全媒体时代疫情谣言的公权干预：从新冠肺炎疫情防控切入

胡国梁

(江西财经大学 法学院，江西南昌 330032)

谣言的传播几乎伴随着2020年新冠肺炎疫情防控全过程，谣言治理在事实上已经构成疫情防控的重要组成部分。面对层出不穷的疫情谣言及其对疫情防控的干扰，主流声音都强烈呼吁更透明、更及时的信息公开，主张“以公开透明击碎谣言”。(1)参见祝伟：《以公开透明击碎谣言》，载《经济日报》2020年1月31日，第4版；陈云良：《公开是最好的防疫》，载《潇湘晨报》2020年1月23日第A04版；邓海建：《让透明公开的信息跑在疫情谣言前头》，载中国青年网，http：//pinglun.youth.cn/ttst/202001/t20200124_12177260.htm，2020年5月1日访问。政府信息公开是官方的正式信息生产机制，旨在在信息市场上实现“良币驱逐劣币”。准确、及时的信息公开固然有利于社会公众从纷繁庞杂的信息汪洋中抓取可信度更高的疫情信息，但这并不代表谣言就会自动退场，更不意味着谣言的负面效应会自动消除，“谣言无法止于公开”。(2)赵哲、李大勇：《谣言、政府辟谣及其规制》，载《河北法学》2015年第2期。法国传播学领域的著名学者让-诺埃尔·卡普费雷系统研究了辟谣在真实信息市场上可能遇到的障碍，其介绍道，“在说服人不要相信谣言的宣传运动中，反常现象之一便是似乎这个说服运动触及到的已被说服的人多于有待去说服的人”。(3)Kapferer J.-N.，L’Enfant et la Publicité：les Chemins de la séduction，Paris，Dunod，1985.仅仅依靠政府准确、及时地公开疫情信息(4)病毒本身的未知性往往使得政府难以同时确保疫情信息公开的准确性和及时性，以致透明公开的信息经常落后于疫情谣言的步伐，这在一定程度上弱化了信息公开之于谣言治理的有效性。恐怕还不足以实现对谣言的有效治理，政府积极、果断地干预疫情谣言的传播行为更加不可或缺，如果将前者定位为参与型治理，后者则可称之为规制型治理。相比参与型治理，规制型治理涉及更为深刻的法权安排，如何在全媒体时代下构造疫情谣言规制型治理的法理基础并以此反思和再造规制型治理的模式与边界，则是后疫情时代公共卫生法治建设的重要制度重建任务。本文主要从规制型治理之维解构和重构疫情谣言的公权干预。

一、何谓疫情谣言：基于全媒体时代背景的考察

(一)谣言的内核：虚假信息抑或未经证实的信息

对疫情谣言的判定首先必须厘清谣言的基本内涵。既有的一些讨论似乎没有注意到谣言一词早已从生活领域进入了规范领域，成为了一个被正式制度所接受的概念。(5)最高人民法院在其官方微信公众号针对疫情谣言指出，“谣言”是生活用语，法律上对谣言表述为“虚假信息”。《邮政法》第37条规定：“任何单位和个人不得利用邮件寄递含有下列内容的物品：……(三)散布谣言扰乱社会秩序，破坏社会稳定的……”。《治安管理处罚法》第25条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：(一)散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的……”。此外，在《互联网上网服务营业场所管理条例》《重大动物疫情应急条例》等行政法规和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等司法解释中也普遍引入了谣言这一概念。

在规范层面对谣言概念的使用增添了对其予以规范化解释的必要性。对谣言概念的解释，共识明显大于分歧，虽然存在表述上的差异，但并未在实质层面呈现出多元化的格局。这可能是由于人们关于谣言的生活经验具有较强的共通性，而对谣言概念的解释又建立在基本生活经验之上。让-诺埃尔·卡普费雷对谣言概念的界定是比较经典的，在其看来，谣言是在社会中出现并流传的未经官方公开证实或者已经被官方所辟谣的信息。(6)[法]让-诺埃尔·卡普费雷：《谣言——世界最古老的传媒》，郑若麟译，上海人民出版社2018年版，第15页。在社会中流传的外观是谣言同一般虚假信息的核心区别，纳普则从流传原因角度对谣言的概念予以了揭示：谣言是一种旨在使人相信的宣言，它与当前时事有关，在未经官方证实的情况下广泛流传。(7)参见Knapp R.，“A Psychology of Rumor，”Public Opinion Quarterly，8(1)，1944，pp. 22-37.奥尔波特和波斯曼持类似观点，强调谣言是一个“与当时事件相关联的命题……但缺乏具体的证据以证实其确切性”。(8)Gordon W. Allport & Leo Postman，“An Analysis of Rumor，”Public Opinion Quarterly，vol. 10，no. 4(1946-1947)，pp. 501-517．综合来看，谣言是一种未经证实(尤其是来自官方的证实)的旨在使人相信继而得以广泛流传的信息。

上述学者并未特别强调谣言的虚假性，这在理论上意味着谣言最终是可以被证明为真的，正如加里·阿兰·费因所言，“虚假并非谣言的界定标准”。(9)转引自周裕琼：《真实的谎言：抵制家乐福事件中的新媒体谣言分析》，载邱林川、陈韬文主编：《新媒体事件研究》，中国人民大学出版社2011年版，第100页。然而，以上关于谣言的界定依然停留于生活领域，规范领域中谣言的概念如何界定还需要考虑概念的规范性问题。在生活领域对谣言的判断仅仅是一个知识性问题，但在规范领域对谣言的判断则会引起相应的法律责任以及社会公众对自身行为模式的整体性改造。为降低制度实施成本，多数法律学者倾向于窄化谣言的内涵，强调谣言的本质在于其虚假性，而非“未经证实”性，即谣言必须是虚假不真实、缺乏事实根据的信息。(10)参见刘鹏：《网络谣言界定及法律规制》，载《学术界》2016年第4期。但是，是否在规范领域对谣言的理解就必定要采纳虚假信息的概念恐怕还须进一步论证。虚假信息固然可纳入谣言范畴，但其他未经证实的信息是否就一概被排除在规范领域谣言的范畴之外？有学者认为，判断是否构成网络谣言应主要考查两点：一是具体的网络信息是否作为直接原因引发了群体性事件等对现实秩序造成影响；二是具体的网络信息是否在公众中造成了恐慌，打破了正常社会生活的安宁，对公众的日常生活造成了不良影响。(11)参见张新宇：《网络谣言的行政规制及其完善》，载《法商研究》2016第3期。未经证实的信息同样可能符合这两点要求，在规范领域进行谣言认定的时候应当根据不同的场景进行具体分析。本文主要聚焦于疫情谣言治理，这里暂以疫情防控场景为例对疫情谣言的界定展开讨论。

(二)疫情谣言的内核：扰乱公共秩序的虚假信息

由上可知，将疫情谣言界定为虚假信息并非不证自明的“公论”，这一判断需要结合疫情防控的特殊场景展开具体论证。在疫情防控中，信息的充分挖掘和及时交流发挥着至关重要的作用，在疫情防控中，一些未经证实的“谣言”在一定程度上填补着信息的真空，有助于疫情防控力量的社会整合。2019年1月习近平在中共中央政治局第十二次集体学习时指出：“全媒体不断发展，出现了全程媒体、全息媒体、全员媒体、全效媒体，信息无处不在、无所不及、无人不用，导致舆论生态、媒体格局、传播方式发生深刻变化，新闻舆论工作面临新的挑战。”(12)《习近平：推动媒体融合向纵深发展巩固全党全国人民共同思想基础》，载新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-01/25/c_1124044208.htm，2020年4月5日访问。全媒体的发展在改变信息传播生态的同时，也影响了对(疫情)谣言的界定。具体可以从以下几个层面观察：

首先，未经证实信息的自由流动有助于弥补关于病毒的知识空缺。信息虽然不能直接作用于人体健康，但其实施效果对于控制整个传染病疫情的走势可谓是决定性的。(13)参见陈云良、陈煜鹏：《论传染病防治决策的法治化和科学化》，载《比较法研究》2020年第2期。2020年新冠肺炎疫情在短时间内迅速爆发应当说与人们对其知之甚少密切相关，疫情出现之初，关于新冠病毒的人际传染性、肺炎特征、易感人群甚至对患者的识别方法等皆无可靠结论。全媒体的发展使每一个个体都有渠道发布和传播疫情信息，并且往往基于人与人之间的信任度或对权威媒体平台的认可度而先入为主地肯定其真实性。人们将获得的信息继续向外传递时通常会潜在地认为信息已经被证实过，尤其是当其从多个渠道获得了同一则信息的时候。正如让-诺埃尔·卡普费雷所言，“未经证实”标准带有主观性，它们无法区分一个通过口传媒介而获悉的谣言和一则从晨报中读到的消息。(14)参见[法]让-诺埃尔·卡普费雷：《谣言——世界最古老的传媒》，郑若麟译，上海人民出版社2018年版，第7页。全媒体时代信息来源的多样化和信息主体的多元化会进一步加剧这一问题。

从另外一个维度来看，这种“未经证实”的信息却可能有利于弥补人类在未知领域的知识空白。类似于新冠病毒这种突破人类知识边界并且可能给人类造成毁灭性打击的新型病毒，我们应该坚守“存疑从有原则”(15)王岳：《再遇新型传染病我们该如何应对》，载《社会科学报》2020年3月12日。，尤其是“对科学研究的言论自由应当宽容和保护”。(16)周贤日：《社会保障法视域下的突发公共卫生事件应对机制研究》，载《法治社会》2020年第2期，第4页。如果将未经证实的疫情信息轻易认定为谣言，不仅会扭曲全媒体时代的舆论生态，还可能让人类错失防控疫情的最佳时机。我们也无需过度忧虑未经证实的疫情信息可能给社会秩序带来的冲击。在全媒体时代，信息的传播过程往往伴随着自发的信息鉴别和信息淘汰过程。基于对自身生命健康的关注，相当一部分社会群体在传播信息的过程中会根据自身的经验和逻辑对疫情信息予以证伪或证明，这样一批“信息卫士”的及时发声会极大消解未经证实的疫情信息可能引起的秩序波动。

其次，未经证实信息的自由流动有助于提升公共卫生治理透明度。新冠疫情发生以来，相当一部分制度反思的焦点集中于政府信息公开，(17)参见王锡锌：《传染病疫情信息公开的障碍及克服》，载《法学》2020年第3期；陈柏峰：《风险社会的技术治理与应急决策》，载《中国法律评论》2020年第2期。尽管地方政府在信息公开方面的滞后行为有一定制度根据，(18)参见胡晓翔：《传染病疫情预警和信息发布机制浅议》，载《南京医科大学学报(社会科学版)》2020年第1期。但社会依然普遍认为政府对疫情信息公开不及时加速了疫情的扩散。(19)参见周兰萍：《疫情“特效药”——政府信息公开与公众知情权》，载上海市法学会官网，https：//www.sls.org.cn/levelThreePage.html?id=11358，2020年5月2日访问。在全媒体时代，任何关于疫情的信息都很容易在网络上传播，而如果政府垄断了信息的发布权并通过各种方式封锁住信息渠道，甚至以“造谣”的名义对信息传播的行为予以制裁，疫情信息就很容易“公开不及时”。弱化对信息传播的管控，允许未经证实信息的自由流动在一定程度上可以倒逼政府积极挖掘、认真辨别和及时公开疫情信息，进而提升公共卫生治理透明度。

未经证实的疫情信息并非皆是无价值甚至负价值的信息，有些疫情信息虽然暂时缺乏充分的事实根据，但依然具有一定的正面价值，不应当将未经证实的信息都作为疫情谣言对待。这是疫情谣言同其他谣言类型在处置方式上应当保持的重要差异。疫情谣言的内核应当是扰乱公共秩序的虚假信息。从客观层面(20)对散布谣言行为的认定，既要考虑信息在客观层面的特点，也要考虑行为人在主观层面的动机。来看，未经证实的疫情信息和扰乱公共秩序的虚假信息至少有以下两点区别：一是在事实根据方面，二者虽然都在事实根据上存在瑕疵，但未经证实的疫情信息并未背离基本事实并且赖以支撑的事实根据最终可能会浮现出来；扰乱公共秩序的虚假信息则背离了基本事实或以捏造的事实为根据。二是在影响后果方面，二者虽然都可能给公共秩序造成一定冲击，但未经证实的疫情信息整体上有利于提升社会防控警觉；扰乱公共秩序的虚假信息则会让社会公众在疫情防控中失去方向甚至误入歧途，徒增疫情防控的社会成本。

总体而言，在法律实施过程中识别疫情谣言时应尽可能采取从严的认定标准，一方面有利于拓宽言论自由的空间以促进疫情信息的生成与传播，减少因对疫情的“集体无知”所产生的灾难与恐慌；另一方面有利于集中有限的行政力量和司法资源处置造谣和传谣行为，将疫情谣言及时从信息市场中清除。在界定疫情谣言时，固然应当区分事实性信息与评价性信息，(21)参见陈伟、霍俊阁：《论恶意转发网络虚假信息的司法认定》，载《重庆大学学报(社会科学版)》2017年第5期，第91页。但疫情谣言的认定不仅仅是一个事实判断的问题，还隐含着全媒体时代疫情防控场景中的价值选择问题。

二、疫情谣言公权干预的法理基础与基本模式

(一)疫情谣言公权干预的法理基础探析：公共卫生秩序之保障

公共卫生秩序同公共经济秩序、公共安全秩序等共同构成公共秩序体系，(22)参见李静堂：《无效和可撤销民事行为及其认定和处理》，载《中国法学》1987年第6期。在健康中国建设语境下公共卫生秩序的保障具有特别重要的意义。在疫情防控中，“众志成城、共克时艰”绝非仅是鼓舞士气的语言修辞，更是对人们面对疫情时所能采取的防控策略之精准概括。只有全民动员才能及时切断病毒传播路径，欧美地区病毒快速蔓延的重要原因就在于民众没有真正被动员起来，防控疫情的意识未能普遍形成。在救治患者的背后还有一系列相关的防控任务，只有全民动员才能有序完成疫情防控的系统性工作。然而，疫情谣言的泛滥却在事实上从多个层面侵蚀着由全民动员所构筑的防控系统，冲击着既有的公共卫生秩序。

其一，疫情谣言加剧了生命共同体的集体性恐慌。疫情危机中，人们由于对未知事物的不了解和病毒本身极强传染性的恐惧，本能地会陷入一种紧张和焦虑情绪，不断寻求暗合自身认知需求的信息，谣言也就获得了存续市场。(23)参见张明军、赵友华：《突发公共疫情依法治理的逻辑》，载《法学》2020年第3期。生命共同体对病毒的集体性恐慌是谣言得以滋生的心理基础，(24)参见赵军锋、金太军：《论公共危机中谣言的生存逻辑——一个关于谣言的分析框架》，载《江苏社会科学》2013年第1期。而谣言的产生反过来又进一步“证实”了集体性恐慌的合理性并加剧了集体恐慌情绪的蔓延。如果没有其他因素介入，疫情谣言的泛滥和恐慌情绪的蔓延将会构成无解的恶性循环，进而导致真实的疫情信息被遮蔽或被无视，全民动员的疫情防控系统和公共卫生秩序可能会在集体的恐慌和焦虑中走向崩溃。

其二，疫情谣言割裂了官民之间的良性互动关系。官民互动不仅是凝聚社会主流价值观的基本方式，(25)廖永安、王聪：《法院如何执行公共政策：一种实用主义与程序理性有机结合的裁判进路》，载《政治与法律》2019年第12期。更是公共政策合法性的重要供给机制，(26)参见马长山：《公共政策合法性供给机制与走向——以医改进程为中心的考察》，载《法学研究》2012年第2期。对塑造和维系公共卫生秩序至关重要。良性的官民互动可以使民众体会到政府执政的客观情势，从而在遇到公共危机时避免局势的恶化，有利于危机的顺利解决。(27)参见冯辉：《改革开放以来国家发展观与绩效观的形成、影响及法治规范路径》，载《东方法学》2018年第6期。疫情防控的过程实质上是政策的制定与实施、资源的整合与配置的过程，二者皆离不开官民互动机制的良性运行。疫情谣言的流传则会在“官”与“民”之间制造裂痕，降低“民”对“官”的信任度和配合度。疫情防控乃同病毒抢时间，“塔西佗陷阱”在疫情防控期间的浮现将对政策的顺利实施和资源的有效配置造成重大冲击，公共卫生秩序也会因各种力量的掣肘难以得到及时重整。

其三，疫情谣言增加了公共卫生秩序的修复成本。传染病疫情出现本身具有极高的风险，一旦风险(risk)转化为现实的危险(danger)，控制的经济和社会成本将变得极为高昂。(28)王锡锌：《传染病疫情信息公开的障碍及克服》，载《法学》2020年第3期。事实上，我们为防控新冠肺炎疫情所承担的经济社会成本已经无法估量。疫情谣言的泛滥则从各个层面不断冲击着本已脆弱的社会经济秩序，构成了对疫情防控釜底抽薪式的威胁。为了重新修复社会经济秩序以快速遏制疫情，民众和政府不得不付出更高的经济社会成本，大量本已捉襟见肘的防控资源随着疫情谣言的流传被无谓耗散。

由上可知，疫情谣言的产生与传播有其深厚的心理基础，而能够广为流传并对公共卫生秩序造成重大挑战的疫情谣言通常深深抓住了社会公众的心理，依靠“市场机制”(29)有学者提出，网络谣言的治理不能忽略了市场机制的功能，参见林华：《网络谣言治理市场机制的构造》，载《行政法学研究》2020年第1期。难以迅速斩断疫情谣言的传播链条。为了减少公共卫生秩序所受到的冲击和及时修复公共卫生秩序，对疫情谣言予以适度地公权干预就显得尤为必要。一方面，严厉的公权干预可以在事前形成有力的威慑，从源头上遏制疫情谣言的产生和传播动机；另一方面，刚性的公权干预可以在事后实现普遍的教育，使社会公众能够在疫情防控中理性地行使信息传播的权利，瓦解“信息瘟疫”(30)参见晏国政：《警惕“信息瘟疫”干扰抗疫大局》，载半月谈网，http：//www.banyuetan.org/jrt/detail/20200206/1000200033134991580951904186013032_1.html，2020年4月5日访问。产生的思想基础。

(二)疫情谣言公权干预的基本模式：行政处罚与刑事制裁之选择

面对新冠肺炎疫情爆发之后此起彼伏的造谣传谣现象，各地执法部门主要通过行政处罚和刑事制裁实施必要的公权干预。根据《治安管理处罚法》第25条的规定，“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：(一)散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的……”。这是对散布疫情谣言予以行政处罚的法律根据。在刑事制裁方面，对疫情谣言的处置则相对复杂。根据2020年2月6日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，对造谣传谣行为将根据具体情况分别以寻衅滋事罪，编造、故意传播虚假信息罪，煽动分裂国家罪以及煽动颠覆国家政权罪定罪处罚。在新冠疫情防控中，大多数造谣传谣犯罪是按寻衅滋事罪和编造、故意传播虚假信息罪处理。从疫情谣言公权干预的实践来看，大多数损害公共卫生秩序的造谣传谣行为都得到了妥当的处置，有力地确保了疫情防控工作的顺利推进。然而，笔者整理和观察网络上发布的针对造谣传谣行为的行政处罚和刑事制裁的部分案例后发现，当前疫情谣言公权干预的模式选择值得反思。

表1：对造谣传谣行为行政处罚案例

涉疫情谣言在行政违法与刑事违法上具有竞合关系，其所具有的行政违法性和刑事违法性除了在社会危害性的程度方面存在差异之外，在行为实质上不存在任何差异。(31)参见冯昌波：《涉疫情网络谣言的刑事规制难点与司法应对》，载《中国检察官》2020年第5期。因此，在对疫情谣言公权干预中行政处罚和刑事制裁的选择上只能以社会危害性的程度为基本判准。然而，量的考察是一种事实的考察，但量是否达到促使质变化的程度又依赖人的观察和判断的，因而看似客观的标准来划分治安违法行为与犯罪，却在很大程度上掺杂了主观性。(32)参见时延安：《行政处罚权与刑罚权的纠葛及其厘清》，载《东方法学》2008年第4期。从上述案例中可以发现，散布极为类似的谣言却在公权干预实践中获得了性质完全不一样的法律评价。虽然不同地区执法标准存在差异是正常现象，但这并不足以论证不同地区对同类行为在法律性质的认定方面何以迥然有别，在法治中国建设语境中执法标准的适度统一和自由裁量权的规范化依然是必要的。

表2：对造谣传谣行为刑事制裁案例

在完善疫情谣言公权干预模式选择的标准时，我们还是应当回到公共卫生秩序的保障目标上来。只要足以修复公共卫生秩序或足以防范公共卫生秩序遭到破坏，我们就应该遵从“比例原则”选择执法成本更小、灵活性更强的行政处罚模式。首先，在疫情防控场景中，病毒无形传播的危机其实会给每个人都造成心理压力。对于编造、传播疫情谣言的行为人予以行政拘留的行政处罚限制住了其人身自由，病毒无形传播所带来的心理压力会由此升级。心理压力升级所叠加的威慑效果在实质层面会加重行政拘留处罚的严厉程度，大多数情况下足以产生对编造、传播疫情谣言的遏制效果。其次，在疫情防控场景中，全民参与不仅体现为自身以各种积极行动投入到防控战役之中，还体现为对其他人的监督。河南郭某某案中，郭某某几乎遭到整个互联网的“唾弃”。编造、传播疫情谣言的行为人在遭受行政处罚之后，不可避免地还会受到周围的人乃至整个互联网的指责，社会评价由此降低，这其实也是一种心理层面的威慑，并且这种威慑在疫情蔓延背景中会特别明显。因此，如果充分考虑到疫情防控的特殊场景给接受行政处罚的行为人所加持的心理威慑，行政处罚通常就足以保障公共卫生秩序。

三、疫情谣言公权干预的限度：一般紧急状态下的公权力

(一)一般紧急状态下权力的行使与疫情谣言的公权干预

新冠肺炎疫情的爆发不由得让我们想起公元12世纪由教会法学家格拉提安在其著作《教令集》中提出的“紧急状态无法律”(33)Giorgio Agamben，State of Exception，trans. Kevin Attell，Chicago：The University of Chicago Press，2005，p.24.这一法律史上的著名命题。“紧急状态无法律”本质上所要表达的其实是紧急状态下权力在行使过程中“改变常规体制、悬置法律执行、中止某些权利保障”(34)孟涛：《紧急权力法及其理论的演变》，载《法学研究》2012年第1期。的特殊现象。为了维系社会共同体的存续，权力的扩张以及相应的权利限缩成为了一种不得已的政治抉择，而严守调整常规状态社会关系的法律极有可能会让社会共同体被不断扩展的紧急状态漩涡所吞噬。然而，“无法律”的权力行使状态不仅会摧毁人类发展过程中所积淀的政治文明，也将背离法治国家建设的基本指向。即便是在紧急状态下，权力的行使也必须恪守基本的法律规则；越是在紧急状态下，越是能反映权力是否真正被关进了“制度的笼子里”。不可否认的是，为了快速地摆脱公共危机，适用于紧急状态的“非常法律”通常偏重于授权(力)和限权(利)，赋予了权力主体更多的裁量空间。由此，权力主体还应当根据状态的“紧急”程度对权力行使策略作出更具体的安排。

有学者依照紧急状态危险程度的不同，将紧急状态分为一般紧急状态、特殊紧急状态和战争状态。一般紧急状态指紧急危险情况虽然给人民的生命财产造成了严重的威胁，但此种危险程度依照一国法律所规定的对抗措施就可以消除，并且人民生命财产在紧急状态下还可得到很大范围和程度的存续。(35)参见常璇、杨成梁：《“紧急状态”、“战争状态”概念及辨析》，载《当代法学》2005年第2期。在一般紧急状态下，只要启动法定的应对措施，公共危机是相对比较确定地能消除。社会公众对权力过度扩张和权利过度限缩的容忍度相对较低，权力的过度扩张及其给权利造成的挤压反而会引起社会公众的普遍不满，继而徒增危机应对的政治成本。因此，一般紧急状态下权力的行使(尤其是侵益性权力行使模式)应当在遵守法律所构建的基本行动框架下保持适度的克制并彰显比例原则的基本精神。

应当认为，新冠肺炎疫情是一种比较典型的一般紧急状态。自2003年以来，在吸取SARS疫情防控教训的基础上，我国已经建立了以《传染病防治法》《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等为主体的疫情应对制度体系，各种防控力量在既有的制度体系中都得到了比较科学的安排，能够在疫情防控中比较有序地运行。中国特色社会主义制度和国家治理体系、国家治理能力和中国人民的制度素质所形成的中国新型制度文明，(36)参见鲁品越：《中国新型制度文明在疫情防控中锤炼与升华》，载《学术界》2020年第2期。还能在具体防控制度出现短板的时候及时发挥填补功能。医疗服务和公共卫生领域的技术进步则不断弱化着传染病疫情所造成的“紧急”状态。面对产生于传染病疫情这种一般紧急状态下的谣言，公权干预应当符合一般紧急状态下权力行使的基本规则。无论是行政处罚还是刑事制裁，在面对造谣、传谣行为时，都不能简单地套用“乱世用重典”的治理逻辑。在刑事制裁方面，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》强调要严惩的也仅是“严重扰乱社会秩序的”“造成公共秩序严重混乱的”造谣、传谣行为。

(二)对疫情谣言公权干预的适度克制：基于民间非正式合作机制的考虑

如果前文关于疫情谣言的界定能够被接受，很大一部分无需公权干预的所谓的“谣言”已经被过滤掉了。对于剩下的符合疫情谣言基本特征的信息是否就一定需要公权干预呢？对于这个问题可以从三个角度来思考：首先，疫情防控期间权力主体的行政资源极为稀缺。以行政机关为例，一方面要动用大量资源去优化防控物资的调配和强化人员流动的管理，另一方面要动用大量资源维持经济秩序、社会秩序和卫生秩序。面对层出不穷的疫情谣言，行政机关无疑会显得捉襟见肘，在疫情谣言面前保持适度的克制恐怕也是不得已的选择。其次，对疫情谣言公权干预的正面效果未必大于可能引致的负面影响。虽然前文对疫情谣言给出了理论上的界定，但在实践中如何甄别疫情谣言依然可能十分棘手，未经证实的信息与虚假信息的边界在具体事实中可能并不清晰，对于那些“亦真亦假”的信息如何“及时”给出准确的定性？这些难解的问题如果没能得到妥善的处理极有可能让公权干预的正面效果弱于负面效果。最后，如果公权暂时隐退是否有更好的替代机制予以应对？前两个角度的结论已经比较明确，这里主要从第三个角度展开初步分析。

对于疫情谣言公权干预的限度，首先可以借用经济法的理论范式予以分析。经济法理论既可用于解释经济危机的成因，也可用于从经济和法律的维度分析疫情及其导致的公共卫生危机的成因，从而有助于相应的疫情预防。(37)参见张守文：《疫情防控：经济法的解析与应对》，载《政治与法律》2020年第4期。经济法理论所要解释和解决的是政府与市场之间的关系问题，或者说是公权机制和市场机制之间的关系问题。随着市场机制的引入，社会经济中各个领域都被无形中裹挟进了以效率为导向的市场机制，几乎任何社会经济现象的背后都能找到市场机制发生作用的影子。市场失灵也随着市场机制的全面渗透而向各个领域延伸，公权机制的介入由此获得了全新的逻辑证成。疫情谣言治理领域也是如此，疫情谣言固然是信息市场内在缺陷的体现，但市场机制自身又生长出了清理疫情谣言的制度系统。在网络共享传播的大背景下，虽然谣言不断出现，但其生存周期越来越短，网络打假的效率也越来越高，网络共享共治的理念及其实践正在不断走向成熟。(38)参见曹劲松、曹鲁娜：《突发公共卫生事件下的信息沟通与传播治理》，载《南京社会科学》2020年第4期。随着网络的发展，知识分子的民间非正式合作也日益活跃，越来越多的知识分子在网络上组成虚拟知识社群，为广大民众提供更直接的知识交流平台，更好地满足民众对抗击疫情的知识需求。(39)参见刘佳：《“国家—社会”共同在场：突发公共卫生事件中的全民动员和治理成长》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期。所有这些都正在型构谣言治理的民间非正式合作机制，并分担着谣言治理的社会任务。相比于公权干预，民间非正式合作机制对谣言治理的精准度更高、时效性更强、专业性更浓，同时可以避免侵犯私权的法律风险和政治风险。

全媒体时代场景的出现既为民间非正式合作机制释放了源头活水，也为其打开了作用空间。作为一种开放性的“互动式治理”(40)互动式治理的兴起是新公共管理运动的第三次浪潮，其特征是高度重视行政、市场和社群机制的互补嵌入性。参见顾昕：《走向互动式治理：国家治理体系创新中“国家—市场—社会关系”的变革》，载《学术月刊》2019年第1期。构成机制，民间非正式合作机制随着全媒体的发展逐渐浮现并将越来越多样的知识社群整合进来，继而发挥着谣言治理的功能。全媒体的发展将越来越多的个体“网罗”至线上，也让知识社群能够更及时、更深入、更广泛地触及信息接收者，使民间非正式合作机制逐渐下沉并渗透进社会底层。正因如此，越来越多的疫情谣言在民间非正式合作机制中被消解，疫情谣言给公共卫生秩序造成的冲击也在民间非正式合作机制的作用下逐渐式微。因此，在一般紧急状态下，对于那些对公共卫生秩序影响并不明显的疫情谣言，我们应该谨慎运用公权干预手段，动辄运用行政处罚或刑事制裁的公权干预手段也并不符合国家治理现代化的内在旨趣。更何况，历经新冠肺炎疫情中“信息瘟疫”的荼毒之后，社会公众也普遍产生了一定的疫情谣言“抗体”，面对疫情谣言保持适度克制应当成为未来公权干预的基本立场。

(三)疫情谣言公权干预方式的合理性：比例原则与罪责刑相适应原则

民间非正式合作机制对疫情谣言的治理功能分担了部分谣言治理任务，剩下的疫情谣言则应当交由公权干预来解决。尽管如此，公权干预的合理性在一般紧急状态下依然需要引起我们的足够重视，这从另外一个维度勾勒出了公权干预的限度。公权干预方式的合理性在行政处罚层面主要由比例原则来控制，在刑事制裁层面主要由罪责刑相适应原则来控制。

其一，以比例原则控制针对疫情谣言的行政处罚权。在法治轨道上统筹推进防控工作，各项措施不仅要合乎防控目标，而且要遵循比例原则。(41)参见徐隽：《为疫情防控筑牢法治堤坝》，载《人民日报》2020年2月24日，第5版。重大疫情的出现虽然让国家被迫进入一般紧急状态，但公权力的行使尤其是针对疫情谣言的行政处罚权的行使依然不能从比例原则的控制中逃逸。

比例原则具体可以分为适当性原则、必要性原则、均衡性原则三个子原则：适当性原则要求公权力行为的手段能够促进所追求的目的的实现；必要性原则要求公权力行为造成的损害应当最小；均衡性原则要求公权力行为所增进的公共利益与所造成的损害成比例。(42)参见刘权：《目的正当性与比例原则的重构》，载《中国法学》2014年第4期。就适当性原则而言，在认定和处理造谣、传谣行为时主要需考虑公权力所追求的目的为何，不能为了维持表面的社会稳定而以造谣之名压制信息的传播。(43)这里涉及目的正当性和比例原则的关系问题，对于目的正当性是否应该纳入比例原则理论界存在争议。参见梅扬：《比例原则的适用范围与限度》，载《法学研究》2020年第2期。笔者认为，将目的正当性独立作为比例原则的子原则并不可取，可将之作为判断前提纳入适当性原则的审查之中。就必要性而言，首先需要在行政处罚和刑事制裁之间的选择上进行必要性论证，尽可能将给公民造成的损害降至最低。如前所述，在疫情泛滥的特殊时期，某些行政处罚措施的威慑效果会在疫情的加持下放大，此时是否有必要动用国家的刑罚权需要慎重考虑。如果选择了行政处罚的方式，则需要进一步考虑适用何种行政处罚在实现公权力目的的同时能尽可能减少对公民造成的损害。从前文列举出的各地对造谣、传谣行为的行政处罚结果来看，对待类似的疫情谣言，相关部门在训诫、罚款、行政拘留的选择上大相径庭，给公民造成的损害差异巨大，甚至在某些情形中构成了“防治监管渎职”。(44)童德华、马嘉阳：《传染病防治刑事监管责任立法的类型化整合》，载《法治社会》2020年第3期。此外，对造谣、传谣行为的行政处罚旨在恢复和维持公共卫生秩序，如果某些疫情谣言本身对公共卫生秩序的冲击不大，那对造谣、传谣行为的行政处罚在实质上能增进的公共利益就是有限的。从均衡性原则来看，此种情况下所施加给行为人的行政处罚应该相对较轻。

其二，以罪责刑相适应原则控制针对疫情谣言的刑事制裁权。由罪刑均衡原则发展而来的罪责刑相适应原则是对刑事制裁权予以控制的重要制度。保护包括犯罪人在内的全体公民的人权是国家刑罚权的唯一根据，(45)参见陈自强：《刑罚的本质与国家刑罚权的根据新论》，载《社会科学研究》2011年第5期。对造谣、传谣者予以刑事制裁的过程中应当恪守罪责刑相适应原则。

全媒体时代在给人们带来信息便利的同时，也将人们推至信息犯罪的边缘，在传统道德领域不受责难的疫情信息传播行为极有可能在刑法视野中被评价为犯罪。疫情本身的蔓延及其给生命共同体造成的整体性威胁则进一步弱化了人们对信息真实性予以论证的法律意识。这些客观存在的场景性因素应该通过罪责刑相适应原则的管道被纳入我们对散布疫情谣言行为的罪与非罪、重罪和轻罪的认定过程之中。

四、余论：社会公权力对疫情谣言的干预

本文所叙述的公权干预主要是指国家公权力，事实上，在国家治理体系中公权力不独指国家公权力，还有广泛存在的社会公权力。社会公权力是国家之外的社会组织以“准公共产品”供给为目的，以社会利益实现为宗旨，对组织成员所产生的影响力与支配力。(46)参见徐靖：《论法律视域下社会公权力的内涵、构成及价值》，载《中国法学》2014年第1期。在强调疫情谣言的公权干预时，我们不能仅仅关注国家公权力的介入方式，还应该将视野拓展至社会公权力。社会公权力对谣言治理任务的分担一方面可以消解国家公权力过于刚性的治理性格，另一方面可以补足国家公权力在谣言治理中难以及时触及的领域。当面临各种疫情谣言时，通过简单的删帖或罚款等模式从来都是力不从心的，所以公权力介入的同时需要更多社会组织的参与，形成良好的“协同共治”局面。(47)参见赵青娟：《重大疫情中谣言治理的法治理性》，载《新闻与传播评论》2020年第3期。在本次新冠肺炎疫情防控中，各社会团体、高校和基层群众性自治组织等都在各自的权限范围内控制着疫情谣言的传播，减少了疫情谣言对疫情防控工作的负面影响。因此，我们一方面要注重激发社会公权力的谣言治理功能，强调社会公权力行使的自治性和规范性相统一；另一方面要注重形成社会公权力和国家公权力在谣言治理方面的协同共治格局，在国家公权力不宜介入或可不介入的领域由社会公权力分担治理任务。