新疆巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的形势及对策*

瞿建蓉

我国脱贫攻坚取得决定性成就，绝对贫困问题得到历史性解决，“三农”工作进入到全面推进乡村振兴的新发展阶段。党的十九届五中全会提出，要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接已成为“十四五”时期“三农”领域的热点和难点问题之一。

一、新疆巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的基础条件

新疆脱贫攻坚目标任务如期完成，为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接打下了较好的基础，并创造了有利条件。主要体现在以下六个方面：

(一)贫困人口有序退出，脱贫攻坚取得决定性成就

近年来，在自治区党委顶层设计和组织引领下，新疆持续推进“七个一批”“三个加大力度”，新疆贫困人口持续减少，贫困发生率明显下降，由2014年的19.4%降至2019年的1.24%①，与全国的差距快速缩小(见图1)，且2018～2019年均超计划完成年度脱贫任务，实现贫困人口有序退出。在2017～2019年全国省级党委政府脱贫攻坚成效考核中，新疆连续三年综合评价为“好”，表明近年来新疆脱贫攻坚工作扎实有效推进。2020年11月14日，自治区人民政府发布的《关于莎车等10个贫困县退出的公告》，标志着新疆绝对贫困问题得到历史性解决，成为新疆扶贫开发史上具有里程碑意义的大事件。

图1 新疆农村贫困发生率变化示意图②

(二)贫困地区农民收入稳步增长，生活消费水平明显提高

新疆贫困地区农民人均可支配收入近年来实现稳步增长，由2014年的6635元增长为2018年的10907元，2019年进一步增加到12035元。新疆贫困地区农民人均可支配收入增速多年来高于全疆平均水平，与其他地区农民人均可支配收入的差距逐渐缩小。随着收入水平提高，近年来新疆贫困地区农民生活消费水平明显提高，且消费结构进一步优化。其中，吃穿用等生存型消费占比逐年降低，特别是食品烟酒类消费占比下降明显，相反居住、教育文化娱乐消费增加明显。③

(三)基础设施与公共服务建设不断加强，生产生活条件明显改善

前些年，新疆贫困地区尤其是南疆四地州一些深度贫困村还存在不通动力电、不通硬化路、不通广播电视、饮水不安全、住房不安全等问题，目前已实现所有贫困村通硬化路、通动力电、通广播电视、通宽带网络。贫困人口“两不愁三保障”全面实现，所有贫困人口已彻底告别住危房的历史，饮水安全问题得到全面解决。贫困家庭义务教育阶段孩子因贫失学辍学实现动态清零，贫困人口基本医疗保险、大病保险参保率均达到 100%，乡镇卫生院和村卫生室标准化率均达100%。④

(四)脱贫攻坚合力全面汇聚，全社会空前关注“三农”问题

近年来，在中央及十九个对口援疆省市帮扶下，自治区不断强化专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫“四位一体”大扶贫格局，脱贫攻坚合力全面汇聚，且重点向南疆四地州倾斜，各支帮扶力量基本与贫困地区或贫困群众建立起一对一或多对一的帮扶关系。在党中央的坚强领导下、各对口援疆省市的无私支持下，全疆进一步凝聚脱贫攻坚的强大合力，促进全社会对“三农”问题高度关注。这对全社会持续助力新疆巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接非常有利。

(五)产业就业扶贫取得一定成效，为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供持久动力

新疆脱贫攻坚取得决定性成就，产业扶贫功不可没。产业扶贫是脱贫攻坚的“重头戏”，在新疆脱贫攻坚“七个一批”中，产业扶贫涉及对象最广、涵盖面最大，全区有96.4%的贫困人口都得到产业扶持，⑤而且易地搬迁脱贫、生态补偿脱贫、教育脱贫等都离不开产业扶贫的重要支撑。产业扶贫在一定程度上解决了新疆贫困地区产业缺、起步晚、产业散小弱等问题，助力贫困地区实现了产业从无到有、从弱到强的积极转变，还推动了一些地区实现了产业融合发展。新疆贫困地区在产业发展的同时，新型农业经营主体也在加快成长，扶贫带动模式不断创新，带动效果不断提升，已成为推动当地产业发展和适度规模经营的主要力量。

依托产业发展，新疆多措并举加大就业扶贫力度，力促贫困劳动力就地就近就业，向城镇、企业、产业园区转移就业，向疆内跨地区转移就业以及向疆外转移就业，不断拓宽转移就业渠道。同时，各地持续加大贫困劳动力技能培训力度，提高少数民族贫困劳动力国家通用语言文字水平和就业技能。贫困群众通过产业就业帮扶，开阔了视野，转变了观念，提高了就业技能和水平，也培育了其市场意识和合作精神，在实现增收脱贫的同时，提高了自我发展能力和自信心。产业就业扶贫还有利于农村整体生产生活条件的改善及人才的培养与引进。这些成效的取得为今后乡村可持续发展打下了良好的基础，也为推动实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供持久动力。

(六)基层基础不断巩固，乡村治理更加有效

“十三五”以来，新疆坚持脱贫攻坚与基层党组织建设“双推进”，加强了基层阵地建设和扶贫领域作风建设。自2014年自治区开展“访惠聚”驻村工作以来，每年组成一万多个工作队、派出七万多名驻村干部，同时向贫困村及基层党组织软弱涣散村选派第一书记，较好地落实了新时代党的治疆方略和自治区党委的各项部署要求。当前，全区农村党员队伍不断扩大，基层组织运转经费保障水平不断提高，基层干部工作作风明显改进，其贫困治理能力及基层治理能力等综合素质经“传帮带”和组织培训不断提高，党群干群关系明显改善，有力地促进了民族团结、宗教和谐，夯实了新疆社会稳定和长治久安的基础。事实证明，近年来，新疆基层基础不断巩固加强，乡村治理更加有效。

二、新疆巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的困难与挑战

目前，新疆虽然已消除了绝对贫困，但总体看脱贫地区发展基础还不牢固，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务十分艰巨，现实中还存在着诸多制约因素，影响着新疆顺利实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。主要体现为以下四个方面：

(一)脱贫地区产业发展基础不牢固

、南疆四地州总体经济规模小，同时存在产业结构不合理、产业层次较低等问题，制约着其经济高质量发展和农村富余劳动力转移就业。从产业结构看，长期以来第一产业占比非常高，明显高于同期全疆平均水平；第二产业基础薄弱，特别是喀什地区、和田地区第二产业明显不足；第三产业存在虚高现象，传统服务业和科教文卫等公共事业占比高，而直接参与经济活动的现代服务业发展滞后。产业扶贫是脱贫攻坚的核心动力，今后产业帮扶仍然是防止返贫和新致贫的重要抓手，事关脱贫地区和脱贫人口自我发展能力的进一步提升，对于巩固拓展脱贫攻坚成效、持续提升产业带贫益贫效应具有重要意义。新疆特别是南疆四地州一些刚脱贫退出的地区，产业发展基础还不够坚实，突出表现为产业体系不健全，主导产业、支柱产业不强，农产品加工业短板突出，农村产业融合水平低，新型农业经营主体数量少、层次低、带动力弱，农业企业及其他扶贫企业小、散、弱特征还比较明显，产业抵御自然灾害、市场风险的能力不强，扶贫产业带贫益贫效应还没有充分发挥出来。

(二)脱贫群众内生动力不足，脱贫地区人才短板突出

南疆四地州属多民族、多语种的地区，尤其是维吾尔族人口占比高，受文化教育水平低、传统思想观念等影响，这些地区的少数民族群众思想观念特别是就业观念比较落后，自我发展意识、竞争意识不强，内生发展动力不足。尽管近年来，通过脱贫攻坚方面的宣传教育和引导，不少农民群众的思想观念发生了积极转变，但仍有一些群众安于现状或小富即安，另有一些群众缺乏知识、技能，使用国家通用语言文字交流困难，自我发展能力及信心仍然不足。

目前，南疆四地州农村劳动力平均受教育年限远低于全疆平均水平，且接受职业技能教育培训的比重较低，人才短板问题依然突出。一方面，南疆基层少数民族干部掌握和运用国家通用语言文字的水平普遍不高，文化学历层次较低，政策把握上有欠缺，村级年轻后备干部不足。另一方面，乡村专业技术人才、实用技能人才短板问题依然突出，特别是农业技术人员、经营管理人才、电子商务人才、财会人员、合格的双语教师、基层优秀医务人员等比较缺乏。近年来政府虽然加大对南疆四地州农村各类专业技术人员的培训力度，但培训效果不太理想，如部分参训人员反映国家通用语言文字学习效果不明显、听不懂技能知识授课内容、技能培训缺乏实训机会、实践操作能力差等。总体而言，南疆四地州尤其是刚脱贫退出地区的人力资源建设还需加大投入，创新方式方法，加快补齐人才短板。

(三)基础设施较落后，基本公共服务有待进一步提升

尽管当前新疆脱贫地区生产生活条件明显改善，脱贫乡村实现了“五通七有”，脱贫群众“两不愁三保障”全面实现，但脱贫地区的基础设施和公共服务领域还存在较多问题，难以满足广大农民群众对美好生活的向往。总而言之，脱贫退出的贫困村在道路、供水、供电、人居环境整治、农村信息化建设、社会保障、医疗服务等方面仍然有较大的提升空间，需要进一步查漏补缺。

(四) 减贫资源不足，发展环境有待改善

脱贫攻坚战的胜利让新疆脱贫地区发展有了一定的积累，但要巩固拓展脱贫攻坚成果，更好地解决相对贫困问题，进而推动乡村振兴的实现，则表现出减贫资源明显不足的局限性，主要体现在三个方面：一是缺资金。新阶段“三农”工作内容更加丰富，基础设施建设标准更高，需要大量资金投入。然而，目前新疆各级财政支出对农业的投入水平不高，存量资金利用效率有待提升，增量资金投向还需优化。农村金融保险服务供给能力严重不足，金融供给数量及便捷性都有待提高，金融保险产品结构也亟待优化。土地出让金用于农业农村特别是用于乡村产业发展的比例偏低，农村资源变资产的渠道尚未打通。金融资本和社会资本下乡的制约因素还较多，一些项目因资金不足而无法顺利启动或无法持续发挥带农作用。二是缺项目。有些脱贫退出的贫困村环境恶劣，可利用的资源条件极为有限，但有些脱贫退出的贫困村则在自然资源、人文资源或区位及特色旅游等方面独具优势，但因乡村干部思想观念不够解放、工作能力不足，或缺少上级部门及专业机构必要的规划和指导，难以找到适合当地发展的门路和具体的可落地见效的项目，从而造成资源的闲置和浪费，影响乡村经济社会的发展。三是缺合作。有的乡村干部或乡村能人通过认真分析研究，找到或明确了适合本村发展的项目，但仅靠本村自身的力量又存在项目投资缺口大、技术力量薄弱、市场经验缺乏等问题，急需与其他龙头企业、合作社或科研机构合作，否则只能放弃。以上“三缺”对有的乡村可能只缺其一，有的则可能三者都缺。这说明乡村在招商引资、创新创业发展环境方面还有待进一步改善。

三、新疆巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的对策建议

基于以上对新疆脱贫地区的问题分析并借鉴之前脱贫攻坚的经验和做法，本文对新阶段做好新疆巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作提出如下对策建议：

(一)加强规划和引导

在自治区及县市层面尽快出台巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的专项规划或工作方案，同时按照全面推进乡村振兴新要求做好乡村规划工作，推动实现区域一体、城乡融合、多规合一、统筹发力。

(二)在过渡期内保持主要帮扶政策总体稳定

对脱贫退出的地区，在过渡期内要严格落实自治区“四个不摘”“八个不变”工作要求，扎实推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的“八个衔接”，保持现有主要脱贫帮扶政策、资金支持、帮扶力量的总体稳定，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移。

(三)贯彻精准理念和精准要求

突出乡村振兴重点帮扶县和重点帮扶群众，健全防止返贫监测和帮扶机制，因地因人因事即时预警、积极作为。

(四)突出抓好产业就业帮扶

依托区域优势、特色资源，强化对口援疆帮扶，推动脱贫地区一二三产业融合发展，做好有劳动能力、低收入人口的就业引导和服务，为持续增收提供重要支撑，为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供持久动力。

(五)坚持志(智)双扶，双轮驱动

加强低收入人口就业技能培训，同时提高少数民族群众掌握和运用国家通用语言文字的能力和水平。进一步汇聚社会各方力量，推进乡村人才振兴。与此同时，结合深入开展文化润疆工程，加强农村精神文明建设，加强农村文化产品服务供给，推动乡村文化振兴，并筑牢各族群众共同团结奋斗的思想基础。

(六)尽快健全过渡期脱贫地区农业农村投入稳定增长机制

通过实施乡村建设行动、深化农村改革、改善乡村发展环境，扩大乡村消费需求和投资需求，在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中积极作为。

(七)坚持和完善党对“三农”工作的全面领导，健全党领导的乡村治理新体系

要尽快健全和完善推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的领导体制，明确主体责任，落实“一把手”负责制。同时，进一步完善工作体系，持续加强脱贫村党组织建设，持续发挥“党建+”优势。在基层党组织领导下，积极促进脱贫地区建立健全自治、法治、德治有机结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的乡村治理新格局，进一步提升乡村治理水平，确保新时代党的治疆方略在乡村落地见效。

注释：

①《习近平：努力建设新时代中国特色社会主义新疆》[EB/OL]，http://www.rmzxb.com.cn/c/2020-09-27/2677821.shtml.

②根据《中国农村贫困监测报告2019年》整理。其中2019年数据来自全国及新疆统计公报。

③国家统计局住户调查办公室编，《2019中国农村贫困监测报告》[M]，北京：中国统计出版社，2019年。

④《政府工作报告》[N]，《新疆日报》(汉)，2021年2月7日，第1版。

⑤《曹志文：确保新疆高质量打赢脱贫攻坚战》[EB/OL]，http://views.ce.cn/view/ent/202011/18/t20201118_36020787.shtml.