中度非常高，便于对所属煤矿的全员安全管理以及国家安全生产政策的统一实施和执行。

我国煤炭生产分散问题一直较为严重，2000年后开始整顿关闭不符合安全生产条件的矿井，淘汰退出落后产能，进一步提升了煤矿安全生产水平。截至2019年末，我国煤矿数量为5 300处左右，建成120万t/a以上的大型现代化煤矿1 200处以上，产量比重占全国的80%左右，其中建成年产千万吨级煤矿44处，产能6.96亿t/a。我国前8家大型煤炭企业原煤产量14.7亿t，占全国的38.2%[5]。数据显示，印度煤矿平均单产为1.2 Mt左右，而我国煤矿单产约0.6 Mt，约为印度的一半。除大型现代化煤矿以外，其余4 100多处是120万t/a以下矿井(包含30万t/a和9万t/a以下)，数量依然非常庞大。

3.2 煤炭开采方式

印度大部分煤炭资源的地质构造比较简单，煤层较厚，赋存较浅，适于露天开采。因此印度煤炭开采主要以露天矿开采为主，2019年印度露天煤炭产量为6.87亿t，占煤炭总产量的94.1%，这也是印度煤矿事故死亡人数较少的主要原因之一。并且印度露天煤矿建设有大型化趋势，已建成的露天煤矿设计能力达到14 Mt/a。其中，印度煤炭公司的露天产量在2019年占该公司煤炭总产量的95%，辛格雷尼煤炭公司也主要应用露天矿生产，褐煤产地奈维利矿区则全部实现露天开采。

不论在生产效率、资源回收率还是安全性能方面，露天开采都超过了井工开采方式。事实上，目前世界主要产煤发达国家露天开采比例均达到或超过了60%，美国为62.2%，澳大利亚为83.7%，俄罗斯为75.7%。而我国煤矿生产露天开采比例一直较小，产量始终不足20%，这与我国较少煤炭资源适合露天开采有直接关系。这也直接影响了我国与其他先进产煤国家的安全生产差距。

3.3 安全培训

印度注重煤矿安全整改措施制定和落实，为预防煤矿事故，每年都会根据上一年的安全生产情况动态调整安全生产技术措施。以2019年为例，印度煤炭公司编制内部技术通告、与安全问题相关的指导方针、咨询意见，并监控其执行情况；组织由澳大利亚昆士兰州矿山安全与测试研究中心(SIMTARS)的专业安全培训师来对单位一级和地区一级的管理人员、煤矿领导和安全委员会成员进行专门培训；出版公司内部刊物《安全通报》，分享灌输安全知识，以提高职工安全意识和传播良好的安全文化等。

此外，印度很早就注重矿工的安全培训工作，如1966年颁布实施专门的《矿山职工培训条例》，规定了从业人员入职前的培训时长、培训内容及专业操作培训等，并通过矿山安全管理总局、印度煤炭部等严格监管，企业严格执行和实施，进而确保了职工具备基本的安全技能和素养。我国虽然在2012年首次颁布实施了《煤矿安全培训规定》，且于2017年进行了修订，但由于实施过程中监管及企业自身原因，“两张皮”现象多发，经常出现煤矿培训整治图形式、走过场、无证上岗、培训造假等安全培训违法违规行为。

3.4 安全监管

安全监管方式决定了安全监管的效果。印度政府对煤矿的安全监管制定了“三方检查”机制，即由矿山安全监察代表、煤矿管理层和工人代表共同监督和管理生产安全，此外印度煤矿企业中的工会组织也都有职责参与企业安全监管，印度煤矿工人代表依法严格参与监管煤矿安全生产，建立了“自下而上”的监察机制与力量。因此，印度煤矿企业生产过程中受一线工人和工会的影响较大，现场安全防控效果较好。

4 我国煤矿安全生产优化政策建议

4.1 提高产能集中度

推进煤炭企业兼并重组转型升级，是有效化解煤炭行业散、乱、弱及安全生产问题的重要举措。尽管我国在提高产能集中度方面做了大量工作，但集中度仍不高，2020年印度煤炭产量在亿吨级以上企业总产量为16.8亿t，仅占全国的43%，如图2所示。研究表明，煤炭产业集中度每提高1%, 百万吨死亡率就下降0.24%[8]。2015年全国煤矿约为1.08万处，百万吨死亡率为0.162；2020年底全国煤矿数量已降至5000处以下，百万吨死亡率为0.059，百万吨死亡率随煤炭企业平均规模的扩大而下降幅度明显。可通过建立煤矿关闭退出机制，发挥市场倒逼作用，利用煤炭资源税、安全生产费用等引导资源枯竭煤矿淘汰退出[9]。同时，产能集中也便于政府和企业的统一管理。

图2 2020年不同规模煤炭企业产量及占比统计

4.2 安全培训实效化

国务院安委会发布的《关于进一步加强安全培训工作的决定》及原国家安全生产监督管理总局发布的《关于进一步加强安全培训监督检查工作的意见》中均强调“安全培训不到位是重大安全隐患”。通过安全培训，让从业人员具备必要的安全意识和技能，能够有效避免人为因素导致的安全隐患和事故。由印度经验可以看出，煤矿安全培训不在于官方机构发文数量多少，重点在于有效执行和实施。要认真贯彻落实《煤矿安全培训规定》，严格安全培训考核，加大安全培训力度，督促煤矿企业完善安全培训责任工作体系。同时，培训方式上要与时俱进，充分利用互联网技术、信息化手段，建立网络直播课堂、手机微课堂、视频课堂，改变培训内容的表达形式，使员工能更主动、更高效、更直接地获取安全知识，掌握安全技能。

4.3 安全监管职责法定化

印度政府安全监管机构的设立和职能配置，甚至包括社团组织如矿区三方委员会的设立，其相关法律都有明文规定。因此，应强化我国煤矿安全监管监察的法律职能及与行业管理、职业健康管理等部门的协调统一工作，通过修改《矿山安全法》《煤矿安全条例》等相关法律法规，赋予煤矿安全监管监察机构及其监管监察人员法定职权，使煤矿安全监管监察真正做到有法可依。同时进一步强化煤矿企业和矿主的安全意识、提升自我监管主体责任的能力，进而实现煤炭企业自律管理为主、辅之以政府监管、企业与政府各司其职的良好运行局面。

4.4 加大露天煤矿开发力度

众所周知，露天煤矿死亡率很低，世界主要产煤国家无不优先发展露天开采，并且我国露天煤矿的安全生产水平已基本达到了国际先进水平。我国煤炭资源埋深普遍较深，具备露天开采的煤炭资源普遍较少，井工开采比例高，安全性差，因此应在具备发展露天煤矿条件的区域大力创造其发展的先决基础，“能露则露”。如在现有露天煤矿区域减少井工煤矿的开采范围，扩大补偿露天煤矿开采面积和储量；特别是在内蒙古、新疆等地新建矿井优先考虑露天开采，从源头上实现安全生产。

5 结论

印度煤矿安全生产水平一直保持着良好的持续性与稳定性，每年煤矿生产导致的死亡人数很少，其安全生产的主要关联因素包括企业大型化和产能集中度高、露天开采比例大、事故预防与安全培训实效化、安全监管“自下而上”特点等。我国要想进一步提高煤矿安全生产水平，除发展相关煤矿安全科技装备外，还应借鉴印度的煤矿安全生产特点，建立符合我国煤矿安全生产特点的长效机制，从而可从内生机制上促进煤矿安全生产水平不断提高。