我国秸秆焚烧管理和综合利用的法律法规研究及建议

王瑞波 姜 茜 孙炜琳 刘丽萍

(1.农业农村部 农村社会事业发展中心，北京 100125；2.中国农业科学院 农业经济与发展研究所，北京 100081)

我国秸秆产生量巨大，根据第二次全国污染源普查结果，2017年我国秸秆年产生量达8.05亿t[1]，而受农民生活水平提高、农村能源利用结构升级、农村劳动力转移等因素的影响，秸秆不再是农民日常生活中燃料、饲料、堆肥原料和建筑材料等的重要来源，秸秆大量剩余。为追求快速方便地处理秸秆，很多农户选择露天直接焚烧。不能否认，直接焚烧是一种经济便捷的处理方式[2]，产生的高温还可杀灭秸秆中残留的病菌和虫卵。但是不加控制地大量焚烧是对生物质资源的严重浪费，也会对生态环境产生不利影响，最直接的危害是产生PM2.5、一氧化碳、氮氧化物等空气污染物[3]，不仅降低能见度，威胁交通安全，还危害公众健康。此外，露天焚烧秸秆容易引发连片火灾，对人民生命财产安全造成威胁。

国家相继出台了大量的政策法规，旨在推进秸秆资源化利用，减少露天焚烧[4]，但实施效果并不理想[5]。如秸秆综合利用水平不高，仍以直接还田、青贮或黄贮饲料等初级利用方式为主，秸秆露天焚烧现象屡禁不止，在东北地区甚至有加重的趋势[6-8]。法律制度的不完善是导致这种情况的一个重要原因。目前针对秸秆焚烧管理和综合利用法律法规的研究较少。毕于运等[9]对我国秸秆禁烧管理和综合利用相关的国家法规做了梳理，提出了修订意见，但其研究中未包括对地方法规的分析。覃诚等[8]则只针对在全域范围禁止秸秆露天焚烧的省份，整理了各省发布的省级法规、规章和行政规范性文件。分析发现，已有研究缺少对我国秸秆焚烧管理和综合利用不同层级法律法规的整体分析，且更多的是对法律法规条文的罗列，缺少对存在问题的分析。

近年来，我国大力推进依法治国，秸秆焚烧管理和综合利用相关的法律法规有了新的修订和增加。本研究从国家法律、行政法规和部门规章、地方法规3个层次，对我国当前秸秆焚烧管理和综合利用的法律法规进行系统梳理，分析存在的不足，提出针对性的完善建议，以期推进相关法律法规体系健全，为秸秆综合利用水平的提高和焚烧管理工作的开展提供根本保障。

1 我国秸秆焚烧管理和综合利用的法律法规现状

1.1 国家法律

在国家层面，对秸秆焚烧管理和综合利用做出明文规定的法律共有6部，从保护环境、防治污染、发展循环经济等多个角度对秸秆焚烧管理和综合利用做出了规定和要求。相关法律及条款见表1。

在各部法律中，《大气污染防治法》对秸秆焚烧管理和综合利用的规范最为全面。该法强调了各级人民政府的主体责任，规定了秸秆综合利用的主要方向、实施主体，明确了行政处罚权限，是目前最具有实施性和可操作性的法律，也是我国开展秸秆禁烧管理和综合利用执法管理最主要的依据。考虑到部分地区开展秸秆综合利用确实存在困难，法律没有完全禁止秸秆露天焚烧，而是规定由省级人民政府自行划定禁止露天焚烧秸秆的区域(以下简称“禁烧区”)。

《环境保护法》、《农业法》、《循环经济促进法》、《土壤污染防治法》均有条款要求开展秸秆综合利用。《固体废物污染环境防治法》对禁止秸秆焚烧的区域进行了规定。

1.2 行政法规和部门规章

在行政法规和部门规章层面，有《民用机场管理条例》和《秸秆禁烧和综合利用管理办法》2部法规对秸秆禁烧相关事项做了规定，具体见表2。

《民用机场管理条例》基于航空安全的考虑，要求在民用机场净空保护区域禁止焚烧秸秆。

《秸秆禁烧和综合利用管理办法》是迄今为止我国唯一发布过的一部秸秆禁烧和综合利用的专门法规，在执法管理工作中曾发挥过重要作用，因为与最新修订的《大气污染防治法》存在明显冲突已被废止。

1.3 地方性法规

“大气污染防治条例”是对秸秆焚烧管理和综合利用做出规制的最主要的地方性法规。目前我国31个省(市、自治区，统计数据未含港、澳、台地区，下同。)，除四川省外，均制定有名为“大气污染防治条例”的法规，四川省仅出台了《〈中华人民共和国大气污染防治法〉实施办法》。各省(市、自治区)对禁烧区做了规定，河北、山西、江苏、山东、河南、湖北、内蒙古、北京、天津、浙江、福建、上海、海南等13个省(市、自治区)将全部行政区范围划定为禁烧区；吉林、辽宁、黑龙江、安徽、江西、湖南、四川、云南、山西、甘肃、青海、广西、宁夏、新疆、重庆、贵州等16个省(市、自治区)份则规定根据实际情况将行政区部分范围划定禁烧区域；广东和西藏两省(自治区)没有做出禁止秸秆焚烧的规定，但广东省在今年出台的《关于进一步做好全面禁止秸秆露天焚烧的通知》(粤环函[2020]309号)中做出了全面禁止露天秸秆焚烧的要求，只是尚未上升的法律法规的层级。

表1 我国秸秆焚烧管理和综合利用相关法律的主要条款Table 1 Main law provisions on crop straw burning control and comprehensive utilization

除“大气污染防治条例”外，目前有7个省(市、自治区)和1个地级市相继出台了专门性地方法规，对秸秆焚烧管理和综合利用的原则、责任主体、综合利用方式、农业经营主体的义务、法律责任等方面进行了更全面、细致的规定，具体名称和颁布时间见表3，这些专门性地方法规以下简称“决定”。

表2 我国秸秆焚烧管理和综合利用相关部门规章及行政法规Table 2 Administrative and sectoral regulations on crop straw burning control and comprehensive utilization

表3 秸秆焚烧管理和综合利用的专门性地方法规Table 3 Special local regulations on crop straw burning control and comprehensive utilization

除上述两类地方性法规外，山东省于2008年出台了《山东省农村可再生能源条例》，当中对秸秆综合利用的相关内容进行了规定。

对地方性法规进行分析可以发现，有的省份在秸秆焚烧管理和综合利用法规的制定上做出了积极探索，表现在4个方面。一是提出了联合执法的理念，如浙江省和上海市提出在禁止秸秆露天焚烧领域开展区域大气污染联合执法。二是秸秆综合利用方式考虑了地域特色和差异，如天津市强调以粉碎还田为主，河北省则以离田加工利用为主要方向。三是对秸秆综合利用方式做了更细致的说明，如河北省单就原料化利用就细化为农业育苗钵、绿化草毯、土壤改良有机炭肥、人造板材、包装材料、工业用纤维、人造革填充剂和编制工艺品等多种形式。四是详细界定了各部门职责，如江西省对环保、发改、农业、能源、工信等13个相关部门的职责范围作了约定。各地做出的探索为国家层面法律建设也提供了有益的借鉴。

2 我国秸秆焚烧管理和综合利用法律法规体系存在的问题

目前，针对秸秆焚烧管理和综合利用，由国家法律、部门规章和地方性法规构成的法律法规体系已见雏形，但仍存在一定问题。

2.1 缺少秸秆焚烧管理和综合利用的高位阶专门法

我国没有将秸秆焚烧管理和综合利用作为单独的对象在立法上进行整体考量，自《秸秆禁烧和综合利用管理办法》废止后，未再制定专门法规，涉及秸秆焚烧管理和综合利用的条文分布在多部法律中，导致秸秆焚烧管理和综合利用主要依托环境污染治理和航空管理而开展，使得执法管理工作缺乏系统性和连贯性。

高位阶专门法的缺失也造成了地方性法规一定程度上的混乱，主要表现在2个方面。

一是秸秆的定义不一致。上位法中未对农作物秸秆进行界定，仅有吉林省、江西省、嘉兴市以及广西省在地方性法规中对秸秆的定义进行了规制，但4者各不相同：吉林省和江西省定义秸秆为各类农作物在收获籽实后的剩余部分，吉林省特别指出玉米穗轴、稻壳、花生壳视同秸秆，江西省则将田边或水边荒草纳入秸秆范畴，广西省明确农作物成熟脱籽后剩余的茎、叶、穗部分为秸秆，而嘉兴市规定仅农作物的茎叶视为秸秆。对秸秆的界定是开展秸秆焚烧管理和综合利用各项工作的基础，秸秆的定义不统一使得上级部门难以用同一标准对下级部门的工作情况进行考核，对违法行为的界定也会产生混乱。

二是实施行政处罚的单位不一致。在各省的大气污染防治条例中，黑龙江、上海、江苏、安徽等4个省份规定为生态环境主管部门；河南和海南两省规定为农业主管部门；北京和天津市则为城市管理综合执法部门，但天津市在其出台的决定中又规定其为环境保护主管部门，存在冲突；其他省份未做出统一规定，由县级以上人民政府各自确定。在跨区域联合执法时，若不同地区的执法单位不一致，需要进行多部门间的协调，导致联合执法渠道不通畅。

2.2 地方性法规未体现地域特点

我国各省均有秸秆资源分布，但不同地区秸秆的种类、数量、分布密度、产生季节差别较大[10]，具有明显的地域性特征，加之自然条件和社会经济发展水平的差异，不同省份，甚至同一省份不同市、县在秸秆焚烧管理和综合利用过程中面临的实际问题都不尽相同[11]，如南方地区地形复杂，耕地较为破碎，秸秆收集难度大，而东北地区则由于温度低易导致还田的秸秆腐熟不足，造成后茬作物的根系悬空、烧根并加重病虫害的发生[12-13]。因此，仅靠国家层面统一的法律无法应对不同地区的具体情况。已出台的地方法规，虽个别细节上有所差别，但整体内容大同小异，未能很好地把握和体现各地在秸秆焚烧管理和综合利用中的差异性，尚不足以应对不同地区面临的复杂情况。

2.3 法律法规可操作性不强

从国家到地方层面，都存在部分法律法规条文过于笼统、可操作性不强的问题，主要表现在4个方面。

第一，我国现行的法律法规基本只是做出了各地依据实际情况划定禁烧区的原则性要求，但没有给出划定方法或者指导，这容易导致很多地方不考虑实际，对秸秆焚烧“一禁了之”。

第二，秸秆综合利用内涵极为丰富，包括肥料化、饲料化、能源化、原料化、基料化5种利用方式，每种利用方式又包含多种具体的技术模式。单以肥料化利用为例，就有直接还田、堆肥还田、过腹还田等类型，直接还田又包括翻压还田、覆盖还田、高留茬还田等技术模式[14]。在现行法律法规中，对秸秆资源化利用方式只是点名式的罗列，具体技术的适用地区、适用秸秆种类、技术规范、环境标准、验收标准等内容没有提及，这可能导致部分秸秆综合利用项目未达到应有的技术标准，如多地发生过因秸秆还田操作不规范造成来年病虫害加重的现象，这些不达标的项目可能领取了财政补贴，造成财政资金的浪费。

第三，在各省出台的决定中明确规定了多部门共同参与秸秆焚烧管理和综合利用工作，但除江西省外，其余省份并未对各部门职责做出明确约定，在实践中易造成部门职责交叉与重叠，产生权利冲突或者权利真空，使执行效果大打折扣[15]。

第四，对法律责任的界定不够清晰。在国家法律和地方性法规中，对违法露天焚烧秸秆的处罚一般都是规定为“处五百元以上二千元以下的罚款”，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，却未对罚款金额的确定标准和构成犯罪的判定标准作出说明。

2.4 未规制非禁烧区的秸秆焚烧行为

在我国现行法律法规中，只规定在禁烧区内全天禁烧，但在非禁烧区，秸秆该如何焚烧？是否所有的秸秆、任何时间段都可以焚烧？没有相应的条款对上述问题做出规定。可以借鉴的是，2017年黑龙江印发的《关于加强秸秆焚烧联动管制工作的意见》、吉林印发的《吉林省2018年秋冬季秸秆禁烧工作方案》、广西印发的《广西秸秆焚烧管理区划定和综合利用指导方案》中提出分区管控的方法，禁烧区内全范围、全时段禁烧，非禁烧区则根据气象条件、空气质量以及天气预报等情况，分区域有组织、有计划地进行秸秆烧除。但是上述政策还未上升到法律法规的层面，欠缺持续性和稳定性，且约束力不足。

2.5 奖惩措施力度不足

法律法规中虽然规定了对开展秸秆综合利用的农业经营主体进行财政补贴，但对补贴标准、方式未做详细规定。现阶段，秸秆综合利用的补贴主要来自中央财政农作物秸秆综合利用试点项目，补贴对象主要为开展秸秆收储运和综合利用的各类新型经营主体、秸秆利用生产加工企业和第三方服务组织，较为弱势的农民群体受补偿的难度大，试点县须满足秸秆资源量大、工作基础好、禁烧任务重和综合利用潜力大等条件，补助覆盖面有限。我国也曾出台《土壤有机质提升补贴项目实施指导意见》、《关于完善农林生物质发电价格政策的通知》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》等文件，涉及秸秆综合利用的补贴政策[4]，但均未上升到法律法规层面，不具有可持续性，一定程度上影响了地方开展秸秆综合利用的积极性。

对违法露天焚烧秸秆的农业经营主体或他人，法律法规规定处五百元以上二千元以下罚款，这一罚款金额对小农户和个人而言数额够大，但对企业、合作社、家庭农场等新型农业经营主体，罚款金额过低，不足以起到警示作用。

2.6 监测执法能力有待加强

我国法律法规规定，对违法秸秆露天焚烧行为实施处罚的执法主体为生态环境主管部门、农业主管部门或者城市综合执法部门等职能部门，这些部门执法人员数量有限，难以应对秸秆露天焚烧发生地点偏远、点多面广、焚烧速度快的实际情况。河北、江西、湖北、吉林4省和嘉兴市在出台的决定中提出发挥村民自治组织、农村社区、村民委员会等基层组织的监管和巡查作用，但是基层组织没有行政执法权，在发现秸秆违法焚烧现象时，也仅能进行劝阻或批评教育，威慑作用不足，未必能真正起到制止违法焚烧秸秆行为的作用。

3 完善秸秆焚烧管理和综合利用法律法规体系的建议

根据我国秸秆焚烧管理和综合利用法律法规的现状，针对存在的问题，对完善法律法规体系提出以下建议。

3.1 健全法律法规体系

第一，出台专门法。秸秆焚烧管理和综合利用是一项综合性的复杂工作，包括收集、贮存、运输、综合利用、监测、执法等多个环节，涉及农业、环境、交通、财政等多个部门，由于秸秆焚烧大气污染的扩散性，还需开展跨区域联合执法，因此有必要将秸秆焚烧管理和综合利用作为一个系统的立法对象予以考虑，制定国家层面的“秸秆焚烧和综合利用管理法”，并赋予其与《大气污染防治法》、《农业法》等法律相同的位阶。在该法中明确秸秆焚烧管理和综合利用的目标和主要任务，界定秸秆定义、行政执法主体等基本概念，既统领秸秆焚烧管理和综合利用执法管理工作，也为地方法规的制定提供指导。

第二，修订秸秆综合利用的相关法律。秸秆饲料化、肥料化、能源化利用方式涉及畜禽饲料加工、耕地质量保护、可再生能源利用等方面，建议在《畜牧法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《可再生能源法》等相关法律的条款中列入相应的利用方式，多个角度进行立法，形成合力推进秸秆综合利用。

第三，推进地方法规制定。在完善和健全国家层面法律的基础上，指导和督促各个省份结合本省的种植制度、社会经济条件、环境资源情况等，制定秸秆焚烧管理和综合利用的省级地方性专门法规，已经制定的省份则应进行完善和修订，增强针对性。对有必要的省份，可由省级人大指导下辖的地级市编制秸秆焚烧管理和综合利用的法规或规章。

3.2 提高可操作性

第一，制定配套的实施细则或技术规范。秸秆焚烧管理和综合利用涉及的内容丰富，建议以“秸秆焚烧和综合利用管理法”为上位法，配套秸秆禁烧区划定办法，借鉴美国烟雾管理计划[16]，严格秸秆露天焚烧管理流程，对允许秸秆露天焚烧的条件和要求做出详细规制。此外，制定秸秆综合利用技术和产品名录，制定相应的技术规范、产品标准等规章，保证秸秆焚烧管理和综合利用工作达到应有的效果。

第二，明确各部门职责。通过法律的形式，按统一标准对各部门的职责和权力范围进行界定，使相关职能部门各司其职，推动秸秆焚烧管理和综合利用工作有序开展。

第三，细化法律责任认定标准。建议按照过火面积、经济损失、人员伤亡等标准，对秸秆露天焚烧造成的损害进行分级，依据不同等级制定处罚标准。

第四，完善财政补贴措施。建议借鉴美国《农场法案》明确规定对生物质能新能源进行补贴的做法[16]，将中央财政农作物秸秆综合利用试点项目以法律法规的形式固定下来，并逐步扩大覆盖面，可在上位法中要求地方政府将支持秸秆综合利用的补贴列入地方财政预算。根据秸秆综合利用的具体技术模式，分别制定补贴标准，避免财政补贴设定的恣意性，充分发挥财政补贴应有的作用。

3.3 强化监测和执法

第一，遥感与传统监测手段相结合，强化秸秆露天焚烧实时监测。发挥卫星遥感技术在大面积快速监测秸秆焚烧情况方面的优势，进一步提高秸秆露天焚烧火点识别精准性和定位精度，提高执法效率。传统监测手段仍作为重要补充，对不宜进行遥感监测的区域和时段，强化人员巡查。

第二，改进基层执法。针对秸秆露天焚烧季节性的特点，在高发季，可以从相关部门抽调执法人员组建专门执法队伍，下沉到乡镇、街道，开展秸秆露天焚烧现场监督和执法。此外，通过法律形式赋予农村基层组织一定的执法权限，在巡查时遇到露天焚烧秸秆违法行为劝阻不听的，可以现场拍照或录像，并提交给主管部门作为处罚证据。

3.4 完善配套体系

第一，大力发展社会化服务组织。当前我国农业经营主体仍是以小农户为主，秸秆综合利用涉及多个环节，对技术操作要求较高，所需付出的人力、物力和财力，普通农户难以承担。因此，必须依靠专业的社会化服务组织，帮助农户开展秸秆的收集、贮存、运输和综合利用，也保证秸秆综合利用能够规范开展。

第二，加强宣传。农民是我国主要的农业生产者，要充分利用电视、手机、村内广播和宣传栏等多种媒介，不仅要向农民告知违法露天焚烧秸秆的后果，更要向农民宣传秸秆综合利用的相关知识与支持政策，提高农民的环保意识，使其主动参与秸秆焚烧管理和综合利用的相关工作。