系统治理 精准施策有力推进苏锡常地区地下水超采治理

郑在洲

（江苏省水利厅，210029，南京）

江苏省苏锡常地区北滨长江、南临太湖，总面积12 970 km2。2019年常住人口为2 202.4万人，地区生产总值达3.85万亿元，人均地区生产总值17.5万元，是江苏人口最稠密、经济最发达、城市化和工业化程度最高的地区。20世纪七八十年代，苏锡常地区经济社会迅速发展，因河网水质污染而过量开采地下水，形成区域性地下水降落漏斗，并诱发地质灾害。为保障区域经济社会可持续发展，江苏省对苏锡常地区实行禁采政策，修复地质环境。禁采以来，苏锡常地区地下水水位持续回升，截至2019年年底地下水漏斗已基本消失。

一、苏锡常地下水超采区综合治理基本情况

20世纪70年代开始，江苏省苏锡常地区经济社会迅速发展，三市主城区取水井数和开采量急骤上升（日均开采量达50万m3左右），城区地下水水位在不断开采中大幅度下降并迅速进入超采状态。至80年代中期，35 m地下水降落漏斗已将苏锡常主城区包围。80年代中期以后，苏锡常地区地下水开采由城区迅速扩展到外围乡镇，至1995年达到高峰，全区累计取水井4 800多眼，日均开采量达123.3万m3。50 m地下水降落漏斗将苏锡常三市包围，漏斗中心最大水位埋深达80余m（锡西前洲、洛社一带），降落漏斗面积约占苏锡常平原地区的1/3。随着地下水开采规模与日俱增，水位持续下降，地面沉降的范围和程度也进一步扩大，常州东部—无锡西部—江阴南部地区由于不均匀沉降引发地裂缝灾害。

苏锡常地区地下水超采问题引起江苏省委、省人大、省政府的高度重视，省委省政府果断决策，对该地区实行严格的限采压采政策，地下水开采量逐年压减。为进一步控制地下水开采,江苏省在全国率先通过立法实行地下水禁采，2000年江苏省人民代表大会常务委员会出台了《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》，并于2005年全面完成禁采任务，累计封井4 745眼。苏锡常地区除经省政府同意保留少量特种行业取用地下水外，已实现全面禁采。禁采以来，地下水降落漏斗持续减少，2000年禁采前地下水漏斗面积为5 400 km2，至2019年年底地下水漏斗已全部消失。

二、地下水超采治理采取的主要措施

苏锡常地下水超采治理主要从制度、行政、技术等几方面入手，有效遏制区内地下水水位持续下降、地面沉降不断发展的局面。

1.通过地方立法推进地下水禁采，建立健全禁采组织体系

2000年8月26日，江苏省第九届人大常委会第十八次会议审议通过了《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》（以下简称《决定》），要求2005年年底前在苏锡常地区全面禁止开采第Ⅱ承压及其以下含水层的地下水，以地方立法的形式明确了禁采工作的主体责任、实施时间、完成目标和法律责任等内容，江苏成为全国首个通过地方立法手段确定地下水禁采工作目标、程序和要求的省份，为地下水禁采工作推进提供了有力的法律依据。

根据《决定》要求，江苏省政府专门建立了由分管副省长召集的联席会议制度，研究协调禁采工作的重大问题。同时，每年召开一次全省的专门会议并发文进行动员部署，年中督查一次。2000—2005年每年以省政府办公厅名义发布关于苏锡常地区地下水封井与开采计划；省水利厅出台有关苏锡常地下水开采计划、禁采计划等一系列文件；省财政厅下发明确封井经费渠道文件；苏锡常三市及所辖县（市、区）相应成立了由政府分管领导任组长，相关部门负责人为成员的领导小组，协调解决工作推进中有关资金、规划、建设等重大问题，明确分管水利的副市长具体负责各市（县）、区供水、封井工作，重点督促各地进村入户管网建设。地方水利部门负责封井工作和市地下水资源管理领导小组办公室日常工作，确保同步推进，水到井封。

2.地表水替代与节水等措施多管齐下，严控地下水开发利用

地下水禁采的前提是要解决替代水源，在苏锡常地下水禁采过程中，各地各部门把解决区域水源保障问题作为首要任务。

一是全面加速城乡供水一体化建设。供水行业主管部门为解决苏锡常地下水禁采的水源替代问题，按照统一规划、合理布局、投资节省、质优价廉的原则，利用现有设施能力，打破行政区划，合理布置供水范围，制定了《苏锡常地区区域供水规划》，提出了苏锡常地区水源替代的战略布局以及供水设施建设时序。随着城乡供水一体化与封井工作的同步进行，压采任务得到有效保障。

二是强化重点企业节水、改水。在做好“开源”工作的同时，也在“节流”方面下功夫。鼓励广大企业开展节水技改，并给予部分经费补助。同时加强中水回用，引进先进的节水工艺和设备，水资源利用效率明显提高。许多地区按照“优水优用、分质供水”原则，兴建了一批工业水厂，采用相对简单的工艺将地表水处理后，用于工业生产，既节约了成本，又满足了经济社会发展的需要，取得了良好的经济效益、社会效益和环境效益。

三是利用价格杠杆调控地下水开采。此前，由于开采使用地下水相较于使用地表水自备水源和自来水成本低，大量企业利用地下水作为生产主要水源。在禁采实施过程中，苏锡常地区两次调整地下水水资源费征收标准，将地下水水资源费调整到与当地自来水到户价相同，其中宾馆、饭店、洗浴等服务性行业取用地下水，按照特殊行业用水价格收取水资源费，充分运用价格杠杆，促使用水单位自觉封井。对超计划取水的企业除加收2～5倍的水资源费外，还将在下一轮取水计划中予以扣除已取用的水量，确保年度控采计划的完成。

3.全面规范地下水管理，提高地下水禁采工作质效

苏锡常地下水禁采过程中，江苏省水利厅进一步规范地下水封井、管理等要求，促进区域管理水平提升。

图1苏州市昆山钞票纸厂实施封井

一是规范地下水封井程序与技术要求。为避免在封井过程中和封井后地下水水源遭受二次污染，江苏省水利厅制定了《封井技术细则（试行）》，对封填深井的封井方式、材料选择、封填程序等做出明确规定，建立水行政主管部门现场监督和验收制度，建立封井台账和封井数据库，实行信息化管理。做到封井前有通知、封井中有规范、封井后有档案。

二是规范特种行业少量地下水取水管理。对苏锡常地区特种行业少量保留井和全省地下水水井，通过《江苏省水资源管理条例》《江苏省节约用水条例》等地方法规，对地下水管理提出明确要求，特需保留的地下水水井全部安装计量设施，并严格监督管理，实行一证、一档、一牌、一表“四个一”管理。对年取用地下水5万m3以上的水井要求必须接入全省水资源管理信息系统，实行远程在线实时监控。

三是强化地下水监测预警。为及时掌握苏锡常地区水位动态变化及禁采效果，禁采以来，水利和自然资源部门分别布设了地下水动态监测和地面沉降监测网。截至2020年年底，省水利厅已在苏锡常禁采区布设了288眼专用监测井，定期编制地下水监测季报和年报，及时掌握地下水变化动态；省自然资源厅先后建成8座基岩标、4组分层标、13座基岩浅标、173个GPS标石、3条地裂缝监测剖面，在苏锡常地区构建了较完备的地面沉降监测体系。

三、地下水超采治理取得的主要成效

苏锡常地区地下水禁采完成后，江苏省加强了禁采效果跟踪监测，及时掌握地下水动态，巩固禁采成效。

1.区域地下水水位显著回升

苏锡常地区地下水禁采实施以来，区域内地下水开采大幅度减少，彻底扭转了无序盲目开采的混乱局面。同时，苏锡常地区地下水环境明显改善，第Ⅱ承压水位开始加速回升。2000年地下水禁采之初，苏锡常三市被40 m地下水降落漏斗包围，面积近4 000 km2，中心最大水位埋深超过80 m；禁采10年后40 m地下水降落漏斗面积缩小至1 200 km2，中心最大水位埋深升至60 m，大部分地区水位升幅在10～30 m。截至2019年年底，区域地下水监测点水位平均埋深已全部高于40 m，地下水超红线区域全部消失。2020年12月29日，《人民日报》在第6版对此进行了宣传报道。

2.区域地质环境明显改善

禁采初期，苏锡常大部分地区地面沉降速率为10～40 mm/a，局部地区高达80～120 mm/a，地面沉降大于200 mm地区年扩展面积约为250 km2。截至目前苏锡常大部分地区地面沉降速率、地面沉降面积基本稳定。自2000年苏锡常地区实施地下水禁采、地面沉降发展趋缓后，地裂缝发展趋势也随之减缓，2002年后未发现新增地裂缝，已有地裂缝活动性也明显减弱。

3.区域水资源配置水平显著优化

地下水禁采大力推进了苏锡常地区区域供水建设。2001年起，苏锡常地区率先实施区域供水，区域供水范围覆盖全区，改变了广大农村生活用水和工业用水主要依赖地下水的局面，成为我国供水事业由城市辐射农村的典范。同时通过调整水资源费、兴建工业水厂、指导企业开展节水技改、加强社会宣传等一系列举措，促进了水资源优化配置，提高了当地水资源管理水平，增强了广大人民群众的节水意识，社会效益显著。

四、地下水超采治理取得的经验

苏锡常地下水禁采工作取得显著成效，其经验主要体现在以下几方面。

1.突出法律支撑，省市县强力同步推进

江苏省人大常委会通过地方立法形式，推动部署苏锡常地区禁采工作，省政府建立由分管副省长召集的联席会议制度，协调沟通禁采重大事项。省级有关部门分解落实责任，水利部门牵头负责制定封井规划和实施，住建部门负责区域供水、水源替代工程实施保障，经贸部门负责特种行业用水调查，自然资源部门负责地质灾害监测，联席会议成员单位各负其责，禁采工作形成合力。苏锡常三市及所辖县（市、区）同步成立了由政府分管领导任组长，相关部门负责人为成员的工作领导小组，多部门协同合作，责任层层落实，为禁采工作提供了坚实的保障基础。

2.大力推动区域供水和节水改水引导，为禁采提供基础保障

图2 2000—2020年苏锡常地区水位降落漏斗面积及超采区中心地下水水位埋深变化

江苏省政府在苏锡常地区地下水禁采过程中，把“水到井封”作为首要原则，要求既要推进禁采工作，又要保证社会稳定和合理用水需求。自禁采令实施以来，苏锡常各级共筹资近百亿元，建成日供水规模300多万t的水厂，将供水区域由城区向乡镇拓展和延伸，彻底改变了苏锡常农村生活和工业用水主要开采地下水的现状。区域供水工程建设既为禁采封井提供了可靠的水源保证，又促进了区域供水条件和供水质量的改善，为经济社会发展提供了坚实保障。同时，禁采过程中当地水行政主管部门加强对区域广大企业节水技术改造的指导，引进先进的节水工艺和设备，兴建了一批工业水厂，既节约了成本，又满足了经济社会发展的合理用水需求，促进了水资源优化配置。

3.完善监督考核机制，确保禁采工作按时完成

江苏省政府将禁采工作纳入年度目标任务中，并组织苏锡常各市、县进行禁采工作互查。省政府与各市签订禁采任务责任状，形成层层分解落实、层层考核工作机制。省人大、省政府和省有关部门先后组织多次专题督查，对禁采工作中存在的问题，及时以省人大、省政府名义发出督办通知，限期整改，促进各项禁采措施及时落实到位。苏锡常地区各级人大、政协也多次组织工作督查、执法检查活动，各级政府多次召开禁采工作现场会，对禁采工作起到了积极的推动作用。特别是省人大于2001年12月、2003年11月和2005年10月、11月，先后四次组织专项执法检查活动，有力地促进了禁采各项工作如期完成。

4.广泛开展舆论宣传，强化社会监督引导

省人大颁布地下水禁采令后，苏锡常三市及时将省人大的禁采决定在地方媒体进行宣传，并利用广播、电视等媒体对封井、改水、供水方面的典型经验及时跟踪报道，宣传地下水超采的现状和危害，通过广泛的舆论宣传，地下水禁采工作得到了社会各界的广泛关注，全社会理解支持禁采工作，公众广泛参与水资源管理和禁采工作，营造了良好的社会氛围，奠定了思想基础。鼓励对拒交水资源费、非法凿井的违法行为进行举报，加大曝光力度，形成社会监督机制。通过防范地质灾害宣传、节水宣传，全社会水患意识、节水意识普遍增强。

五、加强全省地下水管理的措施与计划

图3宿迁市地下水取水口规范化建设

苏锡常地区禁采为江苏省地下水管理积累了丰富的经验，带动了全省地下水管理工作整体推进。2014年江苏省政府批复《江苏省地下水压采方案（2014—2020年）》，部署苏中苏北八市地下水封井压采。截至2020年年底，苏中苏北八市累计完成封井7 883眼，压减地下水开采量4.3亿m3，地下水水位全面稳定回升，超地下水水位红线区域已全部消失。通过地下水禁采、压采等工作，全省进一步提高了对地下水管理重要性的认识，地下水水位全面回升，地质生态环境逐步修复。下一步，江苏省将进一步科学管控、严格限采、规范管理，在加强地下水资源保护的同时，对水质有特殊要求的特种行业等用水进行规范管理，适当合理开发利用地下水，为经济社会高质量发展提供保障。

1.加快完成地下水管控指标确定

科学研究确定江苏省地下水管控指标，将地下水管控指标层层分解至市、县行政区。持续强化全省地下水取水总量和地下水水位双控。

2.强化地下水管理和保护

组织编制完成全省地下水利用与保护规划，开展全省地下水超采区划分方案修编，编制全省地热水、矿泉水开发利用与保护规划，严格地热水、矿泉水取水许可审批。加强地下水新增取水审批，积极推进地下水取水权交易，推进地下水管理地方立法。

3.完善地下水监管预警机制

充分整合国家地下水监测工程和省级重点地下水监测站等监测站网，完善地下水监管信息平台。建立地下水资源、机井、取用水等管理档案和地下水监测网络，实时监测分析地下水水位变化。建立地下水水位变化预警机制，一旦发现地下水水位异常情况，及时通报相关地区，采取通报、约谈等措施，督促地方进行排查，落实处理措施，保障水位平稳回升。 ■