乡村振兴视域下的乡村治理主体结构：历史演进、现实情况与优化策略

阴玥 刘韬

东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030

2017年党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，确定了新时代我国乡村治理的格局、目标和任务，并把“治理有效”作为乡村振兴的五大总要求之一。2017年底习近平总书记在中央农村工作会议上明确提出，和谐稳定的社会环境是乡村振兴的保障，要创新乡村治理体系，走乡村善治之路，让农村社会充满活力又和谐有序[1]。2018年《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出未来五年乡村治理要加强农村基层党组织对乡村振兴的全面领导，发展公共服务，促进自治、法治、德治有机结合[2]。2019年《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础[3]。2021年《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调完善党全面领导基层治理制度，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面[4]。

乡村治则百姓安、乡村稳则国家稳，乡村治理成效直接关系乡村振兴目标的实现，是乡村振兴的基础与前提。治理有效亟需厘清三个问题——谁来治理，治理什么，怎么治理。“谁来治理”即要明确乡村治理主体及其责任，这是乡村治理有效的内在关键影响因素，是乡村治理的重要构成。当下我国乡村治理主体结构向多元、多中心共治的结构演进。这是党全面引领基层治理的体现，亦是中国特色社会主义制度在乡村治理中的具体实践。然而乡村自然禀赋和乡村社会随外部环境变化而变迁，人口构成、土地关系、乡村之间的分化等要素处于不断演进过程中，乡村治理主体结构虽然在社会协同治理的宏观目标下符合我国社会现实情况，但却呈现出分散化、复杂化等与城市治理主体结构截然不同的特征。乡村治理主体结构呈现何种特征，是否符合我国乡村发展的阶段性特征，蕴含着何种问题与矛盾，应该如何完善，回答以上问题需先梳理乡村治理主体的历史演进，以便理解当前中国乡村治理主体的来路，评估当前中国乡村治理主体的现状，为优化乡村治理主体结构，实现乡村治理有效奠定基础。

基于这一认识，本文以中国乡村治理70余年的实践为依据，探讨乡村治理主体的历史演进，并结合当下我国乡村治理中出现的问题，对新时代乡村治理主体结构优化提出初步思考。

梳理乡村治理主体结构历史演进之前，有必要对乡村治理、乡村治理主体的概念进行明确界定。从学术角度，“治理”“善治”理论是西方学者根据西方现实情况提出的、补充政府管理和市场调节失灵的一种管理方式，近年来在国家、组织管理领域备受关注，成为重要范式。与“管理”概念范畴的单一主体、间接权源、单向运作模式相比较，“治理”的主体是多元的、权源为人民直接行使、运作模式为复合及合作的。“乡村治理”范畴始于人民公社解体而提出的自治，并伴随着我国乡村社会的变迁而逐步完善。该概念正式提出之前，张厚安使用“乡政村治”概念来阐述农村社会的管理问题，这是“乡村治理”概念的缘起[5]。徐勇[6]于1998年在研究农村问题时将“治理”引入，形成“乡村治理”概念并得到较多学者认同。俞可平将“治理”引入执政概念中，将其界定为政治主体运用公共权力及相应方式对国家和社会的有效管理[7]。从“管理”到“治理”，反映权力配置模式、行为方式的深刻变化。随后，越来越多的学者将研究焦点集中于乡村治理上。于建嵘以岳村为个案研究转型期中国乡村政治结构变迁，虽并未使用乡村治理概念，但其中路径变迁已经折射出治理的理念[8]；袁金辉[9]、杨沛英[10]等人通过乡村治理的概念来讨论农村现代化；冯俊峰[11]探讨了乡村振兴与乡村治理；贺雪峰从宏观、中观和微观三个视角分别界定了乡村治理[12]；肖唐镖侧重于从村级治理考察乡村治理[13]，党国英等则强调乡村治理与公共产品提供之间的关系[14]。

考虑到对乡村治理主体边界的把握，本文认为乡村治理是乡镇范围内的乡镇、行政村和自然村庄围绕公共权力与资源配置的多向治理关系，是涉及多个治理主体参与的良性互动。与传统“管理”不同，乡村治理强调“善治”，内含多中心参与、合作的特征。由此可认为，乡村治理主体指在乡村治理活动过程中起到重要作用的机构、组织和群体。

改革开放之前的乡村治理，实践和理论研究都偏向传统的“管理”，改革开放之后，逐步转向“治理”。本文统一使用“治理”“乡村治理”概念，一方面保持概念和逻辑的一致，另一方面有助于反思传统管理理念和方式。

一、历史演进：乡村治理主体的动态发展

农村的发展是渐进的，其治理与主体结构的变化同样是渐进的，在新阶段中仍存有旧结构，在旧环境中又催生新的治理主体，因此很难对中国乡村治理主体结构做泾渭分明的阶段划分。新中国成立以来，伴随社会、经济等方面的总体性变化，学者围绕乡村治理主体结构演进进行了研究，包括二分法、三分法等几种不同的取向。在二分法方面，谢雯等人提出我国乡村治理可分为两个时期，即政治整合主导时期（1949—1978）和市场整合主导时期（1978年至今）[15]；狄金华等人提出单向度国家整合（1949—1978）及社会整合重启（1978年至今）[16]。在三分法方面，文斌等提出乡苏维埃时期（1949—1958）、政社合一时期（1958—1978）、乡村村治时期（1978年至今）[17]，王习明的划分与此大致类似[18]。

乡村村治至今已有30余年，随着我国进入新时代，党的十九大提出实施乡村振兴战略，党和政府的乡村治理思想、政策等发生较大转变，本研究认为，可以“社会背景—政策目标—乡村治理主体结构”为逻辑主线，以治理主体结构变化为重点，将新中国成立以来乡村治理划分为如下三个阶段：新中国成立后以“人民公社”为主要治理主体的一元主体；改革探索和新农村建设时期，从“两委”二元结构到二元为主、多元参与；十八大以来以农村基层党组织为核心的多元治理主体新格局。

（一）新中国成立后以“人民公社”为主要治理主体的一元主体（1949—1978）

以社会主义改造完成为时间节点，可以将这一阶段分为两个时期：

1.新中国成立初期的“乡政权”模式（1949—1956）。新中国之初，国际形势和内部环境极其严峻复杂，国家通过各种措施肃清匪患、镇压反革命，稳固政权，并大力发展经济，实施了包括土地改革、发展农业生产合作社等经济改革措施，摧毁了中国两千多年的封建土地制度，农民翻身做了主人，逐步建立起较为严密的自上而下的管理体系，将农民纳入国家管理范围之中，加强了国家对农村基层的直接管理。农民的主体意识和利益诉求被激发，无论是加入合作社的农户比例、还是基层党组织的数量均大幅提升。1950年《乡（行政村）人民政府组织通则》和《乡（行政村）人民代表会议组织通则》的颁布，加快了基层乡镇政权建设；五四宪法做出明确规定，正式赋予乡镇政权作为基层政权的合法地位（见表1）。“乡政权”在农村政治、经济和文化等各项活动中发挥着重要作用，通过组织农民协会、乡人民代表和村干部直接选举激发了农民的参政热情、提升了农民的政治地位，“乡政权”与农民民主权利构成了乡村治理主体。

2.计划经济时期的“人民公社”一元主体（1956—1978）。随后的“大跃进”运动中大办人民公社，1958年中央连续通过了两份相关决议，全国农业社快速合并建立起26 425个人民公社，四年后《农村人民公社工作条例（修正草案）》通过，以“条例”形式明确了“人民公社”的性质、组织、规模、管理等事项，宣告在农村开始实行“政社合一”的人民公社管理体制。

人民公社本质上是党组织、生产组织、政权组织的高度融合，是将国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式。以“乡”为单位的人民公社承载了工农双发展，实现了国家对农村的“全面”管理。但这种全面管理剥夺了农村基层的财产权利，挫伤了农民的积极性，增加了国家对农村的控制成本，阻碍了乡村的“自治”，形成了高度组织化的“人民公社”与极度原子化的“农村社会”。这种结构看似稳定，但一旦公社解体，必然造成乡村的无序发展。

本文虽以“治理”作为核心概念，但基于当下治理的概念体系审视，则此阶段偏向于一元、单向的“管理”模式。当然，不同阶段所呈现的模式不同，与当时农村地区的环境和任务息息相关，因此，将这一阶段视为“一元治理主体”主导下的治理模式，亦有其合理性。

（二）改革探索和新农村建设时期，从“两委”二元结构到二元为主多元参与（1978—2012）

以建设社会主义新农村的提出为界，这一阶段可以分为两个时期：

1.“两委”二元结构建立并巩固（1978—2005）。1978年十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，对人民公社制的批判、农村社会管理体制改革正式启动，一元乡村治理主体结构开始松动。尤为关键的是农村土地包产到户改革冲击了旧有治理主体，激发农民参与生产的积极性，为村民自治创造了条件（见表2）。虽然村民委员会载入宪法是1982年，但早在1980年已有部分乡村开始探索村民自治组织（如广西屏南乡合寨村等）。

表2 第二阶段乡村治理相关文件及主要内容

法律层面对人民公社制解体的正式宣告、以及对村民委员会的认可和规约先后通过文件予以确认。一方面，推进“村治”，对以村民委员会为主要主体的“村治”进行规范和约束；另一方面，强调“乡治”，强调乡镇政府基层党组织的建设，试图在权力下放中保持对农村的管理效率和控制力，以确保对农村秩序的有效干预。在这一时期，改革开放的推进使农村经济体制面临从计划到市场的转型，但生产力、产业结构、科技水平均较差，同时人民公社解体使基层组织涣散，组织关系复杂，两委二元结构的建立与巩固，正是对解决历史遗留和当下问题的动态尝试。

2.二元为主多元主体共同参与（2005—2012）。随着国家总体上进入城市带动乡村发展的阶段，以农业税取消、社会主义新农村建设为开端，乡村治理实质上已经朝着多元治理的方向发展。

2005年党的第十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，首次提出建设社会主义新农村战略，2006年《中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出，建设社会主义新农村要“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”，坚持“多予少取放活”方针。“多予少取”促进民营企业迅速发展，部分农民通过商品经济获得较高利润，进一步获得参与治理的话语权，这种现象在江浙沪一带农村尤为典型。“放活”则意味着乡镇政府对农村管理的转型，将更多农村公共物品供给委托给村民自治组织、社会公益组织。与此同时，虽然定位为“放活”，但国家为减轻乡村的经济负担，将村委领导者、乡镇行政人员的工资列入国家财政，两委工作人员成了“准公务员”，造成了两委工作一定程度的“唯上”，使乡村治理工作出现了脱离群众的倾向。

“多予少取放活”政策引入了更多乡村治理主体，但乡镇经济、税费制度、管理体制等各方面的变动，叠加全国各地乡村发展的不均衡，进一步增加了乡村治理格局和主体结构的复杂度。村民自治整体发展水平参差不齐，自治意识和能力有待提升，未能在乡村治理中发挥其应有的作用；与此同时，市场化力量及宗族、乡贤等乡村社会组织逐渐开始发挥作用。

（三）十八大以来以农村基层党组织为核心的多元治理主体新格局（2012年至今）

2012年党的十八大召开，开启了中国特色社会主义新时代，中国社会发生了全方位的历史性变化，乡村治理也进入了新的发展阶段，在强化农村基层党组织领导核心地位的基础上，进一步加强多元共治。2013年党的十八届三中全会明确提出“社会治理”概念，社会管理逐渐向“社会治理”迁移。“治理”内蕴的核心逻辑即多元共治，在“治理”理念指导下，围绕乡村治理，核心方向是探寻乡村治理的创新与协作策略。

在新时代以农村基层党组织为核心的多元治理主体新格局已逐渐形成，但“善治”的推进还不充分、不同地区“乡村治理”水平也不平衡。因而需要在推进善治的同时，通过对基层事务的有效监管和治理，保障基层党组织的核心地位。

首先，《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022）》等文件都明确了基层党组织的核心领导地位，从政治和组织上为新时代的乡村振兴、乡村治理提供了坚强保证（见表3）。其次，加强了村民自治组织的功能，通过农村基层的反腐败工作，保障村民自治组织规范运行；建立健全相应法律法规，使村民自治组织地位得以提升、作用得以发挥；对村务公开等进行明确规定，群众知情权得以保证；理顺“两委”关系，进一步强调党对乡村振兴的全面领导。第三，引导和激励企业家、新乡贤、务工返乡人员等经济精英，通过兴办企业等市场化形式参与到乡村治理中，为乡村振兴增添活力。第四，启动并大力推进脱贫攻坚战，将其作为推进乡村治理的战略性工程。

表3 第三阶段乡村治理相关文件及主要内容

二、乡村振兴视域下乡村治理主体结构现实情况

厘清乡村振兴视域下乡村治理主体结构的现实情况，是乡村治理有效的关键，更是乡村振兴的出发点与突破口。

（一）乡村振兴视域下乡村治理主体结构现实定位

1.治理主体结构角色定位：体制内外多元治理主体。根据前文梳理的乡村治理主体结构历史演进过程可以看出，乡村治理主体日趋多元化。对多元化主体进行分类，可分为体制内与体制外两大类型。

体制内主体是从政府视角出发，经过70余年发展，乡镇政府、两委、村民代表会在乡村治理中的主体地位已在法律及制度层面得到认可，在实际治理中发挥着核心作用。按《村委会组织法》规定，体制内主体中村一级村委会应是实际主体，而在实践中，乡镇党委和政府、村党支部依靠制度和财政保障，仍然是乡村治理主体结构中的主导力量。

体制外主体是在领导关系、财政支出等各方面外于体制的治理角色，主要包括村民社会组织、自治组织、企业、宗族、新乡贤等。随着乡村社会和经济不断向好，体制外主体在乡村治理中发挥作用的占比越来越大，尤其在一些经济发达区域的乡村，其已迅速崛起为一支不容忽视的力量，在乡村治理中贡献着人力物力财力，是多元主体的有机组成部分。

2.治理主体结构类型：三种不同模式。贺雪峰根据中国农村发展的现代化水平及其与制度的匹配水平，将乡村治理划分为四种类型[19]，笔者结合乡村治理主体类型的划分，将其分为三种类型：体制内力量主导型、体制外力量主导型、无序型。

体制内力量主导型（行政型）。这类治理主体结构中，由于乡村集体没有较多收益来源，因此大量依赖乡镇政府财政分配。乡镇一级因拥有较多工商业收入，具备较强分配能力，居于治理主导地位。这种情况较多存在于中国西部地区。两委缺乏自治资源，难以培育出自治能力，而普通村民组织、宗族等体制外的治理主体就更加不具备实质主体能力。

体制外力量主导型（自治型）。这类治理主体结构并非指乡村治理脱离了党的核心领导，而是相对而言更加集中体现了村民自治的成果，表现为“乡镇政府较弱，村一级自治较强”的局面，较多存在于珠三角、长三角等经济资源较好的乡村。这些乡村集体经济发达，有较多村办企业，或拥有较多土地出让经费，村一级组织不需过于依赖乡镇政府的资源，反而可以较好地配合乡镇政府完成各方面行政任务。与此相应，由于自治能力较强，如自治组织、宗族、乡贤等力量都较为活跃，拥有话语权，村党组织治理功能相对弱化。

无序型。这类治理结构表现为乡镇政府缺乏经济发展根基，也没有上级财政的特殊支持，无法给予村庄资源；同时乡村层面本身禀赋较弱，没有发展出自身的产业经济，主要收入来源于务工。这类村庄乡镇政府、两委治理主体意识薄弱，体制外乡村精英、企业家数量较少，村庄发展内生动力不足，普通村民亦无太多自治的热情和主动性，行政及自治力量均难发挥效应。

（二）乡村振兴视域下乡村治理主体结构的问题审视

回溯建国以来70余年乡村治理主体演进，可发现从一元主体到二元并立多元参与、再到“一核多元”治理主体新格局，体现出治理主体日益多元化、主体互动日趋复杂化的趋势，其内在演变不能脱离国家与农村社会之间的内在张力[20]。一方面，乡村既有的基础资源、社会经济发展格局等，带来了不同的乡村社会经济面貌，构成了整个乡村治理的基层。广泛的基层社会在积累经济资源的同时，孵化、培育出众多体制外治理主体；另一方面，国家政权自上而下建立起较为统一的体制内结构，并不断地通过立法、资源等建立起体制内治理主体，借助财政等手段加强对体制内主体的管控，当然，这一管控形式已摆脱建国早期操切的思路，越来越遵循客观规律。这就构成了整个中国乡村治理主体演进的总体推进力。

乡村振兴是一项艰巨繁重的任务，包括乡村政治、经济、文化、社会以及生态文明等诸多方面的建设，任何治理主体都无法独自回应这一现实需求，需要多领域治理主体共同参与。在实际的乡村治理过程中，农村基层党组织、乡镇政府、村民自治组织等主体功能的缺失，以及主体之间关系的不协调，使多元治理主体的协同作用难以得到最大程度的发挥。虽然乡村禀赋、基础各有不同，导致治理基础、问题和所需采取的措施千差万别，但若治理主体结构无法与乡村社会结构相匹配，就会出现“错位”“错配”，背离党和国家善治与乡村振兴初衷。

目前中国乡村治理主体结构普遍存在的问题集中于三点：

首先，治理主体功能弱化，偏离既定位置与角色。农村基层党组织领导核心地位弱化、虚化、边缘化，理论上的核心地位与现实存在落差；乡镇政府在治理中职能缺位，对于一些本应由其承担的职能没有承担起来；农民作为乡村治理的根本主体，一方面存有“事不关己高高挂起”的心态，参与度不高，另一方面由于制度供给滞后，缺乏畅通的参与通路，导致其治理主体缺位、功能弱化。

其次，体制内治理主体依然有较为严重的脱离实际的情况。乡镇政府、各级机关部门普遍存在将城市治理方式挪用到乡村治理中的“拍脑袋”现象，例如在推进绿色治理过程中，在环保名义下的盲目拆除和禁养，对乡村社会经济发展造成一定负面作用。

第三，治理主体间协同机制缺失。一些乡镇政府、基层党组织调配大量资源进入农村，甚至通过配套政策强迫农民接收，但由于治理主体之间缺乏协同、对接失衡，官僚主义在乡村治理中抬头，导致党和国家“资源下乡”等政策实效受到影响，“善治”预期无法达成。

三、乡村振兴战略下乡村治理主体结构的优化路径

（一）加强党组织对乡村治理的全面领导

治理主体高效协同、发挥最大合力是乡村治理有效的基础。如前所述，乡村治理中存在体制内与体制外主体的巨大张力，而形成合力的关键在于发挥中国共产党的领导优势。当前乡村治理主体结构存在的问题，多是由农村基层党组织职能缺位引发，为提高乡村治理的有效性，必须推进基层党组织建设，加强党组织对乡村治理的全面领导。中国共产党作为我国的执政党，“连接着民众和国家、政府、权力”[21]，党的权威是实现乡村治理现代化转型的关键和保障。必须注意的是，党的全面领导并非是对其他治理主体权力和资源的挤占，而是党的全面领导与多元治理主体协同并进。有学者从权力载体角度出发，将乡村治理权力分为行政、经济、道德权力及村庄治权。行政权力具有科层化、规范化、专业化等特点，但缺乏灵活性；村庄治权是村庄内生权力，具有灵活性、综合性和内部性；经济和道德权力具有很强的私人性、引领性、时效性，但同时有不稳定、不可延续的特点。在党全面领导乡村治理的前提下，如何综合运用乡村治理权力是乡村治理的核心问题。

一方面，在乡村治理中需加强基层党建工作，提高党员干部的综合素质，整合价值理念，强化党的绝对领导地位；另一方面，改善党的领导作风，杜绝党组织全面包揽，引导各治理主体积极参与，通过协商的形式，将党的方针意志转化为各主体的配合行动，同时将广泛主体的良好意见转化为党的工作策略，共建乡村治理新格局。

具体而言，乡镇党员主要通过思想、组织等领导方式，贯彻党的路线、方针和政策；村级党组织利用村委会选举，充分发挥党组织主导作用；广大党员干部则在乡村社会、文化等多方面起到模范带头作用，带领广大农民推动乡村事业发展。同时还需要注意政府与社会组织等主体的边界，确保多元主体在乡村治理中拥有合法、明晰的身份与权责，实现从“人治权威向法治权威转型”。

（二）加强治理主体结构的制度供给

在中国实现乡村振兴是一个长远而复杂的目标。除少部分已经实际完成城镇化转型的农村，我国广大农村具有与城市截然不同的特征，居住分散、各自为政、农业效率低下，农民文化水平普遍不高，创新能力、理性思维能力等方面均落后于城市居民，同时乡土民俗对乡村治理也有极大影响。

立足于农村现实，实现乡村振兴必须反思乡村治理实践中暗含的“现代化”导向。现代化定义有多种，总体而言，不外乎认为现代化是以工业化和城市化为主要内容的经验过程，是低级到高级的演化。具体到乡村治理，则存在将城市、工业视为“高级的现代化”，将农村、农业、农民视为“低级落后”的二分对立观念。这种认识论极易导向一种治理思路，将看似“现代化”的城市治理主体转移到农村，带动“落后”的农村实现振兴，并有意无意将“农民”摒弃于治理主体之外。然而农村社会、农民、农业具有完全不同于城市的特征，这种治理理念无法收到实效。“乡村治理现代化”不能脱离农民的参与，保障乡村自治主体有效参与乡村治理的必要路径即是加强治理主体结构的制度供给，明确各主体的治理资格、职责和功能，完善乡村治理制度，保证各治理主体在制度框架内活动。尤其是加强治理主体的治理参与，缺少农民参与，空谈制度、机制，乡村治理就依然是单向“管理”，依然没有把握住“治理”内核。

（三）尊重乡村差异，因地制宜搭建治理主体结构

综上，中国农村地域广阔、人口众多，且禀赋不同、发展阶段差别较大，已经大致形成了三种不同的治理主体结构，其中又可做进一步划分，如自治型乡村，包括中国的苏南、珠三角、浙江农村，这三部分的农村自治能力都较强，但由于工业化路径不同，在实际治理中又呈现出微妙差别。

面对差异巨大的广大乡村，不可能设计一套完全具有普适性的模板。同时，在社会快速转型的当下，中国乡村社会不断开放，与城市密切互动，在差异化之上，又叠加了动态化的特点，应根据乡村经济及社会发展状况，以及区域内乡村社会组织和自治组织的完善度，在多元主体结构前提下因地制宜搭建治理主体结构。实践中不必拘泥于某一种主体结构、治理类型，应充分考虑不同乡村地区的经济、社会、文化差异，因地制宜，选择不同的治理组合，实现“适宜”的“善治”。