北京市属医院2017-2019年信访工作现况研究

■ 王文凤 吴家锋 常文静 徐长顺 曾令艳 汪 铮 李 晶 王 岩 潘 峰

信访工作作为医院医疗服务工作的组成部分之一，对促进医院科学发展起着独特的作用。随着我国医疗卫生工作的推进，医疗体制改革不断深化，公众法律意识和自我保护意识不断增强，信访投诉数量呈现逐年上升趋势，医院信访工作面临新局面，出现更大压力[1]。本研究对北京市属医院2017-2019年的信访事件进行整理，对信访来源、分类、构成、是否重复访等方面进行分析，旨在通过分析找出共性问题，提升医院信访工作效率和效果。

1 资料与方法

1.1 数据来源

本研究信访数据来自2017-2019年，北京市医院管理中心（以下简称市医管中心）本级接收及上级各单位转办，与北京市属医院有关的各类信访请求。

本研究服务量数据来自2017-2019年北京市医疗卫生机构年报表-医院类提供服务量情况（总诊疗人次、出院人数）相关数据项，全部统计报表均经过了北京市卫生健康委信息中心进行数据质控。

北京市属医院均为资产权属在北京市政府、正常运行的三级公立医院，是市医管中心举办22所医院。

1.2 分析方法

采用描述性统计方法，分析市属医院近3年来的信访发生数量、发生率、来源、性质、重复信访等指标的变化及其构成比情况。

1.3 类别含义

本研究将信访请求分为5大类，其中投诉是指对医院某方面不满；表扬是对医院某方面很满意；建议是针对医院某些行为提出改良意见；咨询是询问医院内政策的解读；其他包含求助等内容。

本研究将投诉事项分为5大类，其中医院服务是指患者或其他院外人员因为对医院就诊流程、医院管理流程、医院工作人员态度、医院设施等方面的不满而投诉的事项汇总；医疗质量是对医院治疗效果及衍生医疗纠纷投诉的事项汇总；院内管理是指医院内部人员（正式职工及聘用人员）对自身人、财、事等事务不满而投诉的事项汇总；行风管理是指对医院医务人员医德医风及违法乱纪等方面投诉的事项汇总；其他是指不归属以上4类的其他事项汇总。

2 结果

2.1 北京市属医院各类信访请求变化情况

2017-2019年，市属医院的信访请求总量2682件，剔除重复信访（多次就同一信访请求来访、来电、来信等）数据后总量降至1724件，重访占比35.72%；重复信访主要以投诉（91.55%）为主。

信访请求总量在2018年最高，随后有所回落，年均增长率为2.24%；信访请求中投诉的数量也在2018年最高，随后有所回落，年均增长率为1.22%；投诉类请求占比逐年下降，但合计比重仍占诉求总量的95%左右，依然是信访请求的重要组成部分。详见表1。

表1 2017-2019年北京市属医院各类信访请求变化情况

2.2 北京市属医院信访投诉事项发生率

2017-2019年，北京市属医院信访投诉事项剔除重复信访数据后，与当年总服务量（总诊疗人次+出院人数）相比较，2018年的信访发生率最高为1.67件/10万人次，2019年最低为1.46件/10万人次。详见表2。

表2 2017-2019年北京市属医院信访投诉事项发生情况

2.3 北京市属医院信访投诉事项来源及变化情况

北京市属医院信访投诉事项的来源主要包括网络（官网主任信箱、各级行政单位网上信访件转交）、来访、来信和来电。剔除重复信访数据后，2017-2019年，网络来源、来访来源信访投诉数量2018年最高，随后有所回落，年均增长率分别为-1.19%和-2.56%；来信来源信访投诉数量逐年增加，幅度较大，年均增长率为40.46%。详见表3。

表3 2017-2019年北京市属医院信访投诉来源及变化情况

2.4 北京市属医院信访投诉事项重复信访情况

2017-2019年，北京市属医院信访投诉事项2177件中，重复信访728件，占总数的34.83%；其中院内管理、医疗质量、行风管理的重复信访事项占比位列前三，分别是53.07%、45.23%和41.26%。详见表4。

表4 2017-2019年北京市属医院信访投诉事项重访情况

2.5 北京市属医院信访投诉事项分类及变化情况

2017-2019年，北京市属医院信访投诉事项除去重复信访后，数量最多的前三位分别是医院服务、医疗质量和行风管理，医院服务类投诉事项2018年最高，随后有所回落，年均增长率4.64%；医疗质量类投诉事项逐年增长，年均增长率为12.94%。医疗质量的327件投诉事项中，医疗纠纷相关的有85件，占比25.99%。详见表5。

表5 2017-2019年北京市属医院信访投诉事项分类及变化情况

3 讨论

3.1 引导信访人运用正确渠道解决问题

2005年国家出台国务院信访条例之后，北京市于2007年出台北京市信访条例[2]，其中对信访请求和信访事项予以区分，即信访人提出信访请求，相关部门进行审查，确定受理后成为信访事项；信访事项有相关办理时限及流程的要求，而未受理的信访请求并不包含在内。北京市信访条例和依法分类处理信访诉求工作规则[3]中明确，不予受理的信访请求就包括应当通过诉讼、行政复议、仲裁等现有法定途径解决的问题。信访渠道的受理范围与以上法定途径受理范围不相重合，信访渠道与法定途径的关系不是信访人可以选择的关系，而应是法定途径优先，信访渠道补充的关系。如医疗纠纷，依法应进行调解或诉讼，因此无论是卫生行政部门还是医院，都应引导及建议信访人运用正确渠道反映及解决问题。

在实际工作中，信访人“弃法转访”甚至“以访压法”的情况时有发生。如发生医疗纠纷不走调解和诉讼途径，就上访要求赔偿；或是法院已经判决，信访人对判决不满继续上访。同时重复信访情况也经常出现，如同一信访事项已给出答复，但信访人对答复不满而持续上访，中心接收的信访事项中有信访人3年内就同一信访诉求来访多达62次。数据也表明有34.83%的信访投诉事项为重复信访，极大浪费了公共资源。

在劝说信访人重新选择正确渠道失败后，为不激化矛盾，医院多数只能按照信访渠道处理，但应善于运用相关法律法规保护自身权益。医院只要依法依规按照规定流程，受理信访诉求并按规定时限给予信访人回复后，如其不满继续上访，则可按照信访条例规定，同一诉求不再受理，从而减少公共资源的浪费[4]。

3.2 网络信访成为最主要的信访方式

从信访投诉事项来源可以看出，网络信访已成为最主要的信访途径。究其原因，一是传统的现场来访方式信访者所付出的时间成本、经济成本较大；来信需要通过邮政、快递等方式进行，存在不便利性；来电信访则证据难以记录和保存。为此，网络信访以其快速便捷、低成本甚至无成本而成为信访人的首选。二是国家于2014年规范来访接待[5]之后，信访人不能以来访形式越级上访，但可以采取网络及来信等形式向上反映，上级部门在收到相关信访件后，会从信访专网向下级单位转办，因其文件流转效率高、文件流转成本低，提高了信访事项的办理效率。因此，建立良好的信访网络平台，提升信访工作的信息化水平，有助于信访工作的上下承接及续贯性。

3.3 持续加强信访工作人员执业能力建设

加强信访工作人员能力建设，让“专业人做专业事”，是做好新形势下信访工作的重要组织保障和人力保障。医院信访队伍的水平和信访工作人员的素质决定着医院信访工作的质量和长效，是做好信访工作的基本前提和条件。多篇医院相关的信访文献中均提及[6-8]，信访工作人员应具备高度的政治敏感性、强烈的事业心责任心、扎实的法律政策知识、高效的沟通协调能力、良好的心理素质，并且全面熟悉医院管理流程，切实了解信访工作关键时间结点等特点。为此，卫生行政部门和各医院都应持续完善信访工作人员培训体系建设，以培训促能力提升，让信访工作人员成为多面手，最大限度向信访人宣贯相关法律法规，引导其走正确解决路径，从而在一定程度上降低重复信访率。

3.4 继续以患者为中心提升医院服务水平和能力

随着广大群众法律意识和自我保护意识的增强，患者前往医院就诊已经不只是“治好病”，还很注重就医感受。医院的就医环境、就诊流程、服务态度、收费标准以及医疗质量都是影响患者就医体验的因素[7]。从数据上也可看出，信访投诉仍以对医院服务和医疗质量不满为主，医院应以问题为导向，查找医院在管理流程、诊疗流程及医疗质量方面存在的不足，着力提升自身的服务水平和服务能力。

北京市医管中心始终发挥集团优势，带领并支持医院进行流程再造及质量提升。在医疗服务方面，2017年起，北京市医管中心贯彻北京市卫生健康委“改革与改善同步”的理念，结合国家卫生健康委的改善服务行动计划[9-10]要求，在北京市属医院连续3年推出18项改善医疗服务措施[11-13]，着力改善患者就医体验，提升就医获得感，取得了一定效果[14]。在服务能力方面，北京市医管中心根据2019年国家公立医院绩效考核的相关标准考核市属医院，促使其继续提高医疗诊治能力和质量，造福广大患者。

不能否认的是，虽然医院在医疗服务等各方面均做出了较大努力，但随着服务量的不断增长及患者维权意识的增强，对就医获得感期望值的不断提升，对医院要求的不断提高，信访投诉事项的数量并没有明显减少，但信访投诉事项发生率一直维持在较低的水平。另外，医疗服务投诉的部分事项与各类政策调整及新型服务上线有一定相关性。例如2017年北京市进行医药分开综合改革，当年有16件信访投诉与医事服务费政策调整有关；又如2016年北京市属医院预约挂号的“京医通”平台上线，随着平台服务能力的逐渐完善，2017-2019年，与之相关的投诉事项分别为12件、8件和2件，呈逐年下降趋势。以上均表明提升医院医疗服务和质量是一个需持之以恒、持续改进的工作。

信访工作是一个长期性、系统性、政策性很强的工作。医院在开展信访工作时，一方面应在程序上合法合规，按规定流程和时限做好信访受理及答复工作；另一方面应从信访事项中查漏补缺，发现自身不足，持续改进提升医院管理水平和能力，更好地为患者服务。