国内公共政策工具研究的主题及其演化(1998—2019年)——基于知识图谱的视角*

吴 宾 张丽霞

(中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100)

2019年，党的十九届四中全会围绕“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标做出重大部署。公共政策科学化是国家治理现代化中的重要内容之一。我国改革开放以来的各项改革措施、推进经济社会发展的各项工作大多通过新的公共政策选择和实施来实现；未来也必然要依赖科学地制定和实施公共政策来推进社会经济发展和治理。而在公共政策过程中，政策工具的正确选择与科学设计是顺利实现政策目标的基本保证。[1]对政策工具的深入研究有助于实现公共政策科学化，全面推进国家治理现代化。同时，政策工具研究也是当代公共政策研究的一个主题领域。[2]20世纪80年代以来，政策工具作为一个学术概念和公共政策研究的重要议题，在西方学界先后经历了工具至上论、多种研究途径、新公共管理影响下的政策工具研究三个阶段。[3]其研究聚焦于政策工具属性研究、选择研究、运用研究以及绩效研究等相关主题。相比国外，国内对政策工具研究起步较晚，基本上是21世纪之后才正式开始，[4](P168)大致历经了国外学术成果引介并逐渐转向建构本土化政策工具理论体系的过程，也产生了对国内政策工具研究进行综述性、反思性的学术成果。然而，这些成果主要是基于文献回顾和总结的定性述评，文献计量也以频数统计为主，难以呈现出政策工具在理论和应用层面的研究全貌及演化路径，因而有必要运用文献量化方法梳理国内公共政策工具研究的发展脉络，剖析研究的热点主题，揭示我国政策工具研究的未来趋势，以期为未来该领域研究提供一定参考。

文献计量法运用数学与统计学的原理，对文献结构要素进行定量化分析，能够从宏观层面上展现文献演进规律、把握发展趋势，可以在一定程度上避免质性分析中价值偏好产生的误判。[5]因此，本文借助CiteSpace可视化软件，以CNKI(中国学术期刊网)数据库作为数据来源，以“政策工具”或者“政府工具”为主题检索词，时间跨度为1998—2019年，来源类别为CSSCI来源期刊(含扩展版)，一共得到2250篇文献，在剔除无作者文献、重复性文献、会议通知和声明后，最终保留2219 篇样本文献。

一、研究主要过程及发现

(一)发文量的时序分析

对照文献发表的时间顺序统计分析能够在一定程度上反映某领域研究的发展速度和阶段脉络。通过对2219篇文献进行统计，绘制1998—2019年政策工具研究的发文量分布图(图1)。总体来看，发文量呈不断上升趋势，反映学界对政策工具的关注程度持续增加。研究过程具体分为三个阶段：第一阶段是1998—2007年，发表论文307篇，年均发文量仅30.7篇，学界对政策工具研究关注较低，研究处于探索阶段；第二阶段是2008—2013年，发表论文650篇，年均发文量上升至108.3篇，研究进入持续增长阶段；第三阶段是2014—2019年，发表论文1262篇，年均发文量达210.3篇，研究处在快速增长阶段。在整个过程中，可见2008年、2017年为相关研究增长的关键节点。2007年《政府工作报告》指出当前和今后一个时期，要改进政府管理与服务方式，强调“必须创新政府管理制度和方式”,而管理方式的改进和创新就需要运用新的政策工具。与此同时，2007年陈振明和薛澜发表的《中国公共管理理论研究的重点领域和主题》一文中将政策工具研究视为今后我国公共管理领域研究的一个焦点领域，[6]基于政策及学术背景，2008年政策工具研究文献量几近倍数增长。2017年发文量突破200篇，且保持高水平增长态势，这意味着自党的十九大以来，党中央在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化等方面提出的一系列治国理政的新理念、新战略，以及积累的大量实践新经验，得到了学界的积极回应。国家治理现代化的推进需要政策工具与时俱进、不断创新，这为国内政策工具研究带来新机遇和新挑战。

图1 我国政策工具研究发文量(1998—2019年)

(二)高被引文献分析

高被引文献是被引频次较高且被引周期相对长的论文，其被引频次越高，相应影响力越大。近年来，国际上普遍把高被引文献作为科研水平评价的一个标准。[7]对我国政策工具研究领域的前15篇高被引文献进行统计，得到表1。

表1 我国政策工具研究领域前15篇高被引文献

从期刊分布看，15篇高被引文献来源于六种期刊，基本符合文献计量学中布拉德福文献分散定律，即某专业文献在刊载相应期刊中的数量分布呈高度不对称分布或者斜分布，存在着专业文献在其相应期刊中的一定数量关系；[8]结合学科方向看，经济学比公共管理学更早关注政策工具研究，金融财政领域也是政策工具应用最多，研究最为深入和系统的领域。从文献类型看，政策工具的应用研究丰富，但理论研究相对匮乏。从发表时间看，高被引文章发文年代集中于2000年至2011年。考虑到发表时间的影响，往往发表较早的文章被引次数相对较高，但2011年以后在学术界缺乏有影响力的学术成果，质量的提升落后于数量的增长，这也契合美国情报学专家Rescher提出的质量牵引原则：不同质量的文献增长速度不同，头等重要的文献数量少、增长速度慢，通常情况下增长快的质量不一定高。[9]从被引频次看，前15篇文献被引频次均大于190次，总被引频次6368次，平均被引424次，被引频次最高的文献达1663次，足以体现高被引文献在该研究领域的影响程度。

(三)作者与机构合作共现分析

学者与机构间的合作往往能产生具有影响力的学术成果，推动所在领域研究的发展。本文借助CiteSpace软件对样本文献的合作作者及合作机构进行共现分析(Node Types=Author+Institution;Top35;Time Slices =1)，探究政策工具研究领域内作者与机构的合作关系及学术共同体的形成情况。经过MST修剪，得到图2共现图谱。

图2 我国政策工具研究领域合作作者与合作机构共现网络

图谱中网络密度仅为0.0031，水平较低，因而整体的分布较分散，说明学者与机构之间合作匮乏。节点表示作者及机构的学术影响力，节点越大影响力越大。从图2中能够清晰看出西安交通大学经济与金融学院、清华大学公共管理学院、吉林大学数量经济研究中心和商学院、武汉大学经济与管理学院、中国人民大学公共管理学院等节点较大，意味着这些院校及机构影响力颇高，在政策工具研究中处于核心地位。同时，核心院校的学科背景以经济学和管理学为主。连线代表合作关系，图2中连线数量为273，并且机构之间连线极少，表明机构之间、作者之间、机构与跨机构作者之间缺乏学术交流与合作，未构建起紧密的学术共同体。

(四)关键词词频统计与共现图谱分析

关键词是文献内容的凝练表述，透过关键词分析可揭示研究领域的热点主题，同时，共词分析法能有效识别各研究主题之间的关系。[10]运用CiteSpace5.1对2219篇样本文献的关键词进行共词分析(Node Types=Keyword;Top35;Time Slices =1)，提取频数排在前40位的关键词组成高频关键词表(见表2)，并在 MST修剪后，绘制出关键词共现图谱(见图3)。从表2可以看出，各个关键词的出现频次有着显著差异，政策工具本身作为政策工具研究的标志名词，位居词频第一位；货币政策、财政金融、公共政策、财政政策、文本分析、科技创新政策、内容分析法、宏观审慎政策、创新政策位居高频关键词前10。此外，关键词的中心性也能反映研究领域的热点，中心性越高，说明其连接与传递信息的关键词越多、媒介功能越强。尽管关键词的词频排名和中心性排名略有不同，但差异不大，词频高的关键词其中心性也相对较高。

表2 我国政策工具研究领域前40个高频关键词

图3 我国政策工具研究关键词共现图谱

图3为关键词的共现图谱，节点的大小代表关键词的词频高低，节点的年轮代表该关键词出现的年份，年轮越多则代表在该领域研究中出现的时间较早，[11]如政策工具的年轮最多，出现时间最早。节点外环绕的紫色圈意味着该词属于研究热点，由图3可知，货币政策、创新政策、文本分析等仍然是政策工具研究的热点，从共现位置和连线能看出以“政策工具”为中心，分散出多个研究聚焦点的分布格局。

(五)关键词聚类视图

聚类视图侧重于呈现研究领域中不同的知识结构，进而挖掘研究热点。通过聚类，把关键词聚集成群组，每个群组内的关键词间有着密切联系，而群组之间存在显著差异，每个群组可代表一类主题。利用CiteSpace中的“自动聚类”功能，对已输出的关键词图谱进行聚类从而得到聚类分析图谱(略)，本文在关键词自动聚类的基础上进行了一定调整，最终绘制出聚类视图(图4)。

图4 我国政策工具研究关键词聚类视图

从整体图谱来看，关键词之间、各类团之间紧密相连，并且围绕“政策工具”这一标志名词的连线最密集，总体聚类呈现“一个中心，三个层面”的研究格局。根据关键词群组的内容，将聚类结果从左至右顺时针分为三大主题模块：政策工具的理论研究、政策工具的应用研究、政策工具的分析方法。

二、国内政策工具研究的热点主题

在知识图谱客观呈现政策工具研究概貌及结构的基础上，对每一热点主题进行细化、定性的解读，有助于全面把握政策工具的研究热点、研究动态。本部分主要从两方面展开讨论：一方面基于知识图谱的分析结果，进一步挖掘关键词类团的内部结构及外部联系，剖析研究热点；另一方面借助在文献计量领域中高频次被引论文的观点对主题进行质性分析，可以印证前文量化分析的结论。

(一)政策工具的理论研究

我国政策工具研究大致历经了引介国外学术成果并逐渐转向建构本土化政策工具理论体系的过程。国内学界在理论层面的研究沿着两个逻辑进路展开：一是对政策工具理论成果的引介；二是对政策工具理论的本土化探究。

1、国外政策工具理论成果的引介。政策工具研究诞生于20世纪80年代的西方学界，经过90年代与21世纪初的蓬勃发展，成为当代公共管理学和政策科学的研究焦点，并取得颇为丰富的成果。

国内学者早期从西方政策工具的起源发展、价值地位、理论基础等方面进行梳理与引介。其一，陈振明较早介绍了西方政策工具研究的学术轨迹，包括工具主义、过程主义、权变主义和建构主义四种基本途径，以及政策工具的特性、分类、选择运用等研究主题，[2]全面展现了西方政策工具研究的谱系，引起国内学者的极大关注。其二，政策工具理论在新世纪的研究价值得到学界重视，政策工具研究被视为未来我国公共管理研究的四大主题之一。[6]黄红华指出政策工具理论在国内公共政策与公共管理领域拥有广阔的发展前景，尤其在我国塑造服务型政府背景下,政策工具理论大有用武之地。[12]其三，政策工具选择理论与分类研究受到学界关注。国外学界对政策工具选择理论的研究从传统方法和经修正的工具论方法两个维度开展。[13]国内学者既系统检视了政策工具选择理论的公共行政学、政治学、经济学等多学科混合视角，[14]也对西方政策工具选择理论的公共选择途径、政治途径等多种途径研究进行了横向对比。在政策工具类型划分上，国外主流的三分法被许多学者肯定并借鉴。一是豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)以政府介入程度为划分标准的自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类；二是按照罗斯威尔(Rothwell)和沃尔特(Zegveld)的三分思想，分为供给型、环境型和需求型三种类型。[15]

此外，学界围绕政策工具，还对政策网络、政策执行等理论作了整体考察。政策网络是政策工具选择的“核心环境”，借助政策网络的分析框架可以对政策工具的选择进行合理的分析和阐述，[16]政策网络中工具选择问题获得关注。另一方面，政策工具的选择成为探析政策执行的新视角。吕志奎从政策执行中工具选择的研究价值出发，强调政策执行的关键就是选择恰当的工具。[17]政策工具被国内外学者视作研究政策执行问题、政策变迁问题的有效切入点。在引介的基础上，部分学者试图对国外政策工具的理论模型进行验证。比如，杨代福通过实证检验证明了政策工具选择中“理性主义”模型的合理性。[18]同时，国内学者对公共政策工具的类型划分、工具选择、效果评估以及创新推进等研究议题进行了理论反思。孙志建以知识学诠释为切入点，从目的理性、工具理性等层面对西方政策工具理论进行反思性阐释。[19]

2、政策工具理论的本土化探究。学界从政策工具的概念、分类、选择、运用等角度进行了本土化的理论探究。在概念界定上，大多数学者倾向于从“目标实现-手段”关系上界定，认为“政策工具是实现政策目标的手段”。[20](P81)以陈振明为代表的诸多学者基于公共管理或公共政策视角，选用“政策工具”或者“政府工具”的概念表述。尽管学科视角存在差异，但政府工具和政策工具的内涵具有一致性，即将政策工具视作某种动态、抽象的活动，强调其“桥梁”的作用。

政策工具分类研究很早便受到国内学者的关注。张成福依据政府介入程度强弱为分类标准，将政策工具分为10类；[21](P101-103)陶学荣以政府使用权威的程度和提供公共物品的介入程度共同作为分类依据，把政策工具划分为5类;[22](P161-169)而陈振明基于现代化管理技术的发展要求，将政策工具划分为3类。[23](P44,P61-62)也有学者在国外经典三分法基础上，进一步细分、增添次级工具。朱春奎系统梳理了我国转型时期创新的政策工具，并区分了13类工具类型，71种工具，从而形塑了一个包罗万象的工具系统。[24]同时，基于中国情境进行分类研究的成果不断出现。王辉在豪利特和朱春奎等学者划分的基础上，以功能差异性并结合政府强制性划分为自愿类、引导类、市场类和强制类四种政策工具。[25]湛中林认为政策工具在政策合同关系中是一种治理结构，而交易的属性会影响治理结构，基于交易成本的视角，把政策工具划分为三类，即离散交易型政策工具、公共交易型政策工具和混合交易型政策工具，并指出这三类工具在一定条件下可以相互转化，他们之间的区分是相对的。[26]

政策工具的选择、组合运用被视作政策工具研究的归宿。关于政策工具的选择及应考虑的影响因素，陈振明主张政策工具选择应首要考虑目标的影响，衡量工具本身的特点，从而在比较中择优。[23](P61-62)而丁煌和杨代福则提出政策工具的选择既要考虑政策工具本身，也要关注其运作的环境，在理性与网络考量的基础上进行选择。[14]还有学者把政策执行的特定环境看作影响工具选择的重要因素，认为政策实施的效果除了受政策工具本身属性的影响，还受到政策资源、利益相关者等政策环境的极大影响。唐贤兴指出化解政策工具选择困境的可行路径之一是提升运动式治理的有效性，而运动式治理的效果提高依赖于社会动员模式变化。[27]政策工具从选择到运用是一个过程，工具选择后的被接受程度、所选择的政策工具之间组合是否具备科学性，能否发挥组合的最大效应也应纳入考虑范畴。工具的组合运用至关重要，进一步地，如何使政策工具组合发挥最大的效用也受到关注。

(二)政策工具的应用研究

公共政策按照政策内容不同，可分为政治政策、经济政策、社会政策，以及教育、科技、文化政策等基本政策类型。[28](P137-139)从聚类视图可见，政策工具应用层面的研究主要聚焦于经济政策，社会政策，教育、科技、文化政策三个方面。虽然不同政策的研究侧重有所不同，但大体沿着政策工具实践展开，注重对政策工具类型与效果的研究，具体来看：

1、经济政策。经济领域内的政策工具研究是国内学界研究的重点之一，在应用层面占据主要地位。其中，货币政策和财政政策因其对宏观调控的影响受到高度关注。货币政策的有效性问题伴随我国货币政策工具由直接调控工具转向间接调控工具成为学界广泛研究的议题，针对政策工具效果的讨论既包含描述性分析，也有实证检验。学界早期在货币政策目标上存在单目标与多目标的分歧。[29]在货币政策工具种类与选择上，对再贴现、公开市场操作和存款准备金三大工具的研究更广泛。财政政策工具主要是税收和政府支出两类工具。在税收和补贴对企业R&D效果的探讨上，学者们各执一方。针对不同的行业，税收和补贴所发挥的效果不尽相同。[30]尽管我国采取了诸多激励性的税收优惠措施，然而,针对实施效果和激励效果的相关实证分析欠缺。[31]随着加强宏观审慎监管取得共识，学界对宏观审慎政策工具研究增加。许多学者认为凡是有维护金融稳定、降低系统风险功能的政策均可纳入宏观审慎工具箱。[32]宏观审慎政策工具不断丰富和完善，但目前学界的分析偏重宏观层面分析，对有效性的研究相对匮乏。

2、社会政策。社会政策主要包含劳动政策、医疗卫生政策、人口政策、环境政策等，其中，环境政策中政策工具应用研究相对突出。在类型划分上，以政府介入程度高低或“强制-自愿”关系为依据，将政策工具划分为管制型、自愿型和强制型政策工具的三分法成为主流的划分方式。吴晓青等认为环境政策工具组合可以有效弥补现有政策工具的不足,提升政策工具品质与效果。[33]综合运用政策工具、实现工具组合的效用最大化，必将是环境政策发展与研究的主要着力点。[34]环境政策的工具研究范围不断扩展、深度提升。在环境治理方面，针对水污染和大气污染现象的研究突出，赵新峰依据具体环境和目标进行不间断的改进和评估，整合创新区域大气治理政策工具。[35]此外，低碳经济和绿色发展理念渗透到学者研究中，基于环境政策工具的视角，学界着重分析污染税、可交易污染许可等政策工具与企业减排行为之间的关系。

3、科技、教育、文化政策。政策工具在科技创新政策、教育政策、体育政策等领域的应用方兴未艾。基于创新政策对推动新兴产业发展的重要作用，学界沿着创新政策如何推动新兴产业的发展这一主线展开研究，着重探究创新政策中所使用的政策工具种类及其作用。其中，新能源汽车产业自被国家确立为战略性新兴产业以来受到学者关注。教育政策工具分类中，五分法广受学者青睐。教育政策工具的研究对象上，既有针对学前教育、高等教育以及双一流政策工具的分析，也有针对农民工子女义务教育、特殊教育、少数民族双语教育政策工具的研究。关于体育政策工具的研究，学界从政策工具维度和学校体育发展要素维度出发，对改革开放以来我国学校体育政策进行量化分析。[36]也有对社会体育政策工具、群众体育政策工具进行的探讨，但相关文献不多。文化产业对政府干预及政策支持有较强的依赖性，因此，学者认为政府推动文化产业可持续发展的正确理路在于明确政策工具选择的依据、原则、选择模式。[37]

(三)政策工具的分析方法

该类团聚集文本分析、内容分析、量化分析、扎根理论等关键词。学界对政策工具研究方法的探索，主要是借助政策文本，采用内容分析法进行量化分析。内容分析法起源于新闻传播领域，能对有着明确特征的传播内容进行系统、定量的描述，这种研究技术具有客观性、非接触性和揭示性。[38](P96-110)该方法是学界研究政策工具的重要方法，学者以政策文本为研究样本，对政策内容进行深入分析，挖掘政策所蕴含的内部语义，进而观测政策工具结构。具体分析时往往通过构建一个基于政策工具的二维分析框架或者三维分析框架，统计政策中不同政策工具的使用情况，进而把握政策工具的结构。量化分析中，借助量化软件能进行共词分析、聚类分析等，因而量化工具软件渐渐被广泛采用，包括UCINET软件、Nvivo软件、NetDraw可视化工具、CiteSpace可视化工具等。政策文献量化研究把知识图谱、文献计量、内容分析法等研究方法引入到政策分析领域，被看作是公共政策研究的新方向。[5]较有代表性的是黄萃等采用内容分析法，按照选取样本、构建分析框架、划定单元、统计分析等步骤，对我国的风能政策所使用的政策工具进行计量分析，在此基础上深入剖析风能政策在政策工具选择与建构中存在的冲突问题。[39]

运用数学和统计学进行实证分析的方法在经济政策分析中出现。其中，宏观计量等模型在实证分析中的应用率较高，包括向量自回归(VAR)模型及动态随机一般均衡(DSGE)模型。陈飞、赵昕东等通过向量自回归模型对我国货币政策工具变量的效应进行实证分析。[40]还有学者用数理统计模型来分析具体政策中的中间目标、政策工具及传导效果。[41]

文本挖掘中，学界出现扎根理论和文本分析相结合的方法。扎根理论被认为是质性研究中最前沿、最科学的研究方法，并且扎根理论已成功吸取了量化方法的精华，可以从原始资料中提取影响因素，在一定情况下克服实证研究中主观建立研究假设的不足，进而增强研究的科学性。[42](P14-15)因此，在对政策文本进行量化及演变分析时，学者选择构建扎根型理论以辅助、强化文本挖掘的模型设计，进而应用到科技服务业等具体公共政策分析中。[43]

三、我国政策工具研究的演化路径

本部分从时间维度上呈现国内政策工具研究的演化路径，有助于研究者识别研究前沿、把握最新演变动态。CiteSpace中的时区视图(图5)可以从时间跨度上展现知识的演化、各研究热点随时间的演化趋势和相互影响，探析新兴热点的演进。[44](P76-77)根据关键词初次出现的时间，把相同时间内的节点聚集在同一时区中，形成一幅从左至右的知识演进视图。同时，根据CiteSpace爆发性检测功能生成突现词表(表3)，从时间维度呈现该领域研究的演变态势以及特定阶段的研究聚焦点。表3中17个关键词为1998—2019年间政策工具研究的突现词，红色加粗字段代表其突显年段，以此显示出特点阶段的研究增长点。综合时区图和突现词表，本文将政策工具研究进程划分为三个阶段。国家政策与实践对学界研究具有方向指引作用，故本文结合我国时代背景和政策变迁来呈现研究主题的演化路径。

图5 我国政策工具研究时区视图

表3 我国政策工具研究突现词表

第一阶段(1998—2007年)突现词包括财政金融、货币政策、公共政策、政策目标、政策过程；时区图中环境政策等关键词渐显。由此可见，此阶段学界侧重于政策工具应用层面研究，尤其是货币政策的工具选择与有效性分析；与此同时，理论层面研究起步,逐渐引进、学习西方政策工具。

1997年我国经济受到亚洲金融危机影响，货币、财政政策由适度从紧走向“双松”，紧接着我国货币政策工具从1998年由直接调控工具转向间接调控工具，货币政策工具沿着市场化方向改革。在政策实践引领下，学者对中央银行选择的货币政策工具的类型及货币政策的中介目标、政策效果等问题关注度增加，货币政策工具的选择和有效性成为学界的研究热点。伴随着工业化加快带来的环境压力，生态环境问题也引发各界关注，2003年科学发展观的提出让可持续发展理念步入学者研究视野，学者们对我国环境政策及工具的发展演变进行总结，并开始探讨环境政策工具的实际效果。进入21世纪以来，国内学者逐步将国外政策工具理论研究成果引入到国内，学习西方政策工具研究的焦点主题，评析政策工具理论的研究成果，并试图寻找政策工具研究的中国视角。

第二阶段(2008—2013年)突现词为金融危机、低碳经济、房地产价格、财政政策、战略性新兴产业，时区关键词中包含了文本分析、内容分析法、政策网络、政策学习等。此阶段学界既聚焦于政策工具应用层面研究，也在政策工具理论层面研究取得丰硕成果。

在理论研究层面，国内研究者在引进国外理论模型与分析框架时，开始结合中国实践经验进行反思与创新，具有中国本土化特色的政策工具研究体系初步确立。[45]尽管国内学界对政策工具领域的许多问题存在争议，但并没有妨碍前进的步伐，依然产生大量富有价值的学术文献。分析方法上，宏观计量等模型在实证分析中的应用率较高。同时，借助政策文本进行内容分析的方法被逐步应用于政策工具相关分析中。这一时期政策工具应用研究的范围不断拓宽，学界开始关注房地产政策、战略性新兴产业政策、低碳经济政策中的政策工具应用，大体从政策体系、政策目标及政策工具选择等视角进行探析。环境政策的工具研究更加深入，学者们强调工具组合搭配的重要性，并从企业减排、产权、中小企业等多个角度研究环境政策工具。

第三阶段(2014—2019年)突现词为新常态、科技创新政策、体育政策、创新创业、内容分析法、文本分析、量化分析，结合时区图，国家治理现代化、人才政策、人工智能等开始出现。在这一阶段，政策工具的理论与应用研究朝着主题多元化、本土化方向发展，方法层面的研究也日渐成熟。

此阶段，政策工具理论研究更泛化、深化，学术成果基本涵盖了政策工具的概念、分类、选择与创新等各主题，其中政策工具的分类与选择模型研究成果尤其丰富，并且针对具体情境进行创新研究。在当前大力推进国家治理体系和治理能力现代化情境下，对政策工具研究尤其是政策工具创新研究提出更高的要求。学界愈来愈重视深层的理论建构，以我国政策实践为导向，对本土化的政策工具理论体系展开积极探索。政府引导产业升级、鼓励创新的政策以及经济新常态的宏观环境下，学者们从政策工具角度构建分析框架，对科技创新政策、体育政策等进行深入分析和评估。人工智能兴盛之际，学者从政策工具和创新价值链两个维度分析人工智能产业政策。[46]基于政策工具视域分析公共政策的学术文献不断涌现。在分析方法中，量化分析方法被频繁使用，扎根理论与文本分析相结合的方法也受到学者青睐。以共词分析为代表的量化方法在这一时期的运用日渐完善、成熟。

四、结语与展望

基于文献计量法和CiteSpace可视化技术，通过知识图谱从空间维度上挖掘出我国政策工具研究在理论、应用及方法三个层面的研究热点，在时间维度上识别出该领域研究演化的三大阶段，在定量分析的基础上进行了定性分析，总体来看，我国政策工具研究的发展呈现两方面特点：

其一，从研究主题来看，政策工具研究主题从单一向多元，且稳中有新，继承发展与变化并存。政策工具应用层面的研究特别是经济政策工具的应用分析在初期占据主流，此后研究侧重点尽管因经济形势和政策实践变动而有所变化，但始终是政策工具领域的热点主题。学界对政策工具理论层面的研究关注度不断提升，研究内容从定义、分类、选择组合到创新研究均成为学界焦点议题。而分析方法的探索运用随着理论与应用层面研究的深入也趋于成熟。研究主题从应用研究占主流过渡到理论与应用并重，再到理论、应用、方法三个层面融合贯通，呈现多元化格局。

其二，从研究进程来看，政策工具研究有鲜明的时代性、阶段性特征。政策工具研究的三个阶段演化是与时俱进、不断发展的，而且每一时期在政策实践的引导下阶段特征明显，各阶段的研究热点与政府政策实施和经济形势密切相关。文献研究能适时、持续回应经济波动和国家经济政策变化，尤其是金融危机、新常态以及国家治理现代化带来的挑战促使学者和决策者对相关政策工具进行深刻反思。研究朝着精细化、纵深化、本土化方向演化。

综上，历经二十余年发展，我国政策工具研究取得了富有价值又充满启发性的研究成果，研究体系初步形成，但仍然存在不足之处：

其一，在知识运用上，公共政策工具研究滞后于公共政策实践，学术研究与政策实践没有形成良好的互动关系，导致学者难以为政策工具的选择与设计提出富有前瞻性和指导性的建议，理论对实践的指导作用很难淋漓尽致地发挥。在理论和应用两个层面上，政策工具理论研究滞后于应用研究，应用研究比理论研究更广、更深，政策工具的理论研究与其重要性不匹配，在一定程度上阻碍理论体系的建构；应用研究也存在片面性，片面聚焦于经济和环境方面，而教育、就业等政策研究分散、薄弱。

其二，在研究内容上，学术创新不足，尚未构建起本土化的政策工具理论体系。国内学者虽没有完全照搬国外研究成果，但依然没有突破国外分析框架、摆脱对西方话语体系的套用，对该领域概念、理论和方法批判的消化和吸收还不够深入，[47]结合本土实践的独创性成果匮乏，尤其在分类和模型构建等环节亟待创新，缺乏一个清晰且有共识的框架。如果不能形成一套适合我国的政策工具箱，就很难为我国推进治理能力治理体系现代化提供行之有效的工具，更难以很好地阐释政策实践、推动公共政策本土化理论和知识的积累。

其三，在研究方法上，尽管借助内容分析法探析政策工具的结构对政策工具选择和政策目标的实现有极大意义，但学界在政策工具分析框架构建和结构研究中，倾向于说明、评估政策工具分布结构，而在如何确保政策工具维度构建具有合理性与科学性的问题上缺乏进一步思考和探索。[48]

其四，在研究视角上，西方政策工具研究从微观转向中观、宏观，而国内政策工具诸多研究局限于微观层面分析，针对单一政策、行业甚至企业进行工具类型和结构的观测、分析，缺乏基于宏观视角以及国际视野的研究。鉴于中西方政策环境及政策工具理论发展的差异，我国学界不仅要从宏观视角梳理中国政策工具的丰富实践及逻辑，彰显中国政策工具特色，还要拓宽国际化视野，正视国内外差距，增强国际对话意识。

未来，推进国家治理现代化的战略目标给我国政策工具研究提供了强有力的切入点和生长点，国内政策工具研究特别是理论研究有广阔的发展延伸空间。一方面，有效推进国家治理体系和治理能力现代化，既是当代中国面临的重大现实问题，也是学界亟待研究的重大学术命题，公共政策的现代化是实现国家治理现代化的内在要求和重要保证，[49]而公共政策现代化必然离不开政策工具的创新。基于此，紧跟政策实践和社会发展，围绕“国家治理与公共政策工具创新”展开研究将是潜在的发展空间。其中，多学科知识融合潮流下，构建学术共同体、利用大数据技术探索新的研究方法和研究途径进行政策工具创新研究将成为研究趋势。另一方面，构建中国本土化的政策工具理论体系仍是今后学界持续研究的热点。在研究方法上借鉴应用研究的实证方法，重视实证检验；同时在探索科学化、系统化、本土化的政策工具箱上下功夫，以现实问题为导向，构建具有实践特色、时代特色、中国特色的政策工具理论体系。在宏观视野上，未来学界应基于发展的眼光和国际化的视角，跟踪国外政策工具理论与实践进展及学术前沿，批判性地借鉴其成功的实践经验和有益的理论成果，丰富国内学者构建本土化理论体系的视野，加强国际学术对话。此外，随着政府执政理念的转变以及民生意识的抬头，基于政策工具，加大对养老医疗、疫情防控、社会保障、住房政策等社会政策的实证研究，亦将成为政策工具理论研究和方法创新的重要方向。