重塑美国创新体系的五大核心议程

编译 方陵生

美国的创新，从历史上的轧棉机、飞机到现代的半导体、互联网和癌症免疫疗法等，都足可引以为傲，美国对人类创新的贡献可与世界上任何其他国家比肩。但是，越来越多的人意识到美国的创新体系存在缺陷：突破仍有，但速度较慢；创新经济利益的分配越来越不均衡，获益人群主要集中在沿海地区；在国际竞争力对比上，美国的竞争力和各项创新指数都呈下滑趋势，包括从联邦研发投资到学生数理科成绩等。

在当前这场持久而广泛的病毒危机形势下，人们普遍担心，也许正在开发的技术，如人工智能（AI）和自动化所创造的就业机会最终仍然抵消不了更多失去的工作。美国历史上技术和创新推动社会进步的信念今天受到了前所未有的挑战。

因此，是时候采取积极行动，恢复人们对“创新作为社会和经济进步潜在力量”的信念，重新开发创新的潜力，造福美国和世界。报告提出了重塑创新体系的五大核心议程。一是弘扬创新理念：在“创造一个对所有美国人有效的包容性创新经济”的背景条件下，积极重申创新理念，以取得社会各阶层的支持；二是强化创新管理：明确创新的权力和责任，有代表性的利益相关者共同制定高级别议程，确定各方权力和责任，协调政府、企业、高校和个人之间的关系，确立良好的公私合作机制；三是制定创新战略：制定一个以“整个社会”为视角的协调一致的国家战略，各利益相关者是国家战略的贡献者，同时也是国家战略的受益者，如创立国家创新基金会，优先关注气候变化、医疗健康、新兴技术，制定短中长期规划等；四是提高战略扩展性和普适性：新的创新战略要有意义，并使所有美国人受益，应扩大影响力和普及性，如扩大投资、激励政策的覆盖面，增加立足长远的研发创新投入；五是开发创新资源：重塑美国创新体系必须最大限度地利用三个最重要的资源，即人才、知识和金融资本，发展科学、技术、工程和数学（STEM）教育，完善监管、税收和知识产权保护环境等。以此作为未来十年美国创新议程新构想的一部分。

弘扬创新理念

美国信息技术与创新基金会（ITIF）和布鲁金斯学会最近研究发现，目前1/3的创新工作岗位集中于美国某些地区，因这种创新发展的不平衡，在全国范围内培养“创新对整个社会来说都很重要”的共识是一项相当艰巨的任务。

因此，美国需要通过弘扬创新理念将社会各界公民联系起来，在不同的支持者之间建立联盟，解释“为什么”要创新，产生 “实现同一个国家目标”的紧迫感和实现共同国家价值观的满足感。但弘扬创新理念不能说空话，尤其是在华盛顿特区，那里对创新理念的宣传往往言之无物，很少能与实际行动或真正的变革结合起来。与此相反的是，创新理念必须要有明确的目标，激励社会朝着一个共同目标前进，为所有人带来有意义的利益。

约翰·肯尼迪（John Kennedy）总统的登月计划被称为一个雄心勃勃的目标，登月计划促使美国实现了一个更伟大的目标。或许今天的美国也需要同样的精神，无论是在疾病治疗、大幅度消除贫困，还是在气候变化方面取得可衡量的进展，都需要这种精神。诚然，一个雄心勃勃的目标，甚至两三个目标，其本身并不代表美国创新议程的最终目标。但各方面的努力、计划和投资都将成为实现最终目标的组成部分。例如，登月计划最持久的影响可能不是太空计划，甚至不是登月本身，而是在此之后的大规模联邦研发计划，国家资助和培训的一代科学家和工程师，以及这些人才创办的数千家公司和开发的各种新技术，从而引发了一场改变全球经济和社会的数字革命。

强化创新管理

无论是企业、政府机构、大学还是个人，要想在创新上取得成功，都需要个人和机构明确各自在创新中所需要承担的责任和义务。换句话说，成功的创新需要明确管理职责。如果没有人承担创新职责，创新不会发生。相反，虽然所有美国人都有能力而且也确实应该为创新做出贡献，但如果只是简单地说创新是每个人的责任，也是一种不负责任的说法，因为那样的话，创新又会成为搭便车现象的牺牲品。没有完善的组织管理结构，就不能高效率地开发和扩大国家的创新潜力。

当今世界经济中，许多不同管理模式相互之间有竞争，包括从中国特色的社会主义市场经济管理模式，到欧洲的社会民主管理模式，再到英美等国家更为松散的自由市场管理模式。重点是，尽管一些国家已经接受了政府主导的创新发展和经济增长方式，比如中国的五年计划和中国制造2025战略，但美国更倾向于一种基于公私伙伴关系的创新模式。仅在美国政府内部就可以找到各方参与者建立伙伴关系的例子，如17个国家合作的实验室、国家科学基金会的I-Corps项目、美国制造业网络和制造业扩展伙伴关系计划等。在一系列联邦项目的基础上，各州政府也推出了大量项目计划作为补充。当然，还有美国公司、大学和研究机构内部正在进行的层出不穷的创新工作。

目前各种要素都有了，但美国的创新潜力仍然小于各部分的总和。因此，目前需要的是一个有效的管理过程，确定各方的权力和责任，借助于公私各方利益相关者的投入，建立和执行创新议程。利益相关者包括政府和学术界、企业、民间社会的代表及非政府组织等。其目标不是建立一个自上而下的官僚机构，而是召集一组有代表性的、多样化的利益相关者，共同起草一个高级别议程，一个将由众多业主、执行者和赞助者共同制定的议程。

制定创新战略

创新管理过程应产生一个有持续性的国家创新战略。世界上至少有60多个国家拥有正规的国家创新基金会，这些创新基金会负责定期制定国家创新战略。事实上，ITIF和布鲁金斯学会长期以来一直认为，美国需要与国家科学基金会一起建立一个国家创新基金会，作为创新和技术商业化的管理机构。

但是，抛开这一联邦体制问题不谈，实际上直到奥巴马执政期间，美国总统府才发布了美国历史上第一个正式的国家创新战略。制定国家创新战略应该成为所有管理部门的常规做法，并通过本报告所述的流程成为一项持续性工作。国家创新战略应具有连续性，负责协调不同领域内的政策，包括科学研究、技术商业化、信息和通信技术投资、教育和技能发展、税收、贸易、知识产权、政府采购等，以互相协调的方式制定监管政策，进而通过促进创新推动经济和就业增长。正如芬兰国家创新战略所主张的那样，国家创新战略必须全面解决一系列广泛的政策问题，因为“各自为政的政策措施不足以确保一个国家在创新活动中处于领先地位，不利于提高国家生产力和竞争力”。

就美国现状而言，美国创新战略的重点应放在解决气候变化和健康挑战（从冠状病毒到癌症再到老龄化）等重大问题上，并帮助企业和员工学习和采用在激烈的全球竞争中生存下来所需的技术和技能（多为数字化技术）。创新战略应重点考虑如何增强航空航天、生物技术、半导体、工业制造和互联网经济等对美国经济至关重要的关键行业的竞争力，还应该确保美国军方保持技术上的领先地位。创新战略至少要在三个时间段内与这些领域内的创新进展相协调：近期、中期和长期。创新战略应有“整个社会”的视角，既考虑到各利益相关方对创新战略的贡献，也考虑到利益相关者也将成为创新战略受益者这样一个多样化的创新环境。国家创新战略将明确定义一些要素，包括：具体的社会经济和工业目标、所有的参与者和利益相关者、过程、计划、投资、机制，以及对这些目标取得进展进行评估的适当指标体系。

提高战略扩展性和普适性

要让创新战略有意义、有影响力，并造福于所有美国人，这个新的美国创新战略需要扩展其规模，并在全国范围内广泛普及。例如，美国有四个州拥有超过80%的风险投资，因此必须努力确保联邦投资和私人风险资本在全国范围内的广泛利用。美国在大萧条后推出国家小企业信贷倡议（SSBCI），创建了一个15亿美元的基金，这是旨在加强支持小企业和小制造商贷款的国家计划。两党推出的新的《商业保护法》是继SSBCI后的后续行动，这一行动通过“创新与初创企业股权投资计划”向各州拨款20亿美元，鼓励全国各地组建风险投资公司，以匹配州一级对有发展潜力的企业的风险投资。

这些计划令人鼓舞，但决策者可以而且应该站在更高的角度考虑问题。2020年夏天，参议员舒默（Schumer）和杨（Young）在国会提出了一项《无尽的前沿法案》，要求在未来五年内为联邦研发和创新项目投资1 000亿美元。该法案的一个组成部分是斥资100亿美元在全国范围内（如纳什维尔、匹兹堡、罗切斯特等）建立起发展前景看好的技术中心构成的创新枢纽网，以增强区域创新能力。《美国芯片法案》中所体现的国会立法精神将有助于确保美国在下一代半导体技术领域内的领导地位。

乔·拜登（Joe Biden）总统呼吁在未来四年内向美国的科技和研发企业投资3 000亿美元，特别是在突破性技术方面。建立在特朗普政府扩大联邦研发投资基础上的这项投资的目标是未来五大关键产业：人工智能、量子计算/量子信息科学、包括5G在内的先进通信网络、先进制造业和生物技术。

事实上，美国政府行政部门的重点任务将放在恢复被减少的联邦研发投资上，目前联邦研发投资占国内生产总值（GDP）的比例仅为0.62%，已降至1955年以来的最低水平，即人造卫星发射前的水平。联邦政府每年需要在研发和创新支持项目上增加至少1 000亿美元的投资，为许多新的国家创新项目提供资金。这个问题如此重要的一个原因是，联邦政府的研发投资代表的是一种代际契约，今天的投资是未来发展的宝贵资源，是创造未来新职业和新产业的基础。许多老一代美国人都愿意为更好的共同未来做出牺牲，但我们这一代人在这方面做得还不够好。

开发创新资源

这是创新议程的最后一个，即为促进和支持大规模范围内的创新所需的各种投入。具体来说，国家需要三种资源的最大化：人力、知识和金融资本。在由现代化的知识、技术和思想驱动的经济中，国家竞争优势的最可持续资源莫过于一个国家公民的教育水平和劳动力技能。美国在这些方面开始严重滑坡。如今15%的美国学生无法达到高中毕业程度；四年制大学学生的实际教育成绩越来越令人质疑；美国在劳动力培训项目上的投资仅为经济合作与发展组织（OECD）平均水平的1/6。尽管吸引外国出生的人才无疑是美国创新体系的一大优势，但令人担忧的是，美国缺少自己的科学、技术、工程和数学（STEM）人才资源，美国81%的电气工程专业全日制研究生和79%的计算机科学专业全日制研究生的来源都为国际留学生。

作为新的创新议程的一部分，美国需要在颁布的《国防教育法》基础上出台一项《国家创新教育法》，以培育下一代美国科学家和工程师。同时必须认识到，创新既有技术性的，也有非技术性的。因此，在高中、大学、公司和政府机构培训公民有关创新和创业技术方面，还需要做更多工作。当今一些可获得的工具和技术，从设计思维到商业模式，可以让所有人都能获得创新机会。因此，我们可以有大量机会在证书授予、劳动力培训和再培训等方面构想新的方法和途径。

创新体系的其他要素还包括监管、税收和知识产权环境，在这样的背景环境下，创新将在国家层面上展开。例如，美国在1981年推出了研发税收抵免政策，多年来提供了世界上最慷慨的研发税收抵免，但如今在经合组织39个国家中，美国的研发税收抵免程度已降至第34位。如果不能深入探讨知识产权政策的缺陷，没有知识产权保护的各种理念，创新很难真正得以实现。美国创新体系的一个真正的天才构想就是平衡创新者在有限时间内从他们的发现中获利的权益，同时以创新平台的形式将知识向社会公布。同样，美国也得益于一种监管方法，这种方法通常更倾向于采用创新原则而不是防范原则，这意味着监管机构有责任对某些损害社会利益的新技术或商业模式进行监管。

谈到创新，美国人已经把美国在许多领域的领导地位视为与生俱来的权利，认为这是理所当然的，但却没有认识到：首先，美国的创新领导力历来都是有意识的努力和投资的产物；其次，越来越多的国家正在承担起领导的责任，他们也愿意为此付出必要的努力。

但这不仅仅是哪个国家居于“领导地位”的问题，美国的声音太多都反映在特朗普的“让美国再次伟大”的口号和拜登在制造业平台上强调的“购买美国货”的呼吁上。而美国的独特之处在于，它是为数不多的几个不仅有能力，而且事实上有责任制定国家创新战略的国家之一，创新战略既可以解决增强美国竞争力和创造高价值、高工资就业机会等问题，同时也将思考如何通过应对共同面临的恶劣挑战，如流行病、气候变化、贫困等，为全球福祉做出贡献。登月计划的伟大之处在于它让美国树立了一个更宏伟的目标，一个让美国自身和全体人类都受益的目标。这正是我们需要的美国下一代领导人的思考方式，需要他们以新的理念带领制定美国未来十年的国家创新战略。

资料来源 ITIF