浅析后勤服务项目招标采购现状及对策

文 | 张嬛阁

作者供职于中国华电科工集团有限公司

后勤服务类采购项目是部分机关、事业及大型企业优化后勤服务改革、聚焦主体主业的一项重要措施，是社会分工发展精细化、专业化的重要象征。

将企业后勤服务功能从企业主业中剥离出来，实现后勤服务社会化是推动企业发展主业化、运营专业化的重要措施。当前具有一定规模的企事业单位都将后勤服务工作外包给专业化的社会单位承担，这种委托服务模式解放了企业的生产力，较好地保障了企业正常经营办公，实现了后勤服务工作的提质增效。

后勤服务业务领域众多，一般包括物业管理、食堂餐饮、卫生保洁、治安保卫、消防管理、汽车运输、劳务派遣、通勤班车、会务服务、房产租赁等。

由于部分后勤服务采购超过招标限额，参照招投标法，某企业将所有达到招标限额的后勤服务采购项目交由招标代理机构，通过招标环节选择供应商。但实际执行一段时间后，统计发现后勤服务类招标项目的流废标较高，多个项目数次招标后仍不能成功确定合格供应商。

本文回顾了某企业集团2020年度后勤服务招标项目的总体执行情况，分析了该类项目的采购特点，浅析存在的问题并提出了解决措施。

图1 各类招标内容数量分布

1. 执行情况

2020年度，某企业共执行了307个标段的后勤服务招标项目，年度采购估算合计14.8亿，其中流标74个标段，废标64个标段，招标成功169个标段，流废标率45%，包含的招标内容有：物业管理（A类）56项、餐饮服务（B类）75项、卫生保洁（C类）109项、治安保卫（D类）88项、消防管理（E类）39项、汽车运输（F类）24项、劳务派遣（G类）12项、通勤班车（H类）8项、房屋租赁（I类）9项、其他招标内容（X类）51项，见图1。

图1显示物业管理、食堂餐饮、卫生保洁、治安保卫、消防管理是企业需求量最大的五个后勤服务内容，而劳务派遣、通勤班车、房屋租赁招标需求不多；图2显示1～6月份上半年后勤服务招标169个标段，下半年138个，表明后勤服务需求上半年较为集中。

图2 各类招标内容数量分布

2. 采购特点

(1）招标失败率高

2020年度，共计138个标段招标失败，流废标率45%，明显高于其他标的物招标项目失败率，将近一半的招标项目都不能正常完成采购流程选定合格供应商。

(2）标段设置组合随机

2020年度执行的标段采购内容按组合情况可分为2类，一种是一类采购需求按一个标段招标，一种是2类及以上采购需求组合为一个标段实施采购。2020年度有94个标段将多类采购需求融合在一个标段中采购，其中19个标段包含5个及以上类型的采购需求，12个标段包含4个类型的采购需求，22个标段包含了3个类型的采购需求，41个标段包含了2个类型的采购需求。其中以A～E类采购需求相互组合构成单一标段的情况较为频繁。

(3）采购需求发散

2020 年度执行的后勤服务采购项目涉及常见的物业管理（A类）、餐饮服务（B类）等9个类别，而X类属于需求不统一、难以归类的情形，包括传统意义具有后勤服务性质的采购内容，如车辆租赁或驾驶、绿化、会服、医疗、洗衣、印刷等内容，以及有一定主业性质、围绕核心业务开展的采购内容，如部分辅助系统、辅机的运行、检修以及档案管理、计划统计、仓储管理等部分日常办公管理。还有一些服务是将构成服务的人、器、材相分离，只采购其中一部分要素，如有的餐饮服务采购采取甲方供应食材，乙方提供人员服务，提供餐饮器具的形式。整体来看需求类型较为多样、分散；此外有个别采购较为特殊，供应商选择范围有限，市场呈现卖方特征。

（4）区域性市场特征明显

后勤服务市场具有一定区域性特点，往往都是本省、本市供应商参与，外域同类、同质供应商参与较少。其原因可大致归纳为：1）经济性因素，如对于运输类后勤服务，考虑到运距对成本的影响，综合考虑人员安排、车辆调度等问题，本地运输企业综合竞争力往往更强；2）后勤服务市场发展水平以及供应商的发展历程、来源决定了当地后勤服务企业为当地企事业单位提供相关服务的基础、经验更为丰富，地方资源的调配、协调更为顺畅，因此在当前阶段相较于跨区域的供需形势，这种本地供需的格局也更为常见。

（5）地方保护时有发生

个别采购需求在部分区域有一定的地方保护现象，如保安、保卫服务，根据国务院《保安服务管理条例》要求，保安公司须取得当地有关管理部门核发的《保安服务许可证》，当服务所在地不与保安公司同省、同直辖市、同自治区时，保安公司还应当向服务所在地设区的市级人民政府公安机关备案。因此，虽然理论上保安公司可以不分区域承接保安保卫服务，但在实际执行过程中，部分地方管理部门往往限制外地保安公司在本地承接相关业务，有的地方建立了“短名单”，只允许采购人在指定名单中选择服务方，限制保安公司跨区域开展业务。

3. 存在的问题

（1）市场发展还有待完善

后勤服务范围较广，领域众多，难以建立统一的、可参照的行业政策、法律法规及行业质控标准；从已执行的项目来看，后勤服务行业存在准入门槛低、市场化程度高，供应商数量众多，但普遍规模较小，高度分散的特点，最终形成了鱼龙混杂的市场局面。一些小型后勤服务公司在管理、培训、规范化等方面投入低，专业化水平低、综合服务能力不足，往往采用低价竞争的经营策略，业务范围只能局限于特定领域、特定区域、特定项目，而实力雄厚、集中度高、服务规范、专业化水平高、跨区域运营的供应商还很少见。市场发展还需进一步成熟、规范。

（2）围标、串标违法行为时有发生

由于后勤服务项目区域特征明显，造成围标、串标行为时有发生，违法土壤难以根除。2020年度共有15个招标项目存在围串标违法行为，包括物业、食堂、保洁、安保、消防、运输、绿化等内容，一共涉及39家投标单位，部分项目的投标单位全体参与围标、串标。围串标行为包括相互代缴投标保证金、投标文件存在规律性一致等情形。

（3）项目资格条件设置不当

部分采购项目设置的资格条件有明显意向、倾向，根据特定投标人设定资格条件，包括特定资质和特定业绩，存在排斥潜在投标人的嫌疑。比如某铁路卸煤采购项目要求投标人必须为2016年1月1日前注册成立且必须具有铁路行业相关业绩。

（4）招标信息定向程度低

目前某企业集团招标项目的公告、文件通过自有电子商务平台挂网销售，公告信息同步推送至中国采购与招标网，由于电子商务平台和中国采购与招标网招标公告信息持续滚动更新，容易造成信息“湮没”，加之部分后勤服务供应商市场跟踪意识不强，叠加招标文件发售时间有限，主客观原因综合最终导致供应商未能及时关注到有价值信息，错失报名参与机会，增加流标可能。

（5）供应商应标能力、水平层次不齐

当前我国后勤虽具有一定的市场化水平，各级各类各种规模的供应商数量众多，但不可忽视的是部分供应商内部管理还需加强，应标能力、水平还有待提高，对招标文件不能够认真阅读、理解、响应，不按要求提供文件、资料或提供错误的、无效文件资料，导致非必要的流废标。

（6）估算偏低，吸引力不足

2020年度，共计103个标段的后勤服务类招标项目估算低于200万元，占全部标段的33.5%，估算偏低，不能合理合并同质、同类标的物，增大标的物采购规模，导致潜在投标人参与投标的动力不高。

（7）标段分拆不当

部分标段将不同需求的服务放在一个标段，与市场潜在供应商可提供的服务匹配度不强，潜在投标人应标成本较高。如部分企业为了工作便利，将物业与食堂餐饮服务打包成一个标段混杂采购，并将投标人是否具有食品经营许可证作为资格条件。我国《食品经营许可管理办法》（2020年，以下简称《办法》）规定，制作和加工食品的企业要办理的食品经营许可证，对于一个以提供物业服务供应商来说，若要参与本标段的投标，在投标截止日前该物业服务供应商必须取得食品经营许可证，《办法》第二章规定了食品经营者的许可证申领条件，第三章第十六条、十七条规定了许可证申领各环节的时长（从递交申请材料开始至颁发许可证，规定在40个工作日内完成，最长50个工作日）；结合以上规定可以看出，物业服务企业参与本类标段投标需投入较大精力完成食品经营许可申领条件的准备，内容包括但不限于场所、设备设施、规章制度等要素，同时还要配合当地管理部门的核查，最终在最长40～50个工作日内才能获得许可证，并且经营场所发生变化时还需重新申请许可证。因此，除非该物业服务企业有意长期开展综合经营，否则对这一类混合采购招标项目的参与度必然不高，若标段采购规模有限、估算偏低，其参与积极性将被进一步拉低。同理，对于食品经营类企业来说，要求其在提供餐饮服务的同时也一并提供物业服务，也较为勉强。

综上，不合理的标段划分，不利于投标人应标，客观上排斥了部分潜在投标人的参与。

（8）招标内容与后勤服务无关

部分招标人将生产过程中一些非后勤服务类的招标项目也按照后勤项目进行招标采购，比如部分企业考虑到辅助管理人员不足，或未能通过合适途径解决相关需求，因此将诸如档案管理、文秘管理、信息化、物资管理、仓储管理、计划统计、安全监察以及辅助系统或设备运行、检修、维护的服务项目也作为后勤服务项目进行招标。由于后勤招标项目在公告名称上会附加“后勤服务”字样，容易造成部分采购信息错乱，给供应商造成信息误导。

4. 解决措施

如上所述，为解决后勤服务招标项目供应商不想参与、不愿参与、不敢参与、不会参与、不能参与的问题，有必要从项目整合、资格条件设置、投标服务等方面提出系列化优化措施，具体建议有：

（1) 合理设置标段

一是整合、融合同质、同类标的物，增大标的吸引力，提高供应商参与积极性，提高采购效率。具体思路是在一定区域内，将不同招标人的同质、同类需求进行整合、融合，按照一个标段、一个（套）招标文件进行设置，做大采购规模和估算。投标人可以分别报价，也可根据报价表设置分项报价，中标通知书发出后，中标人与招标人逐个签订服务合同，也可签订一揽子合同。通过标的物的有效整合、融合，可减少投标人应标时间成本、机会成本和金钱成本，减少投标人整个投标流程的各项精力。

二是合理设置采购标段，按照有利于扩大竞争、有利于优中选优的原则，细分采购需求、要求，不同的采购需求、要求单独设置成标段，逐个设置、精准设置资格条件、评标办法、评标因素，避免因不同需求混杂而产生的资格条件设置混合多样，造成潜在投标人无法响应或应标代价过大。

（2)一站式服务

考虑到部分后勤服务潜在投标人内部管理水平不高、应标能力不强，在投标全流程提供一站式服务，具体包括会员管理、招标项目报名、招标文件获取、标书费及保证金汇寄、投标文件制作及递交等方面指定专人负责，提供一站式咨询、帮助、服务，协助潜在投标人完成投标事宜。

（3)延长标书发售、投标文件制作时间

我国招投标相关法律规定，招标文件发售时间不少于5日，开标时间自招标文件发售之日不少于20日。由于部分后勤服务潜在投标人关于招标项目的信息获取意识、手段还有欠缺，投标文件制作水平不高，因此对于后勤服务招标项目，在不影响进度的前提下可适当延长标书发售时长和投标文件制作时长（即延迟开标时间），便于潜在投标人有充足的时间获取招标项目公告信息、制作和递交投标文件。

（4)创新信息推送模式

考虑到招标文件发售信息容易“湮没”，创新信息推送模式，在通过规定渠道公开招标文件发售信息前提下，向潜在投标人同步推送同等信息。基本思路为建立后勤服务潜在投标人目录库，由供应商按照分类分区的原则进行自主登记，当有后勤服务类招标项目公告挂网、文件发售时，按照招标项目所处区域、项目采购内容及其他相关要求，采取短信等方式定向推送潜在投标人相关信息。需注意的是推送内容与规定渠道发布的信息应保持一致，且应无差别向所有潜在供应商发送。

（5)免收相关费用

考虑到部分后勤服务招标项目估算偏低，对潜在投标人吸引力不足，可对前述后勤服务潜在投标人目录库所列名单，免除所有供应商的入会会员费（限制其余招标项目的参与权的前提下），还可视采购规模大小、标的物金额高低，选择对部分招标项目采取标书费免收的措施，个别特殊项目还可以免收投标保证金（或用投标保函代替），或在定标结果确定后第一时间将除中标人之外的投标保证金及时退还，尽量减少对投标人资金的占用。

（6)合理设置资格条件

严格按照法律法规要求，在充分开展市场调研的前提下，本着扩大有效竞争的原则，合理设置资格条件，不设置排斥性条件。如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号），资格条件中应不对注册资本金、经营年限等提出要求；国家发展改革委办公厅、市场监管总局办公厅《关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》（发改办法规〔2020〕727号），不以营业执照的经营范围作为评标依据。将注册资本金、经营年限、营业执照相关要求从资格条件中剥离出来，允许各种规模的供应商参与，通过评审因素的合理设置，按照公平、公正的原则，评审出预中标人。

5. 结论

我国后勤服务市场发展至今已具有相当规模，且仍在快速发展阶段，相信随着市场化进程的逐步深入，各类服务供应商将逐步向专业化、规模化、综合化的方向转型发展。为适应现阶段市场现状及发展趋势，在标段设置、资格设置、招投标组织等各环节进行针对性优化、完善具有重要意义。