新中国成立以来我国高校领导体制的嬗变与启示——基于多源流理论的分析范式

李惠子，胡仁东

2019年1月18日，陈宝生在全国教育工作会议提出，要坚持和加强党对教育工作的全面领导，全面贯彻党的教育方针，建设教育强国，办好人民满意的教育，以优异成绩庆祝中华人民共和国成立70 周年［1］。坚持党对教育的领导是我们提倡与遵循的不变准则，在强调高等教育内涵式发展的政策引导下，探究新中国成立以来高校领导体制发生了哪些变化、有什么特点、如何在高等教育高质量发展中发挥更为积极的作用具有较强的现实意义。本文拟以多源流理论为分析框架，探讨我国高校领导体制的嬗变特征、影响因素及发展趋势，以期为健全完善高校领导体制提供启示。

一、多源流理论模型及其适用性

著名政策学家约翰·W·金登（John W.Kingdon）在迈克尔·科恩（Michael Cohen）、詹姆斯·马奇（James March）以及约翰·奥尔森（John Olsen）等人所提出的“垃圾桶模型”（Garbage Can Model）基础上提出了多源流理论模型。该模型以问题源流（Problem Stream）、政策源流（Policy stream）和政治源流（Political Stream）等概念为基础，形成有关政策产生的分析框架。其一，问题源流，主要指某一问题如何引起决策者的关注和聚焦的，它受到焦点事件、数量指标和现行项目反馈的影响，某一焦点事件的突发必定会引起决策者的广泛关注，数量指标与以往相比出现的巨大差异更易于从其他不同方面发现问题，现行项目的反馈恰好可以给未来的发展建设指明方向。其二，政治源流，主要包括“国民情绪的变化、政府的更迭、利益集团施压活动等因素”［2］180。国民对某一重大问题的反应会直接影响到政策的制定，受到国民情绪的影响，政治源流会自然生成。其三，政策源流，主要是指一项提议从产生到受到重视、再最终被纳入政策议程的过程，受到由专家学者、政府官员、利益集团代表等组成的政策共同体的影响。总的来说，在金登看来，三种源流是相互独立发展的，或因政治源流，或因问题源流的发展变化而引起三种源流的交汇与耦合之时，便会出现政策之窗。政策之窗是指一个政策专家提出其最得意的政策建议或个人对问题之看法的机会［2］204。在特定且合适的时机之下，政策之窗得以开启，政策被纳入议程，从而形成政策。多源流理论分析框架如图1所示。

图1 多源流理论分析框架

自多源流理论提出以来，它受到了学界的广泛关注。学者们尝试将该理论运用在立法、环保、住房、教育等领域，分析各项公共政策的出台、终结与变迁。吴会会等在教育立法［3］、张建在异地高考政策［4］、李宁等在高校扩张政策［5］、何云峰等在高校创新创业政策［6］、吕武等在学前教育政策［7］运用该理论分析框架开展了研究，并取得了较好成果。这表明多源流理论对中国教育政策分析具有适切性。

通过文献梳理发现，关于高校领导体制的定义尚未达成一致表述。谢安邦从宏观和微观两个层面考察认为，高校领导体制是指高等学校举办者、办学者二者间的权力和职责关系，党委和行政部门间关系，以及高校行政管理系统和学术系统间关系等一些基本的关系范畴［8］。曾冬梅等和王斗虎则从微观层面定义高校领导体制。例如，曾冬梅等认为，高校领导体制是指高等学校内部按照一定的原则建立的校级决策管理制度，是高等学校决策机构与决策规范的结合体和统一体，不同的决策机构与不同的规范相结合，就形成不同的高等学校领导体制［9］；又如，王斗虎认为，高校领导体制是高等学校的基本制度，规定着高等学校内部的领导关系和基本管理模式，对高等学校的管理具有整体支配作用，高等学校领导体制的构建，不仅有其不同于其他组织的特殊性，更重要的是由所处国家政治经济制度所决定［10］。上述关于高校领导体制内涵的理解尽管存在差异，但可以看出，高校领导体制受到国家政治经济制度的影响，其主要要素在于主体、载体和规则，其主体包括党委、行政和学术的决策者，载体为相关机构，规则规定各主体之间的权责关系。根据多源流理论分析框架和学者关于高校领导体制内涵的把握，高校领导体制的要素及其关系如图2所示。

图2 高校领导体制的要素及其关系

二、新中国成立以年来我国高校领导体制的三个阶段

新中国成立以来我国高校领导体制大致经历了校长负责制、党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制、“文革”时期的特殊体制、党委领导下的校长分工负责制、党委领导下的校长负责制等多种形式的变革。从中可以明显看出，我国高校领导体制在不断调整高校的政治权力、行政权力和学术权力，试图探查高校政治权力、学术权力和行政权力之间的平衡点。根据相关政策文件，我们大致可以将新中国成立以来我国高校领导体制的嬗变分为1949—1955年坚持行政主导、1956—1988年确立党委领导地位以及1989年至今党委领导下的校长负责制三个阶段。

1.1949—1955年：坚持行政主导

新中国成立初期，我国高校领导体制效仿了前苏联的校长负责制。1950年6月第一次全国高等教育会议确定了“校（院）长负责制”的高校领导体制。会议通过的《高等学校暂行规程》规定：“校长代表学校，由国家任命，直接向中央教育行政部门负责，学校各项工作，包括教师聘任、干部任免等均由校长负责。”［11］这一阶段的高校领导体制具有以下特点：第一，主体方面，以校长为首的行政决策主体是高校领导体制中主要决策主体，党委、学术决策主体在高校领导体制中居于次要地位。第二，载体方面，校长之下设立的校务委员会为主要载体，教授会与评议制度被取消后由校务委员会处理相关学术事务。第三，规则方面，高校按照《高等学校暂行规程》明晰各主体的权责关系。

2.1956—1988年：确立党委领导地位

在1956年至1988年期间，我国高校先后经历了党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制、“文革”时期的特殊体制三次体制、党委领导下的校长分工负责制的变化，确立了党委在高校的领导地位。第一，自1958年“八大”党章的修订确定党组织对本单位的领导地位后，我国高校开始实行党委领导下的校务委员会负责制。党委开始成为高校领导体制的主体，其中，党委负责决定高校的重大问题，校务委员会成为党委之下的重要载体，校长负责组织执行校务委员会所作的决定。第二，1961年，我国高校开始实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。校长再次成为行政的决策者，校务委员会成为校长之下的重要载体，党委的领导地位不变。第三，“文化大革命”时期，1971年发布的《全国教育工作会议纪要》规定“学校实行党的一元化领导，在党委的统一领导下，充分发挥工宣队的政治作用”［12］。第四，1978年改革开放以来，我国开始实行党委领导下的校长分工负责制。学术委员会在高校出现，正式成为高校领导体制的主体之一。该体制首次规定设副校长若干人，与校长分工领导高校内部的各项行政事务，但是存在正副校长、校长与党委权责划分不清的问题。另外，1985年我国高校开始逐步试行校长负责制，由于校长负责制仍旧存在易造成政权独揽与决策失误的问题，1989年校长负责制停止实行。

这一阶段的高校领导体制总体呈现以下特点：第一，主体方面，确立了党委在高校领导体制中的主体地位，行政主体主要以行政事务执行为主，学术主体被纳入领导体制。第二，载体方面，党委会作为党委主体的决策载体发挥作用；学术委员会由试行到正式建立，标志着高校学术事务的决策机构正式诞生，后来高校相继成立学位评定委员会、教师职务评审委员会等处理学术事务；以校务委员会为主处理行政事务。第三，规则方面，高校以《关于教育工作的指示》《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》《全国教育工作会议纪要》《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》等为指南，明晰各主体的权责关系。

3.1989年至今：坚持党委领导下的校长负责制

1989年8月，《中共中央关于加强党的建设的通知》出台，高等院校开始实行党委领导下的校长负责制，这一规定于1998年被写入《中华人民共和国高等教育法》，至此，党委在高校领导地位的合法性得以保证。党的“十九大”报告中进一步提出坚持和加强党的全面领导。这一阶段的高校领导体制体现出如下特点：第一，主体方面，党委的领导地位不断加强，党的“十八大”正式提出“加强党的全面领导”，有关党委和校长的职责划分渐趋明晰；此外，2014年从《高等学校学术委员会规程》的出台到《高等教育法》的修订，进一步为学术权力的行使提供了一定的保障，学术权力愈发受到重视。第二，载体方面，党委会成为学校最高决策机构，校长办公会成为行政事务决策机构，学术委员会成为学术事务决策机构。在“党委领导下的校长负责制”下，政治权力、行政权力和学术权力分而治之的运行机制不断完善健全。第三，规则方面，高校根据《中共中央关于加强党的建设的通知》《高等学校学术委员会规程》等确定各主体的权责关系。新中国成立以来我国高校领导体制的相关文件如表1所示。

表1 新中国成立以来我国高校领导体制的相关文件

三、多源流理论视角下我国高校领导体制的嬗变

1.我国高校领导体制嬗变的问题源流分析

问题源流是高校领导体制嬗变的导火线，大致包括现行领导体制的不良反馈、“教育大革命”与“文化大革命”等焦点事件、高校与学生规模的剧变等。

首先，自确立校长负责制以来，全盘学习前苏联，与中国的具体实际结合不够，导致诸多弊端。如：校长事事亲为会影响行事效率；校长权力过大的同时却没有相应的监督机制，易造成个人专权、影响决策的科学性和民主性等。校长负责制运行过程中出现的一系列负反馈反映了该体制的不足。

其次，实行党委领导下的校务委员会负责制以来，1958年“教育大革命”中提出“以15年左右的时间普及高等教育”，未能正确处理需要与可能、数量与质量的辩证关系，结果造成教育事业发展的无序，给高等教育带来不良的后遗症和危害［13］。在1957年至1960年间，全国高等学校和学生的数量迅速增加，1957年高等学校只有229 所，到1960年则猛增到1 289 所，增加了4.6 倍；在校学生规模方面，1957年只有44 1181 人，到1960年则增加到961 623 人，增加了1.2 倍［14］432。

另外，在执行党委领导下的校务委员会负责制的过程中，出现了以党代政、党政不分的问题，这促使政府开始重新审视高校领导体制，寻求更适合的高校领导体制成为当时高校管理改革的重点。而“文化大革命”时期，工宣队进驻高校实行“一元化”领导了“十年”，使全国科研、文教机关运转机制瘫痪，广大知识分子被打成“臭老九”的名号［15］。从1966年下半年起，全国高等学校被迫停止全面招生达6年之久（1970年和1971年开始试点招收工农兵学员，每年只招收4 万多人），停止招收研究生达12年之久，停止派出和接收留学生达六、七年之久。整个“文革”期间，估计高等学校为国家少培养了100 多万名大专毕业生和10 万多名研究生［14］433。

2.我国高校领导体制嬗变的政治源流分析

政治源流在我国高校领导体制嬗变中占主导作用，主要受到国内外政治形势和党的执政理念的影响。

一方面，我国由借鉴苏联的校长负责制转变为探索具有中国特色的高校领导体制，与此同时高校领导体制的主体由行政向党委过渡。中华人民共和国成立初期，我国亟需恢复遭到战争破坏的经济和教育，这对于刚刚建立起来的社会主义新中国而言是一个挑战。苏联作为世界上第一个社会主义国家，积累了较为丰富的高校管理经验，向苏联学习理所当然。1949年，毛泽东在《论联合政府》谈到：“苏联所创造的新文化，应当成为我们建设人民文化的范例。”［16］刘少奇也提出：“我们要新中国成立，同样也必须‘以俄为师’，学习苏联人民的新中国成立经验。”［17］1950年，我国进行院校调整和教学改革，借鉴苏联高等教育行政首长“一长制”模式，在高校实行校长负责制。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中讲到学习外国时指出：“我们的方针是，一切民族、一切国家的长处都要学。但是必须有分析、有批判地学，不能盲目地学，不能一切照抄，机械搬用他们的短处、缺点，当然对于苏联和其他社会主义国家的经验，也应当采取这样的态度。”［18］521958年，中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》，党委在高校领导体制中的主体地位正式确立。

另一方面，党委在高校领导体制中的主体地位不断加强。“文化大革命”后，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议对党的思想路线、政治路线和组织路线进行了拨乱反正。改革开放以来，我国的社会主义政治体制改革不断深化，这些都给社会注入了强大的活力。中国共产党执政地位的加强和落实，反映到高校领导体制之中，党委的领导不断加强。邓小平于1986年12月30日发表的《旗帜鲜明地反对资产阶级自由化》再次强调了党委领导的重要性，这为建立党委领导下的校长负责制奠定了基础。

3.我国高校领导体制嬗变的政策源流分析

政策源流对我国高校领导体制的嬗变起着推动作用，本文将从政策共同体的努力、相关政策文件的出台以及各项领导体制的试行进行政策源流分析。

第一，1949年，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》指出：“人民政府应有计划、有步骤地改革旧的教育制度、教育内容和教学法。”［19］1955年，中宣部《关于高等教育工作座谈会的报告》中指出：“学校中的党组织和学校行政相互间没有领导或指导关系，但应相互帮助，密切配合，为搞好教学，办好学校而协同进行工作。”［20］1956年，高等教育部《中华人民共和国高等学校章程草案》的出台使得实施了4年的校长负责制试点工作得以在全国推广。可以看出，相关政策和表述确认了这一时期行政领导下的高校领导体制特征。

第二，1956年夏，教育部杨秀峰部长在高等学校校院长、教务长座谈会上说：“应该根据我国实际，创造性地学习运用苏联经验，而我们既不问情况，更不动脑筋，对所学的东西也不加以研究，只是盲目地抄袭、照搬，这就是教条主义倾向了。”［18］52“文革”期间，《人民日报》发表《触及人们灵魂的大革命》的社论，号召人们“永远高举毛泽东思想的伟大红旗，横扫一切牛鬼蛇神，把无产阶级文化大革命进行到底”［21］。粉碎“四人帮”之后，教育部于1977年1月16日在《光明日报》发表《一场围绕自然科学基础理论问题的政治斗争》，历数了我国高校基础理论教学的削弱、教学质量下降的严重情况。此后《辽宁日报》《人民日报》以及《光明日报》等对“大学越办越向下”“办政治大学”等进行了揭发与批判［18］135。这种情况下高校领导体制改革势在必行。

第三，1981年全国学校思想政治教育工作会议和全国高等学校工作会议、1982年中共十二大修订的《中国共产党章程》都强调要加强党对高校的领导。1989年7月，全国高校工作会议上强调：“党委的职责是政治领导，首先是政治上要坚持学校的政治方向，搞好党的队伍建设，领导好全校的思想政治工作，建设好一支精干的政工队伍，团结全体教师‘教书育人’，加强对广大青年学生的思想政治教育。”另外，国家教委李铁映主任在1989年全国高等学校工作会议上的讲话中也明确指出：“总结实践经验来看，党委领导下的校长负责制更加适合我国高等学校的实际情况和工作需要，今后一个时期，不再扩大校长负责制的试点范围。无论实行哪一种体制，都要加强党对学校的领导。”［22］政策共同体的努力、相关政策文件的出台都为加强党委在高校领导体制中的主体地位发挥了重要的作用。

4.我国高校领导体制嬗变的多源流耦合

（1）行政主导下的领导体制阶段。此阶段新旧高等教育矛盾引起的事件构成了问题源流，这引起决策者的关注；基于政治源流，严峻的国内外政治形势下，我国向苏联学习并借鉴其高校领导体制；1949年《共同纲领》的出台体现了政策源流之下相关政策文件的推动，校长负责制试点推行。在此背景之下，三源耦合，打开政策之窗，《高等学校暂行规程》颁布，校长负责制成为我国的高校领导体制。

（2）确立党委领导地位的领导体制阶段。此阶段我国高校经历了党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制、“文化大革命”时期的特殊体制三种领导体制。“教育大革命”和“文化大革命”成为我引起高校领导体制变化的主要问题事件，高校和学生的数量大大降低，教学质量也因此受到严重影响。在“政策共同体”的重要参与以及相关文件政策的出台的推动之下，问题源流、政治源流、政策源流三者发生耦合，打开了政策之窗，开启了新的高校领导体制变革。

（3）坚持党委领导下的校长负责制阶段。在这一过程中，校长负责制试行结果表明，其无法适应新形势下的高校发展，党委的领导地位必须得到强化，1989年的政治风波和国际事变使得改革高校领导体制提上日程。我国高等教育发展逐渐步入正轨，基于加强党的领导地位的政治体制改革不断深化的政治源流，为党委领导下的校长负责制的确立奠定了基础。一系列关于加强党委领导地位的政策出台与政策共同体的努力也促进了三流耦合，最终打开了政策之窗，《中共中央关于加强党的建设的通知》确立了党委领导下的校长负责制这一高校领导体制。

综上所述，回顾新中国成立以年来我国高校领导体制的嬗变，问题源流、政治源流与政策源流三者共同影响了高校领导体制之存在样态。首先，以领导体制的反馈效果、焦点事件的发生、高校和学生规模的剧变为主的问题源流是高校领导体制改革的导火线；其次，以国内外政治形势和执政党理念为主的政治源流对于高校领导体制改革起着主导作用；最后，以政策共同体的努力、相关政策文件的出台和领导体制的试行为主的政策源流对于高校领导体制改革起着推动作用。当问题源流、政治源流、政策源流这三种源流发生耦合之时，政策之窗打开，关于高校领导体制的政策纳入议程，形成相关政策，高校领导体制即发生嬗变（见图3）。

图3 多源流理论视角下我国高校领导体制嬗变分析

四、对健全与完善党委领导下的校长负责制的启示

陈宝生部长在2021年全国教育工作会议上强调：“要继续坚持和完善党委领导下的校长负责制。”［23］当前党委领导下的校长负责制是我国高校多年探索的结果，对于高校坚持正确的办学方向、推进高校科学发展、营造良好学术生态等具有重要意义。多源流理论的分析范式，对于健全与完善党委领导下的校长负责制的启示在于：

1.坚持党的全面领导，强化高校政治功能

从政治源流看，强化党委的政治功能、坚持党的全面领导有利于中国特色社会主义高校领导体制的稳固。习近平总书记在党的“十九大”报告中提出：“要把党的政治建设摆在首位，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，要以提升组织力为重点，突出政治功能。”［24］新中国成立以来，我国的政治形势处于不断变化之中，这种变化对我国高校领导体制的嬗变起着主导作用；强调党的政治功能有利于实现高等教育的高质量发展。一方面，高校政治权力、校长权力、学术权力的冲突与协调直接影响着高校领导体制的运行。以党代政的领导体制与校长负责制都会使高校管理难以适应中国特色社会主义建设的需要。我们应当明晰规定党、政、学之间的权责关系，促进三者间的平衡，坚持并贯彻好党在高校中的全面领导，力求各项事务集中体现党的意志，以实行高等教育“质量革命”的胜利。另一方面，聚焦党的政治功能需要高校继续加强党的建设工作，以落实立德树人为根本任务，将党建工作贯穿学校一切工作之中，确保社会主义的办学方向，培养德智体美劳全面发展的社会主义事业建设者和接班人，真正实现高等教育的高质量发展。

2.注重以问题为导向，推进高校科学发展

从问题源流看，注重以问题为导向有利于高校领导体制在发展中不断完善，推进高校科学发展。从高校领导体制的嬗变中我们看到，一系列焦点事件的发生、高校发展规模的剧变与现行领导体制的反馈率先引起政府与公众的注意，是打开政策之窗的导火线。当下，我国现行高校领导体制在具体的党委、行政、学术权责划分、各项细则的细化与落实、管理机制的运行等方面都需要通过实践加以完善，这将充分彰显以问题为导向来处理高校各项事务工作的价值。坚持问题导向，就是要发挥党委领导下的校长负责制的优势，研究和分析高校发展中的新问题，以推进综合改革为抓手，严格按照相关政策法规规定各主体的权责关系，确保决策的科学性与民主性。同时，要充分发挥高校相关部门的监督作用，努力做到问题发生前及时预先潜在风险、问题发生时及时寻找可行的解决方案、问题发生后总结问题发生前后经验与教训，把监督落实到各个部门、各项工作之中，为推进高校科学发展打下坚实的根基，促进高校朝着稳定健康的方向发展。

3.加强治理制度设计，营造良好学术生态

从政策源流看，加强“党委、行政、学术”的高校内部治理制度设计，要充分发挥党委领导下的校长负责制的优势，营造良好学术生态，助力高校高质量发展目标的实现。步入教育现代化的新阶段，实现高等教育的内涵式发展对于高校内部治理提出了新的要求。自1978年高校设立学术委员会以来，学术委员会制度不断完善，在高校发展中发挥着愈发明显的作用。首先，高校应遵照《中华人民共和国高等教育法》和《高等学校学术委员会规程》等政策法规的要求，加强高校内部治理制度设计，推动各主本间的良性互动，在平衡党委与行政的关系的同时，不应忽视学术权力的行使与保障，真正实现高校内部治理体系的多元共治。其次，高校应落实权力清单制度，促进学术自由、学术自治。学生作为高校的重要组成组分，理应了解并发挥其在高校发展中应有的作用与职责；另外，高校要充分保障教师在人才培养、科学研究和社会服务等方面发挥作用，真正将教授治学落实到高校内部治理行动之中，从而营造良好的高校学术生态。