基于社会力量参与的以河护河管护模式探究

孙金标

(辽宁省盘锦市大洼区水利服务中心，辽宁 盘锦 124200)

目前，以政府主导为主的农村河道长效管理机制属于常规和典型的方式，如江苏省制定了严格的考核机制与管理标准，明确了财政资金来源、河道管护机构和管护主体，吸引社会力量参与的管护模式越来越成为新时期“两手发力”治水方略的重要体现[1-3]。结合实际情况，政府投入规模有限而长效管护投入需求大，大多数地区的资金短缺，十分薄弱的村集体经济又无力承担。因此，运用市场化方式开阔与创新管理思路，在河道管护中引入社会力量参与的模式必将成为未来发展方向。这种方法已成功应用于我国许多地区[4-5]，并且应用成效良好。本文以辽宁盘锦为案例，实证分析了社会力量参与的管护模式和“以河护河”的共赢机制，以期为实施“以河护河”的长效管理机制以及社会力量参与农村河道管护提供实践借鉴和指导依据。

1 “以河护河”管护模式

1.1 基本内涵

“以河护河”模式就是将河道管理范围内和河道区域内的自身资源充分的利用、挖掘，增强和发挥河道两岸种植、采砂、养殖等功能效益，承包河段的划分可以考虑河道自然条件、小流域和行政区为单元，结合河流自然条件、长短、资源效益等合理计算经济产出，采用合理低价以及市场竞争机制，吸引社会力量参与。通过招投标方式河流使用权人把河道资源经营权，承包给法人或者自然人的参与者，各方的权责利则利用合同的方式明晰，河道两侧土地或河道特定范围的经营内容和经营权在约定时间内归承包者所有，在获取收益的同时也承担着河道日常管理、维护、保洁等工作，政府发挥监管与服务功能，从而建立农村居民参与、政府监管与服务、河道保洁养护、河道资源利用的管护机制，在降低管护成本的基础上实现长效管理、清水长流的目标。

根据不同的收益来源和河道资源情况，将“以河护河”模式进一步分为“以地养河”、“以林养河”、“以渔养河”等类型[9]，如山东台安、江苏高邮和浙江丽水等地区，详见表1。

表1 “以河护河”基本类型

1.2 制度体系

实施“以河护河”模式的制度支撑包括河道综合管理制度、巡查制度、村规民约、承包方案和承包合同等，其中综合管理制度明确了各承包河段的承包金额、承包人、养殖品种、河道条数、地理位置、河流长度等基本情况，以及林业、水利、农业等行业管理和参与的综合要求；巡查制度明确山塘、河道等水域的巡查内容和方式，监督执法活动依规依法开展；依据地方和国家的有关政策规定、法律法规和要求建立村民代表大会会议通过且经村委会研究的村规民约，对各类属于禁止或鼓励的行为给予明确；承包方案应获取利益相关方的认可，满足持续性、合理性、可行性的要求；承包合同明确了各方违约责任、权责利、付款方式、租金、年限及承包范围等关键内容。

1.3 因素分析

虽然具备清晰的“以河护河”理论体系，但在资金支持、政策规定、法律法规依据等还不健全的情况下，社会参与农村河道管理模式的实施势必会约到各种各样的问题，尤其是影响经营持续性以及参与积极性的问题，如他人私自捞鱼捕鱼偷鱼、争抢河段引起确权化界新纠纷等，以及受各种因素影响出现强势经营、因过度经营投料太多、承包人经济在经营过程中严重受损等影响社会和谐、水环境质量、经营收入的问题，要充分发挥政府的协调和支持作用，政府解决问题的能力和积极性非常重要。所以，“以河护河”模式的实施不仅要界定清产权边界、调查效益与资源情况等，还要充分了解传统利用习惯及当地社会心理，各方责任、义务、权利等边界条件要在承包合同中给予明确，为消除不利因素影响保证模式的稳定推进发展，对于各种已预见的问题事先制定有效的解决方案。

1.4 实现流程

总体上可以将“以河护河”模式操作过程分为社会力量、使用权人、所有权3个层次的7个流程，即与发标方签订合同、依据竞争机制确定中标人、发布公告广泛吸引社会力量参与、普查与定价资源、委托形成共识性方案、明确管理体制和设计方案模板等，以村为单位的实施流程如图1。

图1 “以河护河”模式操作流程

2 典型案例

2.1 基本情况

近年来，盘锦地区实施了一系列的水生态治理、水环境修复、河道加固整治等项目，显著提升了全市水质状况，过去的垃圾河、黑臭河基本上被消灭。为维持农村河道来之不易的治理成果，成效管护机制的建立势在必行。然而，农村河道管护受到管理经费不足等水利行业普遍存在的问题限制。对此，提出的改变河流管理模式得到各级政府的大力支持，打破了以往的管护经费不足的瓶颈。政府利用“河权到户”的流程，借鉴土地、林地承包制等方法按一定的价格和时段发包经营权，在享受河道经营收益的同时承包者承担维护保洁的义务，由此达到以河护河的最终目标。该地区取得试验成功后，可以将这一模式逐渐推广应用至盘锦全域。

“河权到护”模式的实施大大提高了河道资源利用效率和周边村民的福利，可以有效解决资金短缺问题以及降低政府监督成本，对拓展河道治理内容与美化河流生态环境发挥着积极作用。

2.2 主要做法

“河权到护”模式明确村集体拥有河道使用权，按照划定的河段村集体采用公开招投标的方式将经营权分区域或全部承包给各种愿意参与的社会力量，包括外地和本地的法人、自然人，承包收入归村集体所有。通过承包养殖特有鱼类获取一定的收益并承担相应的义务，针对承包人的利益村民在监督他人、自身行为上给予保障，通过问题协调、政策鼓励、工程建设等方式政府给予支持，明晰各利益方边界条件，形成村集体、村民、政府、承包者共赢共享的“以河护河”管护模式。

2.3 参与方式

一般地，社会力量参与“河权到护”的方式主要有3种。(1)农户合作或合体方式：目前最主要的承包方式是积极性较高的几个人合伙或农户个人参与，承包的河段有条件差、村集体意愿不强、河道分散的河段以及河道资源最丰富的地段。(2)股份制形式：村集体注册合作社而每户村民入股，这种方式能够使得农村按出资比例获取相应的红利以及解决河道进一步开发、管护的资金问题，一般适用于较好资源的河道地段。(3)企业法人方式：这种方式能够获得更高的综合效益，但其实现方式较少；对于河道的管理和经营承包者通常以公司的模式实现，企业在村民入股后筹得资金并建设民宿+生态垂钓+亲水游等相关设施，进一步打造休闲旅游业提升收益空间和村民入股红利，这种方式适用于易开发乡村旅游且河道资源较好的地段。

2.4 案例特点

(1)以村为单元发挥集体优势。对于居民公约或村规民约的制定可以由村(居)民会议实现，并且河道管理条理明确提出要积极引导村(居)维护河道整洁，河道管护具有充足的政策依据。结合实践经验，河道(水库)管理村规民约的制订有利于形成个个都是责任主体、村民人人参与的机制。以村为单元的承包机制有利于获得村民和村集体的支持，与农村管理和特有习俗更加相符。

(2)引入竞争机制合理估算标的。保持项目可持续性以及吸引社会力量参与的重要因素是河段的发报价，所以发报价的合理确定非常关键。通过调研鱼类市场价格、繁衍情况以及科学评估资源条件，准确估算河段收益并以低于估算价格，合理设定标的对外承包。引入竞争机制以低价或降价、一定的溢价拍出资源条件差和好的河段，针对海拔较高的荒沟等较差资源条件的河段引导支持较高经济价值的天然养殖项目，而对几乎无收益的河段象征性的收取承包费，为保障收益政府还要采取其他有效措施。由此以来，基本上可以保证县内河流均有收益主体。

(3)明晰边界条件发挥市场力量。市场机制的介入常源自民间的自发行为，对于这一模式政府的支持和肯定发挥着决定性推动作用，实践经验较好的验证了此特点。社会力量参与河道管护就是在利益监管、公共服务、政策支持上充分发挥政府的作用和优势，承包者的经营潜力通过明晰产权充分发挥。

(4)联系切身利益实现共建共享。许多河流绕村穿村而过，农村河道成为组成村落和居民生活的重要部分，若承包出去将对农村居民的使用习惯、休闲空间产生改变或限制，若村民不支持则很难持续承包下去。社会力量参与方式应尽量将农村居民与承包收益捆绑一起，从而在真正意义上实现河权到户。换而言之，“以河护河”模式在依河共享受益的条件下才能走的更远、更加顺利。

3 对策建议

实质上“以河护河”模式就是引入市场竞争机制，在充分发挥政府职能的同时把河道管护责任与资源经营权绑在一起，明晰产权(经营权)激活和激发社会力量，由此提高治水成效以及更好的管好河道，充分体现新时期“两手发力”的治水方略。其中，河道资源的风险情况和盈利水平为成功实施这一模式的关键，只有低风险、高盈利水平才能调动参与者的积极性，有效吸收社会力量护好、管好河道，确保模式长远效益的发挥。

3.1 巩固河道资源增值基础

灌溉、排涝、防洪、排污等功能为河道水利工程的基本要求，并且硬质化设计方案在河道工程中较为常见，通过实行顺直、规整的河道断面形态以强调其防洪功能效应，但河道的经济功能、美化功能和自然景观效益不断下降。从资产可经营性和管护长效性的层面，农村河道治理工程必须综合考虑生态功能、直接经济功能、防洪排涝与灌溉功能等，同时考虑与传承、历史、美化、景观的融合，突出乡村特色，尽量拓展价值实现方式提升河道资源经济性。河道资源经济价值的提高为实施“以河护河”模式创造了可能性，也为社会力量的主动参与奠定坚实的基础。

3.2 明晰产权发挥激励机制

长期以来，农村河道管理存在不同程度“无法管、无钱管、无人管”现象，河流污水汇聚、河道成为垃圾的原因与“大家都有份、大家都不管”的现象密切相关。考虑实际情况，河道管理级别越低则界限划清越困难，同时农村河道开发利用程度受各种因素影响往往较低，与科学管理、农村水利现代化、新农村建设相适应的长效模式比较缺乏。明晰河道使用权、经营权、所有权为“以河护河”模式的基础，产权的明晰可以实行贷款、低压、产权交易等活动，以往被闲置的地、林、田、河等农村资源得以盘活；这种模式的实施也进一步厘清了农村河道治理相关部门、县乡两级政府部门的分工和责任边界，在村、乡、县、市、省五级河长制支持下解决了有规则、有钱用、有人管的关键问题，各方参与共管的模式得到有效的激励。

3.3 完善机制保障公众权益

目前，“以河护河”模式的实施还缺乏各类保障社会力量权益的法规政策，对其进一步发展产生制约。对于这一模式的实施要提出政策依据，制定“谁投资谁受益”等保障相关权益的政策，明确税收、投资、激励、监管等政策，采用有力的政策吸引社会力量更大范围的参与；此外，结合农村河道治理现状建立综合管理制度，通过对各项资源的整合增强河流经济产出功能，完善监管与实施机制保障参与者合法权益，保护公众对水环境、良好水质的需求，严禁偷鱼、炸鱼、电鱼、毒鱼等养殖过程中的非法行为。

在农村河道“以河护河”长效管护模式中比较缺乏。

3.4 强化资源利益共享机制

“以河护河”模式就是要充分发挥农村居民的自治力量和社会各界力量，在村规民约中纳入河流保护体系，合理修订其相关内容，保证其操作性、可实现性，如加大举报奖励力度、以惩戒效应的管理费约束违背村规的行为等；另外，将农村居民与承包者利益采用入股的方式紧密相连，在长效管护组织实施、制度制定中积极引导农民参与，将承包利益实现捆绑营造合作管护的氛围，由此可以发挥重要的监督作用和充分调动农民参与的主动性，达到河道治理的成效化、不反弹目标。

4 结语

在人文环境、经济发展水平及自然条件方面全国各地存在一定差异，必须因地制宜的实施河道管护模式，在有效完善机制、共享利益、保障政策、明晰产权、评估效益等情况下，要鼓励探索可持续性、有效性、符合当地实际的管护方法。