经济新形势下的国有企业改革发展建议浅谈

周春燕

(北京能源集团有限责任公司，北京 100022)

在我国经济发展过程当中，国有企业发挥了重要作用，是国民经济的支柱。国有企业的改革理论和实践可以成为社会主义发展的参考经验，同时也为社会主义理论体系的构建创造了条件。国有企业改革经过了40多年的发展，是我国经济体制改革的缩影。由于缺乏相关经验，整个改革过程都需要不断完善，在试错的同时实现不断进步。在1978年之前，国有企业的经济效益都是由政府垄断的，企业自身生产的积极性比较弱，经济运行效率也比较低；在进入到1978年之后，国有企业的改革目标是实现企业经营权向所有权过渡，通过承包制促进了企业自主经营权利的扩大，企业内部的机制也变得越来越完善；十一届三中全会以后，转变国有企业经营方式、提高国有资产运营效率成为各方共识，这一时期国有资产运营方式先后经历了扩大企业经营自主权试点、实行拨改贷、两步利改税、推行承包制、进行股份制试点等一系列改革。在进入到1992年之后，现代企业制度逐步确立，国有企业的改革开始向着产权分明的方向发展，企业与政府职能也实现了科学划分[1]，建立起了“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。进入到2002年，国有企业改革开始纵向推进，现代企业制度建设也再继续深化，无论是资产管理方式还是资本市场都越来越完善，这使我国企业改革进入到了一个新的阶段，确立了“权利、义务和责任相统一”“管资产与管人、管事相结合”的国有资产管理体制。最后，进入到2012年后，以习近平同志为核心的党中央亲自谋划部署推动国有企业改革，形成了国有企业改革的“1+N”文件和政策体系，确立了国有企业改革的主体框架，为进一步深化国有企业改革打下了良好的基础。

一、国有企业改革的现状

1.国有企业改革取得的成绩

近年来，在国资委成立之后，无论是中央国有企业还是地方国有企业在资产及利润增长方面稳步提升，国有企业内部的治理结构变得更为科学和完善，在对企业进行管理的过程中也发挥了社会主义独特的优势。与此同时，国有企业独特的发展结构和治理方式不仅防止了国有企业出现“一言堂”现象，同时还确保了国有企业领导的权威性。在很多关系到国计民生的重要战略领域当中，国有企业都冲在前面，无论是对国有资产的管理还是对股权产权的控制都能做到张弛有度[2]。例如在2020年出现新冠疫情“黑天鹅”情况下，我国经济保持正增长，国有企业发挥了中流砥柱作用。

2.国有企业改革面临的挑战

在国有企业改革发展的过程中，在很多领域也饱受争议，这说明企业仍然存在一些缺陷和不完善之处。

第一，当前国有企业的经济布局和机构仍然需要进一步的调整。对于国有企业来说，改革的主要目的就是解决经营质量和效率的问题，这与经济布局结构之间具有密切的联系。虽然国有企业的经济布局结构已经经过了多次调整，但是整体布局仍然不够集中，很多地方国有企业呈现出了小而分散的状况。因此，国有经济布局结构的调整仍需进一步优化。

第二，在我国398个国民经济行业当中，国有企业涉足了380余个，国有经济战线过长、行业过散问题仍然比较突出。这其中有部分企业的主业不够突出、辅业存在亏损，这对企业的经营运转造成了不良的影响。

第三，国有企业经营效率比较低，导致企业资产创效能力弱、核心竞争力不足。由于国有企业经营目标不明确、分类监管不到位，导致整体经营机制效率不高。一些国有企业缺乏市场竞争优势，没有充分发挥产业集中度和行业集中度高的优势，导致企业总资产利润率以及净资产利润率等多项效率指标仍有待提高。

二、经济新形势下的国有企业改革存在的问题

我国发展仍处于重要战略机遇期，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期。整体上，我国经济稳中向好、长期向好的趋势没有改变，经济韧性好、潜力足、回旋空间大。既有经济结构优化升级、科技创新能力提升、全面深化改革开放、加快绿色发展、参与全球经济治理体系变革等带来的新发展机遇，也面临一些新变化、新挑战。一些结构性、体制性、周期性矛盾依然存在，发展不平衡不充分问题依然突出，内生增长动力有待进一步释放。

1.国有企业改革内在动力不足

国有企业改革需要内部与外部的共同推动才能达到预期的效果。除了依靠外在动力的推进之外，企业还要发挥内在改革动力的作用，更好地促进整体的经济发展。当前，在市场经济体制的背景下，我国国有企业的改革正在蓬勃发展，但是在改革过程当中还存在内在动力不足的问题。国有企业在市场资源配置过程当中具有明显的优势，在经济社会发展过程当中的地位也比较特殊，因此企业的既得利益比较固定。但是在市场竞争的背景下，国有企业改革需要打破原有的利益格局。而很多企业管理者和员工都不愿意改革。尤其是引入竞争机制之后，将会面临更大的工作压力。在这样的背景下，国有企业在改革过程当中缺乏内在的动力，部分企业的管理人员及员工为了保持企业稳定发展，在改革的过程当中存在较多的顾虑，比如担心个人去留问题、担心承担改革中有关责任等，未能形成“上下同热”的良好改革氛围。

2.国有资产管理模式存在弊端

2003年开始，国务院正式成立了国有资产监督管理委员会，国有企业运行质量和效益明显提升，为推动经济社会发展、保障和改善民生、开拓国际市场、增强我国综合实力作出了重大贡献。但也要看到，国有企业管理模式上仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题。一方面，国有企业内部的人事管理受到国有资产部门的影响，导致国有企业无法像普通企业一样通过竞争的方式来选拔和任聘人才，无法为国有资产的管理提供有力的人才支持。另一方面，政府与国有企业之间存在利益交汇的现象，这使得政府部分无法以独立出资人的角色来对国有企业内部的资产进行监督与管理。与此同时，为了满足政府部门的利益，国有企业在资产管理的过程当中也无法创造出公平的竞争环境[3]。在这样的背景下，国有企业推行改革的积极性比较弱，最终会导致自身的发展受限。

3.风险容错机制未明确

在人们固有的思维模式下，发生了问题之后需要第一时间追究责任，而不是容忍过错。在企业改革发展的过程中对失败的包容性比较弱，面对错误能往往够及时追责，但长此以往便形成了以结果论英雄的改革成败观。而实际上，很多改革结果虽然不尽人意，但是仍然可以为后来的改革提供宝贵的经验。当前，我国国有企业在改革的过程中还缺乏明确和完善的风险容错机制，无论是政府、社会还是企业员工，都对国有企业抱有较高的要求，希望企业管理人员能够在决策和管理的过程中不犯错误，而也正是这种思想的存在导致企业改革存在法律和道德方面的风险。

三、经济新形势下的国有企业改革发展的建议

1.加强和改进党对国有企业的领导

在新经济形势下，国有企业在改革发展过程中要坚持党的领导。发展实践证明，坚持党的领导是实现国家繁荣、人民生活水平提升的重要保障，坚持党的领导是中国特色社会主义的本质要求，这也是国有企业公有制经济改革的重要构成部分[4]。当国有企业面临重大实现的决策和重要的发展方向时，都要坚持党的领导，能够主动发挥党组织的政治核心作用，把握好正确的方向、树立起全局观念，在这个基础上促进各项任务的落实。与此同时，在国有企业改革发展的过程中，还要建立起一支勇于创新、忠诚于党、清正廉洁的干部队伍，在主动拥护党中央领导的基础上为国有企业的现代化建设助力。京能集团在改革的过程中实现了党的领导与企业治理之间的统一，坚持“双向进入、交叉任职”的原则，对于企业在发展过程当中遇到的重大经营管理事项，都是先经过党组织研究讨论的，这是董事会、经理层决策的前置程序，这为企业改革提供了正确的方向指导。

2.创造良好的改革环境条件

在国有企业改革发展的过程当中，需要从外部和内部这两个角度来创造良好的环境。首先，从外部来说，良好的经济环境不仅是国有企业经济机构调整的需要，同时也是经济工作开展的必要条件。政府需要加强宏观调控，建立起预测预报体系，能够及时发现倾向性的问题，并在第一时间做好应对和处理，将负面影响降至最低。还要充分做好行业规划来对国有企业的发展提供指导，避免重复建设的问题。与此同时，政府部门还要对市场经济秩序进行整顿与规范，能够不断加强整治的力度，对各类破坏市场经济秩序的经济犯罪活动进行打击，建立起公平、有序的市场竞争环境。其次，从国有企业内部来说，也要加强管理，实现绩效、薪酬等改革配套措施的同步实施[5]。这可以为改革活动的开展创造良好条件。与此同时，为了解决内生动力不足的问题，国有企业需要对内部的组织机构进行完善，通过结构改革与结构调整来建立起了精简高效的组织机构。在改革设计的过程中，要运用系统化的思维，对改革的各个方面进行通盘考虑；要建立起合理的改革评价机制，对改革做出动态评价；还要完善企业的治理制度，将混合所有制改革作为突破口，扩大国有资本的授权经营范围、提高企业的行政能力，这样可以使企业在未来的发展充满活力[6]。

3.发展混合所有制经济

混合所有制改革是国有企业改革的重要内容，这也是促进所有制经济发展的重要途径。在改革的过程中，国有企业需要坚持混合制的特点，能够基于市场资源配置来制定改革方案，坚持以“混”促改的原则。与此同时，在发展混合所有制经济的过程中，国有企业也要结合自身的实际情况，做好改革的分类，能够基于企业的功能和类别，按照相应的标准来推动改革的进行，坚持分类、分层的方式来完成改革[7]。根据国家相关文件的指导，国有企业可以被分为商业类和公益类进行改革，如图1所示。具体来说，公益类的国有企业大多从事与公共服务相关的行业，在改革与发展的过程当中对国家财政的依赖性也存明显的差异，应该采取国家独资的方式来进行改革。而商业类的国有企业包括一类和二类，它们分别属于充分竞争领域企业和自然垄断领域企业，它们是发展混合所有者经济的重点。对于一类企业来说，它们拥有独立的市场经济主体，在混合所有制经济改革的过程中要避免“一股独大”的问题，做好对公司治理制度的优化，建立起合作共赢的激励制度。而二类企业通常涉及国计民生和国家安全等重要的基础性产业，在发展混合制所有制经济的过程中需要引入多元化的投资主体，避免行政垄断，这样才能确保企业的效率、提高国有企业在市场当中的竞争力。

图1 国有企业的分类改革

4.完善国有资产管理体制

在国有企业改革的过程当中，解决好政府与企业之间的关系是关键。以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。该管的科学管理、决不缺位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全；不该管的依法放权、决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。提高国有资产管理的科学性、有效性[8]。

5.强化监督防止国有资产流失

为了防止国有资产的流失，国家要制定相应的法律与政策，能够为国有资产提供有力的防线，这样才能为国有企业的改革与发展提供坚强的保障。对于企业本身来说，也要通过制度创新的方式来形成全面覆盖的资产监督体系，能够坚持突出重点、权责分明的原则来开展监督工作，并做到放管结合，对相关的制度进行完善。首先，要加强内部监督，发挥党组织的功能，并结合企业的实际情况制定相应的监督机制，实现董事会的规范运作，实现对经理层人员的有效监管，并为员工实行民主监督权利创造条件。其次，还要强化国有企业的外部监督，能够针对国有资产建立起专门的监管机构，对现有的审计监督体系进行完善，通过纪检监察和巡查的功能来达到监督的效果。最后，还要实现社会监督，国有企业要定期将内部的资产及其重要的决策进行公开，鼓励社会人士对企业的运行和对国有资产的使用情况进行监督。通过上述这三种监督方式，可以有效防止国有资产的流失。京能集团在资产监督方面建立起了统一的监管体系，针对监管力量分散的状况，形成了审计中心、纪委、各专项巡查小组、社会监督等监督机构，分别行使内部审计监督、纪检监察、巡视监督以及社会监督的功能，这为国有资产的安全性提供了重要的保障。

四、结语

总的来说，国有企业改革是一项系统化的工程，其中存在较多的不确定性因素，改革的效果关系到国民经济的发展。也正是如此，国有企业改革受到了社会各界的长期关注。为了解决改革过程当中的问题，政府、企业需要相互联合，形成良好的合作机制，坚持权责分明的原则，处理好二者的关系，促进混合所有制经济的发展、完善国有资产管理体系，为企业的发展创造良好的环境条件。除此之外，在改革与发展的过程中，国有企业自身也要坚持党的领导，完善内部控制，做好对国有资产的保护。