以法治增强人民群众的安全感

胡建淼 中央党校（国家行政学院）专家工作室领衔专家

党政干部关注的重大理论和现实问题·2021（四）

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，全面依法治国，要“不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感”。安全感是获得感、幸福感的前提和基础。新时代全面依法治国，要以保障人民群众的安全、增强人民群众的安全感为使命。

一、全面依法治国以满足人民日益增长的美好生活需要、依法保障人民权益为根本目的

坚持以人民为中心，是习近平法治思想的出发点和根本归宿。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，推进全面依法治国，要坚持以人民为中心，要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。党的十九届五中全会要求坚持以人民为中心，促进社会公平，增进民生福祉，不断实现人民对美好生活的向往，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。

坚持以人民为中心，是我国人民当家作主根本政治制度的体现，是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的要求。法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，这是中国特色社会主义法治的本质特征之一。全面依法治国要以满足人民日益增长的美好生活需要、依法保障人民权益为根本目的。

全面依法治国要坚持以人民为中心，是由我国社会主义法治的目的、基础和所处时代的社会矛盾所决定的。

全面依法治国的根本目的是依法保障人民权益。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，推进全面依法治国的根本目的，是依法保障人民权益。人民群众的权益，是指由宪法和法律所赋予的各项权利，以及由这些权利所带来的利益。它包括公民的人身权利、财产权利、政治权利、经济权利、社会权利和文化权利等。人民群众的各项权利由宪法和法律所设定，同时也受到宪法和法律的保护，具体通过国家的执法和司法制度得到实施和保障。法治必须反映人民的利益、体现人民的权利、落实人民的权利、保护人民的权利，这由我国社会主义法治的本质和根本目的所决定。

全面依法治国最广泛最深厚的基础是人民。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民。法治属于由经济基础所决定的上层建筑，它无法成为脱离经济基础的“空中楼阁”。一个国家的法治基础越广泛、越厚实，其“法治大厦”就越牢固。我国社会主义法治，是在党的领导下由人民自身构建，表达人民的意志、代表人民的利益，保护人民的权益，所以，它具有最广泛、最深厚的人民基础。这一基础决定了全面依法治国必须以人民为中心，决定了全面依法治国必须坚持为了人民、依靠人民。

全面依法治国是适应新时代新社会矛盾的治国方略。全面依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，它完全和新时代的社会主要矛盾相适应。新时代社会主要矛盾已不再是阶级对立状态下你死我活的敌我矛盾，也不再是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，而是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。习近平总书记2018年8月在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出，现在，人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延展，“这要成为我们厉行法治的聚焦点和发力点”。只有坚持以人民为中心，才能最大限度地满足人民日益增长的美好生活需要，才能协调好人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

二、全面依法治国以保障人民群众的安全、增强人民群众的安全感为崇高使命

保障人民群众的安全、增强人民群众的安全感，是坚持以人民为中心的最高体现，是落实全面依法治国根本目的的前提和基础。

安全是人民群众享受一切权利和自由的基础。追求安全是人类的自然本性。古人所曰“宁做太平狗，不做乱世人”，反映了中国人古老的价值取向和内心的追求。安全是每一个人不可放弃、不可能替代的基本需要。“人作为发展的存在”需要以安全为基础，安全“对任何一个人的感情来说，它都是所有利益中最重要的利益。世上一切其他利益，都可以为一个人所需而不为另一个人所需，其中的许多利益，如有必要，都能高高兴兴地被人放弃，或被其他东西替代，但唯有安全，没有一个人能够缺少，我们要免除所有的祸害，要长久地获得一切好的价值，全靠安全”（翟志勇主编：《代议制的基本原理》，中央编译出版社2015年7月第1版，第140页）。

人民群众依据宪法和法律享有各种权益，包括人身权利、财产权利、政治权利、经济权利、社会权利和文化权利等，但安全是一切权利的基础。如果一个人连安全都没有，怎么谈得上其他权利？安全是新时代人民群众对美好生活向往的重要目标和内容。安全感是人民群众获得感、幸福感的前提和基础。“人民的安全，乃是至高无上的法律”（支振锋：“安全与稳定是最基本的公共产品”，《内蒙古日报》2015年4月27日）。

人民群众的安全，这里作为主体的“人民群众”是一个广义的概念，人民群众的安全，包括各个社会群体的安全。就安全的客体而言，既包括其人身安全，也包括财产安全，还包括经营安全、生产安全等安全。而在所有安全中，人身安全又是其他一切安全的基础和前提。

人民群众安全感是平安中国、法治中国的最高标准。世界上法治化程度越高的国家，是越稳定、越安全的国家。正如我国清末法学家沈家本所言：“世未有无法之国而长安久治者也。”（沈家本：《历代刑法考》，中华书局1985年版，第34页）中国明朝后期，连大臣们都没有安全感，上朝前都要给家属交代后事，人人不可预期、事事不可预期，这就无法治可言。今天的中国，是世界上最安全的国家之一，这无不与法治有关。因为，“依法治理是最可靠、最稳定的治理”（习近平在庆祝澳门回归祖国十五周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼大会上讲话，2014年12月20日）。新时代全面依法治国，要以保障人民群众的安全、增强人民群众的安全感为崇高使命。

三、依法治理是最可靠最稳定的治理，坚持全面依法治国有助实现平安中国法治中国

人离不开安全，但安全离不开法治。早在2013年1月，习近平总书记就新形势下如何做好政法工作作出重要指示，提出全力推进平安中国和法治中国建设。平安中国是法治中国的前提和目标。坚持全面依法治国有助实现平安中国法治中国。正如严复所言，“国之与国，人之与人，皆待法而后有一日之安者也”（孟德斯鸠著、严复译：严译名著丛刊《孟德斯鸠法意》〈上册〉，商务印书馆1981年版，第6页〈复案〉）。

法治是一种有序状态。每个人都生活在各种社会秩序和社会关系之中。如果社会无序，关系动荡，人们就会生活在不确定之中，就不可能安居乐业，社会和谐也无从谈起。古人曰：“国无常治，又无常乱，法令行则国治，法令弛则国乱。”（汉代王符《潜夫论·述赦》）稳定的社会秩序是保障人民群众安全、增强人民群众安全感的前提。法治通过良法善治使社会处于有序状态。

法治是一种可预期的状态。法治无疑具有固根本、稳预期、利长远的作用，其中“稳预期”，就是指法治要求社会事事有规则，事先有规则，而且规则具有明确性，使得人们明白国家政策导向，对自己的行为后果均可预期，从而使得社会成员知道什么该做，什么不该做。这种可预期的状态，才使人们处于安全之中。

法治是一种权利义务得到平衡的状态。社会是一个职业不同、利益不同人员的集合体，任何人都不可能生活在“真空”之中，而是处于各种复杂的社会关系之中。每个人的权利和利益不免会有排斥和冲突。而法律无疑是对人与人之间的权利、人与人之间的义务，或者对一个人的权利与义务之间进行一种平衡，取得社会最大的公约数。正如古希腊哥佛隆所言，法律是人们互不侵犯对方权利的保证。

法治是一种让纠纷在合法理性轨道内解决的机制。纠纷是人类生存和发展的副产品，只要有人的地方就会有纠纷存在。这种纠纷发生在人与人之间、团体与团体之间，也发生在国与国之间。人类的纠纷发生在平等的公民、法人或者其他组织之间，也发生在公权力与私权利之间。法治无法根绝纠纷，但法治能减少社会纠纷，特别是当纠纷发生后，为纠纷的解决提供标准。人类并不担心纠纷的存在，只担心纠纷如何解决。人类经历了暴力、战争、决斗、神明审判，最后才找到了仲裁和诉讼等法治方式，从而让纠纷在合法理性范围内得到弱化或泯灭。

四、固根基扬优势补短板强弱项，完善各项制度，以法治切实保障人民群众安全、增强人民群众安全感

习近平法治思想是新时代中国特色社会主义法治思想，是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。坚持以习近平法治思想为指导，就是在新时代全面推进依法治国，要牢牢坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。特别是要突出以人民为中心的思想，切实以保障人民群众的安全、增强人民群众的安全感为崇高使命。

当前我国已经基本实现全面建成小康社会目标，开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，在新的起点上全面推进依法治国之际，如何在现有基础上进一步以法治切实保障人民群众安全、增强人民群众安全感，是摆在我们面前的一个重大课题。我们要以习近平法治思想为指导，固根基扬优势补短板强弱项，完善、增强和保障人民群众安全感的各项制度。真正以法治保障人民群众安全、增强人民群众安全感，切实推进平安中国、法治中国建设。

固根基就是要坚持中国共产党的领导、坚持人民当家作主和坚持社会主义制度。中国共产党的领导，是我国的根本领导制度；人民当家作主，是我国的根本政治制度；社会主义，是我国的根本制度。扬优势就是要发扬我们的制度优势。党的十九届四中全会总结了我国国家制度和国家治理体系十三个方面的显著优势。这些制度优势随着时间的推移将越来越得到显现。

同时必须看到，我们还存在短板和弱项。仅就以法治保障人民群众的安全、增强人民群众的安全感这项工作而言，还存在立法制度不够完善、体制机制不够有效、执法人员素质能力水平不够平衡、执法理念不够正确等问题。我们要加大补短板、强弱项的力度，从宏观、中观、微观，立法、执法、司法和守法上协同推进，完善各项制度。

一是继续扫黑除恶，依法打击各种刑事犯罪，让人民群众生活在安全的社会环境之中。社会治安乃是整个国家和社会安定有序的基础，没有良好的社会治安环境，人民群众的人身权、财产权就会处处时时受到威胁，获得感、幸福感、安全感就无从谈起。我国是世界上最安全的国家之一，良好的治安环境为人民群众提供了安居乐业的条件，这是由我们的制度优势所决定的。同时必须看到，个别地方黑恶势力尚未根绝，还存在受害人有案不敢报、有冤不敢申的现象。通过扫黑除恶专项斗争我们看到，有的黑恶势力已经到了令人发指的程度。这也警示我们，对黑恶势力要做到抬头就打，不能等“养大了再打”。要从“专项化”“运动化”走向“常态化”“制度化”。建议对涉黑案件，尝试异地管辖和提级管辖，建设扫黑除恶长效机制。对于其他严重刑事犯罪，特别是“命案”，依然要坚持命案必破，罪恶必惩。只有这样，才能为人民群众提供一个更加安全的社会环境，增强人民群众安全感，真正体现法治为人民安居乐业保驾护航。在新时代，要“进一步增强人民群众的安全感、满意度”（习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年第1版，第17页）。

二是加强对公权力的监督，继续改善营商环境，保障经营主体不受公权力滥用的侵害，让企业家有安全感。经济创造社会产品、提供就业、刺激消费、上缴税收。经济发展是社会发展的基础，更是我国全面实现社会主义现代化的基础。而营商环境又是经济发展的基础。必须指出的是，企业家的安全感，即人身安全、财产安全和经营安全是营商环境的基础。习近平总书记指出，“市场经济必然是法治经济”（习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年第1版，第203页），“法治是最好的营商环境”（习近平：在全面依法治国委员会第二次会议上的讲话，2019年2月25日）。社会主义市场经济本质上就是法治经济。只有将“营商环境”真正培育成一个“法治环境”而不是“权力环境”，一切经营主体的经营才是有秩序的、可预期的、安全的。法治能够有效调节政府与市场关系，让政府该管的管好，不该管的放开；法治可以给行政权力定规矩、划界限；法治可保障经营主体之间的公平竞争，可保障经营主体对一切可预期，最终可保障企业家的人身安全、财产安全和经营安全。我们要坚持依法行政，做到法定职责必须为、法无授权不可为；加快转变政府职能，把政府活动全面纳入法治轨道；处理好政府和市场、政府和社会、秩序和活力的关系，对市场主体普遍实行“非禁即入”。

三是坚持全面从严治党，完善追责制度，鼓励领导干部和执法人员敢做敢试，落实好容错纠错机制。全面从严治党是党的十八大以来党中央作出的重大战略部署，是“四个全面”战略布局的重要组成部分，也是全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国顺利推进的根本保证。自党的十八大以来，我国实施全面从严治党，反腐倡廉，加强追责、加强监督，党风和社会风气大大好转，成效明显可见。但要注意的是，地方个别同志不能够做到全面准确地理解“全面从严治党”，把“全面从严治党”误解为“全面追责”，把“严格执法”等同于“从严处罚”，在工作方法上处处强调“越严越好”“越重越好”，忽视了习近平总书记所指出的“治大国如烹小鲜”、万事要掌握“度”的提示。追责不能不讲有无主观过错，防止一概无错追责；追责不能不讲责任自负，防止连带追责；追责不能不讲具体情形，防止背离“过罚相当”、过度追责；追责不能不讲正常职务风险，要适度坚持责任豁免。我们既要加强对公务人员的履职监督，同时也要保护他们的积极性。

四是切实加强人权法治保障，非因法定事由、非经法定程序不得限制、剥夺公民、法人或者其他组织的财产和权利。我们是一个高度重视人权保护的国家。我国《宪法》第33条第3款明确规定：“国家尊重和保障人权。”《民法典》的公布和施行是人权在民事领域得到全面保护的体现。《行政处罚法》的修订是为了进一步规范行政处罚权，保护公民、法人或其他组织的合法权益不受违法处罚和不当处罚行为的侵害。但在执法领域，还存在钓鱼执法、陷阱执法、为创收而处罚等现象；在司法领域，刑讯逼供、有罪推定尚未根绝。我们要坚持教育与惩罚相结合并以教育为主，可罚可不罚的不罚，可抓可不抓的不抓，可判可不判的不判，在法律和政策不明的领域，可以“让子弹飞一会”，阻却先抓人再找证据、先定性再找依据，坚决消除刑讯逼供、有罪推定。改革强制措施和证人制度。要严格遵循法律追诉时效，保障社会关系的稳定性。

五是提高执法人员的执法素质和执法理念，树立社会主义法治理念，将社会主义核心价值观融入立法、执法、司法和守法各个领域和环节。

国家机关及相关组织是国家治理的法律主体，机关和组织的各类行为都是通过其公务人员的具体行为体现和“落地”。各类公务人员特别是执法人员处在直面社会的第一线，执法人员的素质、理念、水平和办事方式，直接或间接地反映了国家治理现代化的程度和水平。随着行政执法体制的改革，特别《行政处罚法》修订所带来的处罚权相对集中和适度下移，我国基层执法人员将面临更大的考验。在现实中，个别基层执法人员违法执法、过度执法、机械执法、随意执法、粗放执法、变通执法、人情执法、野蛮执法现象依然存在。要加强对基层执法人员的教育和培训，帮助其树立正确的执法理念。纠正各种认识上的错误，“严格执法”不等于“从严处罚”；不能将处罚权的集中理解为“处罚加重”，也不能把处罚权下放理解为“处罚权放开”。只有执法人员是“守法”的，执法对象才是“安全”的。只有执法人员的执法理念是正确的，执法对象才会成为“服务对象”，社会才会和谐、稳定、有秩序。

此外，我们还应当从立法和法律适用上推进平安中国、法治中国建设，从制度上发挥法治保障人民群众安全、增强人民群众安全感的功能和作用。

第一，坚持立法先行，规则在前，增强社会成员的可预期性。明确透明的规则为人们提供行为依据和行为标准，使得人们的行为处处有章可循。保证人们在预期中生活，减少人们犯错的可能和机会。防止“全面立法、普遍违法、选择执法”。

第二，坚持法不溯及既往，不得以新的法律和政策重处旧事，保障社会秩序的稳定性。除非法律另有特别规定，或适用新法新政策更有利于当事人。不得随意推翻在当时法律条件下所确立的法律关系。

第三，坚持法的安定性，防止朝令夕改，让人们无所适从。要阻却乱变瞎变，坚持“不折腾”的治国理念。当出于公共利益的需要，需要转换法律或政策时，一定要为新旧法律政策的转换设立合理的过渡期，切实保障当事人的合法预期和信赖利益，并为人们行为的转换和适应提供机会。