拉萨市生活垃圾分类政策实施现状及路径选择分析

李华甜，王 艳，梁嘉嘉

（西藏大学经济与管理学院，西藏 拉萨 850000）

1 研究背景及文献回顾

1.1 研究背景

拉萨市地处西藏自治区，海拔3 650米，素有“圣城”之称。然而由于该地区海拔较高，其生态环境脆弱，抗干扰能力低，所能够承载的生活垃圾数量也有限。随着拉萨市经济的高速增长，人们的物质生活水平持续提高，产生的生活垃圾的数量也随之增加。如何有效地处理生活垃圾，充分利用可回收资源，实现垃圾减量化、资源化和无害化处理的目标，是一个值得思考的问题。垃圾分类关系到西藏自治区生态文明建设的深度与广度，与西藏地区发展和建设事业紧密相连。因此，研究拉萨市垃圾分类政策实施现状，分析现存问题，对提升人民生活质量，建设美丽西藏有重要意义。

1.2 文献回顾

一些学者对拉萨市的各类垃圾处理进行了一些研究，周文武、穷达卓玛（2019）等人以餐厨垃圾、生活垃圾、建筑垃圾为出发点，研究了拉萨市各类垃圾处理过程中存在的问题。研究发现，小型餐馆私自处理餐厨垃圾、城市卫生系统混合处理垃圾的行为都增加了城市垃圾处理的成本，并且容易造成二次污染[1]。他们认为不健全的垃圾分类体系、难以操作和落实的制度是拉萨市垃圾处理的难点。在现状问题分析过程中，研究者没有深入剖析影响拉萨市垃圾分类政策的因素，因而较难针对性地提出相关建议。张志祥、周蓉（2020）的研究在提出垃圾分类工作存在的问题的基础上，运用史密斯模型分析了政策实施各个阶段影响拉萨市政策执行的因素[2]。已有研究中的影响因素的选取对我们研究拉萨市垃圾分类政策实施现状及路径选择具有重要的参考意义。

垃圾分类政策作为垃圾分类工作顺利实施的方向和保障，受到国内外众多学者的关注。关于垃圾分类的研究大多集中在上海、广州等中东部发达城市，但是对于垃圾分类政策在西部高原地区的实施情况却少有研究。一些学者认为上海、广州、南京等城市的垃圾分类工作中存在着宣传不足、监督不到位、混合运输等状况，并根据这些问题提出了相应的建议[3]。该政策在各地区的实施过程中的问题存在一定的相似性，然而不同的研究对象、目标群体使不同的因素对垃圾分类政策实施的影响呈现差异化的特征，不同地区的政策路径应选择符合该地区特征的路径。

综上，本文以拉萨市垃圾分类政策为出发点，从政策宣传与激励、垃圾分类处理系统建设过程、监督与反馈三个方面归纳总结拉萨市垃圾分类政策实施现状及实施过程中存在的问题。结合国内外相关政策建议，试分析拉萨市垃圾分类政策的实施路径。

2 拉萨市生活垃圾分类政策实施现状

2.1 拉萨市垃圾分类政策实施成果

近年来，生活垃圾分类政策的实施成为社会的时政热点，各地方政府加速推行。政策要求在2020年底，垃圾分类处理系统需要在46个先行实施生活垃圾强制分类的重点城市要基本建成。拉萨市作为46个重点城市之一，政策由点及面，成效初显。

拉萨市政府积极响应国家政策，专门为生活垃圾分类工作成立了领导小组办公室（以下简称：市分类办），不断完善工作机制，丰富拉萨市垃圾处理相关法律体系。拉萨市自建立垃圾分类工作试点社区以来，不断总结工作中的不足之处，完善修改相关政策要求。在2018年，拉萨市颁布的《拉萨市生活垃圾分类收集和处理试点工作实施方案》中确定了拉萨市垃圾分类工作的大体方向；在2019年颁布的一系列法规条例为细化了垃圾分类工作要求，增强了生活垃圾分类政策在拉萨市的可操作性；2020年7月印发的《拉萨市生活垃圾分类工作考核管理办法（试行）》完善了拉萨市垃圾分类工作的监督机制，进一步为垃圾分类工作的顺利实施提供保障[4]；2020年11月20日开始执行的《拉萨市城市生活垃圾分类管理办法》，将垃圾分类标准规范上升到法律层面，增强了垃圾分类工作的强制性、规范性。

政策梳理如下表1所示。

数据来源：拉萨市人民政府

根据上述政策部署，拉萨市垃圾分类工作按部就班地进行，分类设施建设数量稳步上升，社区宣传活动有序开展。持续不断的宣传教育是培养垃圾分类意识的关键，在政府的宣传下，垃圾分类政策在拉萨市许多地区都有一定的社会覆盖率、民众参与率。

截至2020年5月，拉萨市已经实现四分类垃圾桶在城区404个居住小区全覆盖，在室外投放分类垃圾桶16 807个、室内投放19 500个，建设了120个分类收集厢房。现在，拉萨市的街头巷尾、公园校区随处可见分类垃圾桶。为市民群众创造更好的生活环境，提升拉萨市文明程度发挥着重要作用。拉萨市还正在建设城市固体废弃物末端处理基地，用以分类进行垃圾处理。该基地预计建设餐厨废弃物再利用处理厂、资源分选中心、焚烧发电厂和危险废物处置中心四部分，投入使用的仅有卫生填埋场和焚烧发电厂，其余项目还在建设当中。

2.2 拉萨市垃圾分类政策实施过程中存在的问题

2.2.1 对政策目标群体宣传形式单一、缺乏有效激励

根据相关活动简报可以发现，针对垃圾分类政策的宣传大多都是在社区设立垃圾分类展板、不定期举办垃圾分类宣传活动等方式。展板宣传形式单一、乏味，吸引力较弱，较难引起群众注意，其宣传效果较差；不定期举办的垃圾分类宣传活动不能对居民形成长期的行为刺激，对于提升居民垃圾分类意识作用有限。

关于垃圾分类的社会报道主要采用组织记者赴社区活动现场采访并刊发新闻报道、简报等方式。内容多以正面宣传为主，少见批评性报道。此举虽然保证了垃圾分类政策的能见度，但是对于垃圾分类的制度性建设与推动相对不足，未调动民众在垃圾分类活动中的参与感。

在推进垃圾分类政策实施的过程中也缺乏有效的激励政策。拉萨市采用单一的积分兑换激励政策，促进居民对于可回收物和不可回收物的分类，对要求中的垃圾“四分类”的促进作用有限。在调查中发现，积分兑换超市较少，多数社区距离兑换超市较远，居民不愿在垃圾上花费大量精力。

在学校等教育机构，中学的垃圾分类仅是简单的“二分类”垃圾桶，垃圾桶投放初期有少数的垃圾分类知识宣讲活动。在大学校园中设有四分类垃圾桶，但生活中垃圾分类投放尚未要求，学生在学术上对垃圾分类有深入研究，但生活中缺少垃圾分类教育引导。

2.2.2 垃圾分类处理系统尚未形成闭环

垃圾分类处理系统分为：分类投放、分类收集、分类运输、分类处理四个环节。由于四分类垃圾桶投放数量不能满足投放需求，拉萨市的大多数社区都存在新旧两种垃圾投放方式，普通垃圾桶和四分类垃圾桶混合放置，居民按照自己的喜好投放垃圾，为其后的三个环节增加工作量。由于未分类的垃圾过多，社区保洁员往往对垃圾进行简单的“二分类”后，运输车便将垃圾混合运输至城市固体废弃物末端处理基地。基地建设不完全，垃圾不能有效地进行分类处理，垃圾分类处理系统不能形成闭环，未能实现经济效益。

2.2.3 奖惩体系不够健全

对于政策执行者来说，奖励与惩罚措施相互作用才能更好地推进垃圾分类工作的实施。2020年7月批准的《拉萨市生活垃圾分类工作考核管理办法（试行）》提出了关于垃圾分类工作的考核办法，运用“以奖代补”的方式对各县区垃圾分类工作进行激励或惩罚[5]。该方法从制度设计上来说有明显的优越性，但只有考虑到考核标准的实操性和科学性、奖惩机制的制定与执行才能使该方法真正落到实处。该工作考核办法中对惩罚措施没有明确要求，只奖不惩，或者惩处只是高高拿起，轻轻放下，没有威慑力。

对于目标群体来说，精确到个人的惩罚措施对垃圾分类工作显得尤为重要，在不强制要求的情况下，积分兑换这种奖励方式对于大部分居民的吸引力不足，而惩罚却与每一位居民息息相关。拉萨市的社区工作者不具有处罚权力，不能对违反条例的居民和商户及时处罚，往往只能进行劝说，而拥有执法权、处罚权的行政部门不能按时按点执行，不能精确到个人、各户的监管，工作存在缺失。

3 拉萨市垃圾分类政策的优化路径选择

3.1 拓宽宣传渠道，提高垃圾分类意识

在互联网时代的大背景下，政策宣传要避免低效的官方和政府宣传，要善于利用新媒体平台，与人气主播、博主合作，合理设计政策宣传内容，共同宣传双管齐下，保证社会舆论风向，提高参与者的集体认同和政治参与感[6]。

社区创新活动方式，长效定期地举办垃圾分类活动，定期组织“优秀分类示范家庭”等评选活动，增加居民垃圾分类的荣誉感。增设学生垃圾分类社会实践岗位，加强每个家庭的分类参与感[7]。

加大学生生态文明教育，提升学校环保教育质量，让垃圾分类进入校园，落实在校园，定期举行垃圾分类相关活动，充实学生相关知识储备。在假期可增加垃圾分类相关的实践活动，形成学生带动家庭，家庭带动社区的模式。只要充分利用好学校这一平台，每一位学生都是垃圾分类的宣传使者，大大提高宣传效率。

3.2 加速分类基础设施建设

增加“四分类”垃圾桶在拉萨市生活娱乐场所的放置，逐步回收社区、学校等场所的普通垃圾桶，使垃圾分类投放成为垃圾回收体系的唯一投放方式，打好第一步分类基础。保证垃圾收集场所数量，与拾荒者、废品回收等第三方力量合作，对错误归纳垃圾进行分拣。增加分类运输车的数量，提高垃圾运输效率。加速垃圾分类处理基地的建设，提高末端处理水平，使垃圾变废为宝，资源循环利用。鼓励第三方企业创新垃圾处理方式，使城市公共建设与垃圾分类处理相结合，让垃圾分类的好处反馈在市民身上，形成良性循环。

3.3 优化监督方式，落实对各部门的监督

作为垃圾分类工作的领导部门，为了更好地执行垃圾分类政策，市分类办要积极承担监管责任，加大对混收、混运等违规行为的查处力度，保障垃圾分类工作考核办法落在实处，优化落实奖惩制度，促进垃圾分类工作高效实施。运用现代互联网手段，探索“制度+平台+公开+监督”的监督模式，增加群众意见反馈渠道。社区加强居民垃圾分类投放监督，用“强监督”的方式来保障政策落实，完善社区激励、惩罚措施，保障垃圾分类工作在社区的开展。动员社区公众号召力强的居民，以其人际关系网络为基础，推动居民自主进行分类投放。

加强对学生学习垃圾分类理论知识的要求，在此基础上强制分类，成立相关学生组织对垃圾分类投放工作进行监督管理。从小培育孩子的垃圾分类意识，借鉴国外的优秀经验，在教学中引入垃圾分类方法，加大学生对于垃圾分类的理论学习；在学校生活中遵守垃圾分类相关要求，把理论学习与实践相结合，使生活垃圾分类刻骨铭心。

4 结论

综上所述，生活垃圾分类工作对拉萨市的可持续发展具有重要意义。拉萨市垃圾分类政策实施过程中虽然存在宣传形式单一、奖惩体系不够健全等不足，但该政策实施趋势向好。社会各方需要共同推进垃圾分类工作的进行，一起建设美丽西藏。