上海市域（郊）铁路发展对策研究

上海申铁投资有限公司

0 引 言

加快培育发展现代化都市圈，是当前国家新型城镇化的重点任务之一，市域（郊）铁路是实现都市圈可持续发展的重要支撑。近日，国家层面发文明确提出要推动都市圈市域（郊）铁路加快发展[1]。上海作为国内经济发展水平最高、市域（郊）铁路建成运营最早、都市圈发展最为成熟的地区之一，在新形势下如何尊重都市圈发展客观规律、贯彻落实国家政策要求、紧密结合上海发展实际，科学推进市域（郊）铁路建设具有重要现实意义。

1 上海市域（郊）铁路发展现状及问题

1.1 上海都市圈概况

上海作为长江三角洲世界级城市群的核心城市，要求构建上海大都市圈[2]。上海大都市圈要求发挥上海作为都市圈中心城市的辐射带动作用，重点是依托交通运输网络培育形成多级多类发展轴线，推动近沪地区（90分钟通勤范围）及周边同城化都市圈的协同发展[3]（见图1）。上海大都市圈包含上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山9个城市，2019年常住人口为7 125万人，面积约5.6万km2，GDP约10万亿元。

图1 上海都市圈范围示意图[3]

1.2 上海都市圈需求特征分析

都市圈的核心特征是通勤。国际上通常采用通勤率来界定都市圈范围，一般采用本地到中心城市的通勤人口占本地人口总量的比例，如日本东京采用5%，美国、欧洲等采用15%～40%不等[4]。基于现状通勤特征的分析，上海都市圈平均通勤出行距离约11.0 km、90%的通勤距离在18 km以内，出行距离最长的10%人群约59.5万人、平均通勤距离为26.6 km[5-6]。通勤距离最长的10%人群主要分布于与中心城区联系紧密的外围相邻区域，包括浦东新区、松江区和嘉定区，以及金山区、奉贤区、宝山区等。

其中，上海市周边城镇与上海市开始形成一定规模跨城通勤联系，每天跨城通勤实际人数约7.2万人左右，主要跨城通勤联系分布在苏州市、南通市、嘉兴市等[7]。昆山市、太仓市和苏州城区分别占流入上海市域通勤客流总量的74.8%、12.7%和4.5%，昆山市、太仓市和平湖市分别占上海市域流出通勤客流总量的60.7%、16.2%和9.3%（见图2）。居住在花桥、昆山城区，工作在上海中心城区的平均直线通勤距离分别达到31.1 km、44.9 km。

图2 上海市域流入通勤空间分布图[7]

综合来看，当前上海都市圈通勤人群主要分布在上海周边城镇组团和外围新城，上海周边城市到上海市区的通勤联系正在逐步加强，开始呈现同城化特征，但通勤率仅 1% 左右，跨市通勤仍处于起步阶段。目前，上海都市圈真正意义上的通勤范围主要集中在50 km半径以内，即基本在上海市域范围。

1.3 上海市域（郊）铁路发展现状

市域（郊）铁路是连接都市圈中心城市城区和周边城镇组团，为通勤客流提供快速度、大运量、公交化运输服务的轨道交通系统[1]。目前，上海已建成运营市域（郊）铁路1条，即金山铁路，里程56.4 km。根据2020年4月批复的《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化规划》，获批新建市域（郊）铁路5条，分别为机场联络线（含南站支线）、嘉闵线（含北延申）和南汇支线、崇明线和17号线西延伸。此外，城市轨道交通11号线、16号线、17号线等服务半径均达到50 km左右，也承担了部分市域（郊）铁路功能。

1、已运营项目情况

金山铁路为国家首批市域（郊）铁路试点项目。2009年12月，上海金山铁路由原铁道部和上海市共同出资进行扩能改造，改造后的铁路线路自上海南站起，止于新建的金山卫站，全长56.4 km。其中，上海南站到新桥站增建三、四线，长约15.4 km，新桥站至金山卫站为复线改造、长约41 km。改建后的金山铁路支线正式定名为金山铁路，于2012年9月28日开通运营，全线为双线电气化I级铁路，最高设计时速160 km，部分区段设计时速100 km，设上海南、莘庄和金山卫等9个车站，平均站间距为7.05 km[8]。

截至2018年底，上海金山铁路累计发送旅客约4 354.2万人次，年客运量由2012年的487万人次增长至1 096万人次，日均客流由1.3万人/ d增长至3万人/d（见图3）。

图3 上海金山铁路2012—2018年客运量情况[8]

2、近期在建项目情况

获批新建5条市域（郊）铁路中，机场联络线、嘉闵线和南汇支线研究采用铁路制式，崇明线和17号线西延伸研究采用城市轨道制式。目前，机场联络线已开工建设，其余项目正在推进前期工作。其中，机场联络线全长68.6 km，自虹桥枢纽与上海东站，设站9座、平均站间距7.6 km，研究采用8辆编组CRH6F型动车组，最高运行时速160 km。嘉闵线全长41.6 km，自嘉定北站至莘庄北站，设站15座、平均站间距2.8 km，也研究采用8辆编组CRH6F型动车组，最高运行时速160 km。崇明线全长44.6 km，自金吉路站至裕安路站，设站8座、平均站间距5.6 km，研究采用10辆编组直线电机车型，最高运行时速100 km（见图4）。

图4 上海市城市轨道交通第三期建设规划（2018—2023年）示意图

3、具有市域（郊）铁路特征的城市轨道交通

至2019 年底，上海全市运营城市轨道交通线路（含磁浮线）共17 条，运营线路长度704.9 km[9]。其中，城市轨道交通5号线、11号线、16号线、17号线均突破城市半径30 km圈层，16号线、17号线已经达到或超过50 km，具有显著的市域（郊）铁路功能和服务特征（见图5、表1）。

图5 上海城市轨道交通分圈层布局示意图

表1 上海部分具有市域（郊）铁路特征的城市轨道主要指标（2019年）[9]

1.4 上海市域（郊）铁路发展主要问题

上海都市圈在国内发展较为成熟，金山铁路也是国内最为成功的市域（郊）铁路之一，上海在推进市域（郊）铁路建设运营、探索路地合作模式等方面走在国内前列。但总体来看，上海市域（郊）铁路发展还存在层级不完善、分工不明确、综合开发不足、体制机制不顺畅等主要问题。

1、层级不完善

都市圈的轨道交通应以市域（郊）铁路服务为主[10]。上海现状运营的轨道交通线路中，名义上的市域（郊）铁路仅金山铁路1条、56.4 km，如果把承担市域（郊）铁路功能并满足服务水平要求的16号线、17号线、磁浮线等统计在内，里程也仅179.1 km、占轨道交通总里程比例仅为23.5%，远低于东京、巴黎、伦敦等国际都市圈的80～90%。

2、分工不明确

我国的轨道交通按照服务功能、技术标准等，分为四大类[10]（见表2）。其中，都市圈的轨道交通以市域（郊）铁路为主，干线铁路、城市轨道为补充。截至2019年底，上海依托京沪高铁、沪宁城际等形成约466 km铁路网，依托金山铁路形成56.4 km市域（郊）铁路，依托17条城市轨道（含磁浮线、浦江线）形成704.9 km的城市轨道交通网[11]。

表2 多层次轨道交通分类主要指标[10]

当前，上海市域（郊）铁路与多层次轨道交通存在功能分工不明确、综合衔接不足等问题。如上海轨道11号线最远已辐射距离市中心约40 km范围（见图5），承担了明显的市域（郊）铁路服务功能，但由于设计速度不高、站间距小，难以满足市域（郊）铁路的都市圈1小时服务水平要求，11号线末端花桥站到市中心人民广场站车内时间达75 km，加上接驳、中转换乘等环节甚至要2 h[10]，难以满足人民群众便捷出行需要。同时，部分铁路车站位于城区外围，未深入中心城区，导致短途出行容易出现到站时间大于在途时间的倒挂现象。上海市域范围铁路辅站功能也尚未充分发挥，如沪宁城际铁路建成投入运营多年的安亭北站、南翔北站，每日经停列车车次少，对区域服务功能欠缺[11]。都市圈范围的花桥站在2020年甚至直接关停。

3、综合开发不足

利用既有铁路资源的市域（郊）铁路，由于既有铁路对城市沿线区域存在一定阻隔和分离，过去对站城融合开发重视不足，既有铁路中间站位置一般较为偏僻，难以充分发挥站点周边土地价值，沿线地区人口稀少，相关产业发展不足，制约市域（郊）铁路的服务水平及客流吸引力。目前，国家层面已明确市域（郊）铁路车站周边土地开发的政策导向，但上海市配套政策尚未跟进，土地开发范围、规划修编、用地指标等尚不明确。如机场联络线土地综合开发项目，无偿划拨方式及协议出让方式均存在阻碍，招拍挂方式无明显优势且成本较高，综合开发的实施难度较大。

4、体制机制不顺畅

上海市域（郊）铁路金山铁路采用委托中国铁路上海局集团公司运营管理的方式，逐渐显现出路地合作不协调等问题，如在铁路运营、调度、清算统一管理的模式下，委托运营成本和直接生产费用等存在一定的核算问题。新建市域（郊）铁路项目机场联络线以社会效益为主，前期投入大、运营成本高，项目建设阶段40%的自筹资金需还本付息，运营阶段包括人工、电力、维保等成本支出，仅靠线路本身的票务收入难以平衡收支。

2 上海市域（郊）铁路发展面临的新要求

2.1 国家层面：推动都市圈市域（郊）铁路加快发展

2020年12月，国务院办公厅以“国办函〔2020〕116号”转发国家发展改革委等单位《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》，明确指出，发展市域（郊）铁路，对优化城市功能布局、促进大中小城市和小城镇协调发展、扩大有效投资等具有一举多得之效。要求积极有序推进市域（郊）铁路建设，优先利用既有铁路，有序推进新建线路，重点支持京津冀、粤港澳大湾区、长三角、成渝地区、长江中游地区等财力、客流需求等符合要求的地区规划建设都市圈市域（郊）铁路[1]。

2.2 区域层面：打造“轨道上的长三角”，促进“上海大都市圈”协同发展

2019年12月，中共中央国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，2020年4月国家发展改革委、交通运输部印发《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》，均明确提出打造“轨道上的长三角”。到2025年，中心城市间享受1～1.5小时客运服务，上海大都市圈享受1小时公交化通勤客运服务。建设都市圈通勤交通网，围绕上海大都市圈和南京、杭州等都市圈，以城际铁路、市域（郊）铁路等为骨干，打造都市圈1 小时通勤圈。

2.3 城市层面：完善“一网多模式”轨道交通系统

《上海市城市总体规划（2017—2035年）》提出，按照“一张网、多模式、广覆盖、高集约”的规划理念，构建由城际线、市区线、局域线等组成的多层次轨道交通网络，实现上海市域轨道交通网络内1 小时可达。市域形成以“射线+ 联络线”为主体的公共交通走廊，通过射线加强新城与主城区、重要交通枢纽之间长距离、大中运量的联系，新城与主城区之间轨道交通出行时间控制在30～40 min；通过联络线加强新城与新城以及新市镇之间的联系[3]（见图6）。

图6 上海都市圈多模式公共交通网络[3]

3 国际都市圈市域（郊）铁路发展经验

欧、美、日等国家的都市圈基本都建立了较为发达的市域（郊）铁路网络，通过利用铁路资源开行市郊列车，新建市域（郊）铁路等，整合利用多层次轨道交通资源，提供便捷、高效的一体化交通服务。

3.1 明确的层级及服务圈层

国际上都市圈中心城市城区主要以地铁系统为主，其交通服务半径为5～15 km。都市圈主要以市域（郊）铁路为主，服务半径为15～50 km[12]。同时，市郊铁路规模庞大，远高于地铁规模，比如东京都市圈市域（郊）铁路（JR、私铁）超过2 000 km、日均客运量约3 000万人次，巴黎都市圈市域（郊）铁路（RER、Transilien）达到1 867 km、日均客运量约350万人次[13]。

3.2 便捷的换乘枢纽体系

枢纽体系是支撑市域（郊）铁路出行的关键环节。东京、巴黎等都非常注重多层次轨道交通之间的枢纽衔接。比如，东京山手线29个轨道车站有27个为换乘站，其中还有东京站、品川站、新宿站等多个大型综合交通枢纽。构建具有综合衔接、立体换乘等一体化综合交通枢纽，能够实现多层次轨道交通有机衔接，提高效率[12]。

3.3 灵活的运营组织模式

国际上市域（郊）铁路通常采取灵活多样的运营组织模式，以满足旅客出行需求、提升出行效率为目标。比如，东京区部地铁与市域（郊）铁路私铁大部分采取跨线直通模式，东京区部13条地铁中有10条地铁线路实现与市郊铁路的跨线过轨运营，其中地铁浅草线与多达4条城郊铁路实现了直通。此外，采取越行、快慢组合、大小交路等在国际市域（郊）铁路运营中也运用较多。

3.4 统一的车辆制式及票制

20世纪50年代后，东京地铁与市郊铁路私铁在同时期建设，为地铁与市郊铁路车辆制式的衔接提供了基础，其中东京新建地铁从车辆制式上基本都考虑与市郊铁路的相互直通。同时，日本国铁JR为与地铁直通也专门设计了E231系800番台列车。巴黎RER则在建设时充分考虑了与地铁线路的对接，以双流制列车实现有条件地跨入地铁线路。同时，东京、巴黎等城市在票制方面也考虑了票制互通，如巴黎公共交通均可使用一卡通、实现收费统一[12]。

4 上海市域（郊）铁路发展对策建议

上海是我国最早提出并建设市域（郊）铁路的城市之一，有基础、有优势、也有责任在推进我国市域（郊）铁路发展方面继续探索、率先突破。面向未来，上海市域（郊）铁路发展要尊重客观规律、贯彻落实国家政策要求、紧密结合上海发展实际，重点是明确功能定位、完善服务层级、创新运营模式、落实开发政策、改革体制机制等，继续引领全国市域（郊）铁路发展。

4.1 明确功能定位，支撑都市圈高质量发展

上海大都市圈范围以90分钟通勤圈覆盖上海市中心周边约160 km的空间尺度，这远大于国内外目前对都市圈界定的空间范围（1小时通勤圈、空间尺度约50 km左右）。因此，上海的市域（郊）铁路发展，关键要明确功能定位，确定大都市圈各层次轨道交通的功能分工和网络衔接，加快编制形成稳定的多层次轨道交通规划。其中，市域（郊）铁路重点满足1小时通勤圈快速通达出行需求，突出对都市圈主要功能区的支撑和引导，满足都市圈“1小时”门到门出行需要，根据交通需求特征分析和都市圈发展规律，建议上海市域（郊）铁路服务空间尺度还是以上海市域及近沪地区、50～70 km左右半径范围为主。上海大都市圈外围的苏州、无锡、常州、杭州、宁波等150 km左右区域，建议以干线铁路、城际铁路服务为主。

4.2 优化服务层级，构建多层次轨道交通体系

尽快弥补市域（郊）铁路服务层级，建议按照市域（郊）铁路的技术标准[1]，结合交通需求分析预测，加快推动上海都市圈50～70 km左右范围市域（郊）铁路建设。加快机场联络线（含南站支线）、嘉闵线（含北延伸线）等国家批复项目建设，补齐市域（郊）铁路发展短板。积极利用既有铁路资源，研究启动南何支线等既有铁路改造工程。同时，要推进多层次轨道交通网络资源整合，干线铁路、城际铁路要适当兼顾都市圈出行功能，铁路车站布局应兼顾都市圈客流需求。新建市域（郊）铁路要加强与其他轨道交通的高效衔接、多点换乘，有条件的可推进跨线过轨运营。

4.3 创新运营模式，提升运营服务水平

市域（郊）铁路运营服务水平应与都市圈出行需求相适应。提升服务水平关键是要提高市域（郊）铁路“门到门”全程的运行效率。按照出行即服务（MaaS）的理念要求，一方面要重点做好市域（郊）铁路车站的地面公交、步行及自行车等综合衔接配套设施，做好“最后一公里”接驳。另一方面，要充分利用5G、物联网、大数据等现代信息技术手段，推进市域（郊）铁路与其他交通方式以及多层次轨道交通之间时间接续、安检互信、应急联动、票制互通，提升一体化出行体验。

4.4 落实开发政策，促进市域郊铁路与城市协同发展

市域（郊）铁路的公共交通属性决定通过票款收入难以实现其可持续运营，因此推进综合开发对支撑市域（郊）铁路发展尤为重要。一方面，要建立市域（郊）铁路与城镇融合发展的互动机制，形成市域（郊）铁路与都市圈以及城市在规划、建设等不同阶段的互动机制，推进市域（郊）铁路线路及车站与城镇空间的融合，以及市域（郊）铁路建设时机与城镇开发进程的契合。另一方面，要积极研究落实市域（郊）铁路综合开发的相关政策和审批流程，研究适合市域（郊）铁路综合开发的土地出让方式，落实综合开发用地新增建设用地指标，引导场站及周边用地一体化开发。

4.5 完善体制机制，拓展多元化融资渠道

建立适合市域（郊）铁路特点的市场化投资、建设、运营体制机制，鼓励和吸引社会资本参与市域（郊）铁路建设运营，形成多层次、多元化的投融资体系。以新建市域（郊）铁路机场联络线为例，基于经济效益分析，建议要深入研究并创新投融资体制、探索引入市场化力量，坚持市场化运作，产权分离，给与运营公司独立的经营权；结合车站周边综合开发，拓展多元化融资渠道，研究对社会投资的支持政策，细化相关政府购买服务及财税扶持政策等。

5 结 语

市域（郊）铁路对都市圈发展具有至关重要的作用。本文以上海市域（郊）铁路为研究对象，系统总结了上海都市圈的交通需求、市域（郊）铁路发展现状和主要问题，基于都市圈发展趋势判断国家、区域和城市新要求，借鉴国际先进经验，从明确功能定位、优化服务层级、创新运营模式、落实开发政策、完善体制机制等方面，提出了上海市域（郊）铁路发展的对策建议。未来应该对上海大都市圈的多层次轨道交通体系以及跨地区、跨部门的体制机制创新等方面进一步深入研究。