脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接研究——基于政策视角

张嘉昕 赵 政

1.哈尔滨工业大学，黑龙江 哈尔滨 150001；2.内蒙古师范大学，内蒙古 呼和浩特 011517

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。而实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是全面推进乡村振兴的重要举措。改革开放以来，中国经济快速腾飞，邓小平提出“先富带后富，共创富裕路”，东部地区经济迅速崛起，但西部地区尤其是民族地区、边疆地区和革命老区仍处于贫困之中。2015年，国务院《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》正式提出脱贫攻坚战，次年《“十三五”脱贫攻坚规划》提出到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，通过“六个精准”“五个一批”解决农民绝对贫困问题。

2017年十九大报告提出实施乡村振兴战略，将解决“三农”问题作为全党工作重中之重，按照“二十字方针”总要求解决农村农民农业问题。随后，国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略（2018—2022）》指出摆脱贫困是乡村振兴前提，打好脱贫攻坚战是乡村振兴战略优先任务。2019年政府工作报告提出要坚决打赢脱贫攻坚战，确保统筹推进脱贫攻坚与乡村振兴衔接。2020年中央一号文件将相对贫困纳入乡村振兴战略体系，强调脱贫攻坚与乡村振兴衔接、绝对贫困与相对贫困有机衔接。2020年政府工作报告强调如期打赢脱贫攻坚战，落实脱贫攻坚和乡村振兴举措，促进农业丰收与农民增收。同年12月，我国如期完成脱贫攻坚任务目标，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，已消除了绝对贫困和区域性整体贫困。

一、文献回顾与研究现状评述

近些年，较多学者关注脱贫攻坚和乡村振兴，研究方向多集中于脱贫攻坚与可持续脱贫、乡村振兴与农业现代化、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接。

（一）脱贫攻坚与可持续脱贫

脱贫攻坚与可持续脱贫密不可分，打赢脱贫攻坚战并非意味可持续脱贫成功。可持续脱贫是指较长时期内贫困人口向非贫困人口转变的相对稳定状态，分为绝对贫困（未解决温饱或初步解决温饱）、相对贫困（初步脱贫和彻底脱贫）和致富奔康三个阶段五个层次[1]。多数学者认为当前可持续脱贫困境有：环境高脆弱性、“硬软环境”欠佳、政府与市场未有机联动、脱贫内生动力不足、医疗卫生体系相对落后、易地扶贫搬迁后续措施乏力、自身资源禀赋和区位优势未充分利用等[2-3]。针对上述问题，李迎生提出完善国家宏观政策和制度，协同推进脱贫攻坚和可持续脱贫[4]。檀学文等提出对接乡村振兴战略以巩固可持续脱贫成果，改善贫困地区“硬软环境”，提高外部稳定性[5]。胡军等提出构建以可持续脱贫为导向的脱贫机制，重点构建“政府-市场-社会”大扶贫格局[6]。梁伟军等指出根本上解决贫困问题关键在于激发贫困人口内生动力和脱贫志向，提高自我发展能力[7]。其中教育脱贫是关键，要加快实施青年一代教育扶贫工程，大力发展农村职业教育和成人教育[8]。

（二）乡村振兴与相对贫困治理

乡村振兴和农业农村现代化逐渐成为学者研究热点。乡村振兴是解决相对贫困问题的关键。叶兴庆提出，顺利实施乡村振兴战略需从产业、人才、文化、生态和组织角度提供制度保障，当前乡村振兴和农村农业现代化在产业建设、基础设施、组织建设、体制机制均存在短板，完善体制机制是治理相对贫困重中之重[9]。基于此，张建伟、图登克珠提出构建产业、生产、经营、服务相融合的现代农业体系，三农资源要素运作体系和自治、法治、德志相结合的多元乡村治理体系[10]。林永兴等基于中央与地方权力、政府与市场积极性、政府与社会职能关系分析给出调整措施[11]。黄延信指出农村落后归因于要素流动受阻，资金、劳动力和土地均单方向流入城市，故体制机制创新是关键[12]。向松祚等指出要完善“三权三证”等产权制度，保障农民权益，促进生产积极性[13-14]。

（三）脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接

关于脱贫攻坚与乡村振兴，学者研究主要基于四个方面：第一，从学理角度阐述衔接可能性与必然性。卢黎歌等指出脱贫攻坚是乡村振兴前提，乡村振兴是脱贫攻坚深化和保障，二者衔接具有理论必然性和现实必然性[15]。具体而言，打赢脱贫攻坚战为乡村振兴提供借鉴意义和发展基础[16]；实施乡村振兴全面巩固脱贫攻坚，解决内生性脱贫动力不足问题[17]；脱贫攻坚服务于第一个一百年，乡村振兴立足于第二个一百年目标，二者为实现两个一百年奋斗目标提供重要支撑，应推进一体化建设[18-19]。第二，厘清衔接重点内容。陈文胜从宏观角度分析贫困状态、资源配置方式、体制机制建设衔接[20]；刘焕等从思想、政策、规划、工作落实等方面提出衔接要求[21]。具体而言，产业、人才、组织、生态、文化是衔接重点，朱启铭等从五个方面提出衔接路径[22-24]。衔接过程中结合地方比较优势、发展特色产业是关键。第三，构建指标体系量化分析二者衔接。王志章等运用灰色关联度法从顶层设计、价值目标、实施路径和保障措施进行融合测度[25]。宁静等利用双重差分模型计量产业扶贫对农户收入影响机制及效果。第四，提出有机衔接路径[26]。学者从制度、对象、顶层设计和根本路径等角度阐述二者衔接途径。温铁军等认为制度是解决贫困关键，重点衔接脱贫攻坚中生态扶贫，创新农村集体经济制度[27]。王文彬强调脱贫攻坚任务延续的重要性，由点及面构建多元主体治理思想[28]。谭九生提出完善二者有效衔接的顶层设计和统筹规划[29]。

综上所述，关于脱贫攻坚和乡村振兴的研究已形成较完善的理论体系。针对绝对贫困问题已有有效解决策略，乡村振兴战略已构建理论框架和顶层设计，二者有效衔接已有丰富思考，并通过计量模型探索衔接路径。2020年我国成功打赢脱贫攻坚战，巩固拓展脱贫攻坚成果、防止返贫监测、帮扶机制、两大战略有机衔接、乡村振兴农村产业发展等成为今后研究重点趋势。但现有文献鲜有帮扶政策分类优化调整、促进有效衔接政策体系、乡村振兴模式和体制机制研究，本文基于政策视角，分析脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接政策异同和政策发展，针对性提出促进二者有机衔接的政策建议。

二、脱贫攻坚与乡村振兴衔接政策异同

当前，我国处于脱贫攻坚与乡村振兴交汇期。脱贫攻坚是乡村振兴的基础和前提，为乡村振兴提供基础设施、人才储备、生态环境和产业规模；乡村振兴处于起步阶段，是脱贫攻坚动力，为乡村基础设施、教育质量、生态治理和产业链拓宽提供保障。二者相互促进，相辅相成，既有相似之处，又存在差异：目标相通，但任务优先级不同；主体交叉，但范围不同；内容共融，但方向和针对性不同；措施相近可衔接，但需完善措施。

（一）政策共性

脱贫攻坚与乡村振兴在目标、主体、内容和措施上既共同促进，又一体两面。

1.目标相通。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战》标志着脱贫攻坚战开启，稳定实现“两不愁三保障”。乡村振兴战略于2018年提出，致力于解决“三农”问题，是新时代“三农”工作总抓手。两大战略均是实现两个一百年奋斗目标的必然要求。其中，脱贫攻坚战是实现第一个百年奋斗目标重点工作，即逐步实现共同富裕，全面建成小康社会；乡村振兴战略向第二个百年奋斗目标进军，在全面建成小康社会基础上，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化国家。

2.主体交叉。脱贫攻坚和乡村振兴主体均为农村人口和农村地区。脱贫攻坚目标群体是农村贫困人口和贫困地区农民，其中农村贫困人口指建档立卡贫困人口。乡村振兴战略对象为全部农村人口和农村地区，保障农民生活水平提高，构建乡村新格局，实现产业兴旺、生活富裕、生态宜居、乡风文明和治理有效。

3.内容共融。随着贫困问题备受重视，国家相继出台家庭联产承包责任制、八七扶贫攻坚计划、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、脱贫攻坚战和乡村振兴战略解决贫困问题。脱贫攻坚解决绝对贫困，确保我国现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困；乡村振兴解决相对贫困，在绝对贫困消除的前提下，全面提高农村地区经济状况和生活水平，防止建档立卡户返贫，确保真脱贫、脱真贫。

4.措施相近。2019年中央一号文件指出做好脱贫攻坚和乡村振兴衔接工作，通过乡村振兴巩固脱贫攻坚成果。精准扶贫实施路径是实施“五个一批”，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批和社会保障兜底一批，其中，生产脱贫一批是重点。乡村振兴战略以二十字方针为目标，其中产业兴旺是重点。二者均是通过发展当地特产拉动经济，解决人口贫困。

（二）政策差异

脱贫攻坚与乡村振兴在目标、主体、内容和措施上有相似性，但也存在差异。

1.优先任务与继续推进。脱贫攻坚与乡村振兴目标相通，共同服务于两个一百年奋斗目标，但优先度不同。国家分别提出在2020年打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，于2021年完成第一个百年奋斗目标。而乡村振兴战略到2020年取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2049年完成第二个百年奋斗目标，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。打赢脱贫攻坚战可以促进乡村振兴战略完成第一阶段，为实施乡村振兴战略奠定基础。

2.特定群体与惠普支持。脱贫攻坚目标群体是农村建档立卡贫困户，实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平；乡村振兴战略目标群体是全体农村人口，全面提高农村人口经济来源、生活质量、生态环境、治理体系和精神内涵。乡村振兴涉及农村人口数量和类型范围更广、层次更高、难度更大，对医疗、基础设施、乡风等要求更严格。乡村振兴是整体性、全面性惠普支持，脱贫攻坚战是区域性、阶段性特定群体帮扶。二者主体虽交叉，但有差别。

3.绝对贫困与相对贫困。脱贫攻坚和乡村振兴内容上均是解决农村农民贫困问题，但前者解决绝对贫困，后者解决相对贫困，同时预防脱贫人口再次返贫。脱贫攻坚针对绝对贫困有硬性指标规定，通过政府帮扶稳定实现“两不愁三保障”，我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫。乡村振兴在解决绝对贫困基础上以人为本，提升农村生活条件，设定预期指标促进战略发展。相对贫困相较于绝对贫困是更复杂的贫困形式。

4.微观施策与整体谋划。脱贫攻坚针对特定群体微观施策，实施针对性帮扶措施，例如对因病致贫、因病返贫贫困家庭提供健康扶贫措施；对单纯收入低下贫困家庭提供产业扶贫；对特殊地区和边疆地区贫困人口提供护林员等生态帮扶职位。乡村振兴面向全体农村农民，以产业兴旺为主，带动一二三产业融合发展，从根本上推进农村经济、政治、文化、社会、生态文明建设，激发农民内生动力，体系完善后可自行运转，城乡统筹推进。

三、脱贫攻坚与乡村振兴衔接政策发展

处理好两大战略过渡问题，需确保打赢脱贫攻坚战顺利过渡至乡村振兴，最终实现乡村全面振兴。国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等政策文件指出，脱贫攻坚与乡村振兴政策衔接要经历巩固脱贫攻坚成效、由绝对贫困过渡到相对贫困、实现农村农业现代化和乡村全面振兴四个阶段。

（一）巩固脱贫攻坚成效，确保脱贫人口不返贫

由脱贫攻坚过渡到乡村振兴第一步是打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫成效，确保脱贫人口不返贫。按现行标准，我国农村贫困人口从2012年9 899万人减至2019年551万人，同期贫困发生率由10.2%降至0.6%；西部地区农村贫困人口323万人，比上年减少593万人①数据来源：国家乡村振兴局。。脱贫人口可能面临返贫问题，如易地搬迁扶贫后如何实现搬迁后人口稳定就业、生态扶贫中护林员岗位期满后如何处理、健康扶贫医疗救助是否长期执行等。一些短期扶贫措施，在一定程度上可以快速消除贫困，但长期来看，需延长政策期限，脱贫不脱策。

（二）由绝对贫困到相对贫困过渡

如期打赢脱贫攻坚战后，面临绝对贫困到相对贫困的过渡。解决绝对贫困意味着农民可以获得较低生活保障，但非达到小康生活水平，要在贫困地区农民人均可支配收入增长幅度不变的情况下实现收入稳步增长、可持续增长，公共服务领域中绿化覆盖率和城乡居民收入比等主要指标甚至超过全国平均水平。相对贫困不仅指收入贫困，还包括教育贫困、基础设施贫困等。在解决收入贫困时，要在其他方面缩小贫困地区与其他农村地区和城市的差距。

（三）实现农业农村现代化

《乡村振兴战略规划（2018—2022）》指出，当前我国农业农村基础差、底子薄、发展滞后，经济社会发展中最明显短板仍是“三农”，现代化建设中最薄弱环节仍是农业农村。故大力发展农业农村对于我国建设社会主义现代强国有必然性和迫切性，需统筹推进“四化”建设和新型城镇化工业化，到2035年，实现农业农村现代化，农村基础条件设施更加健全，产业融合发展格局更加完善，农业农村现代化水平大幅提高。

（四）乡村全面振兴，实现农业强、农村美、农民富

党的十九大提出，要全面构建现代农业生产、经营、销售、创新体系，一二三产业融合发展格局全面形成，健全德治、法治、自治相结合的乡村治理体系。农村日常生活感受与城市无明显差异，乡风文明、法治建设、基层服务达到新高度。到本世纪中叶，乡村全面振兴、农业强、农村美、农民富全面实现，完成第二个一百年奋斗目标，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

四、脱贫攻坚与乡村振兴衔接政策路径

二者衔接路径中，政策衔接是重点，从产业、生态、文化、保障和生活，充分利用脱贫攻坚成效经验，为乡村振兴起步做好准备工作，见图1。

图1 脱贫攻坚与乡村振兴政策衔接逻辑

（一）由产业发展脱贫政策和社会扶贫政策到产业兴旺

在产业兴旺政策中，需调整农林产业扶贫政策至产业融合政策；将科技扶贫政策转化为农村创新创业政策；新设创新收益分享类政策。由产业发展过渡到产业兴旺，要求产业本身变化，资源由倾斜至贫困户家庭转移到全体农民。产业发展脱贫政策主要要求贫困地区利用当地资源优势和资源禀赋，发展当地特色产业，形成比较优势。土地肥沃地区优先发展种植业和林产业，草原和水域丰富地区积极发展养殖业。扶持培育新型经营主体，鼓励农民与专业合作社、龙头企业等形成新型经营主体，发挥主体市场功能作用。加大农林技术推广和培训，促进产业融合发展。充分考虑农村地区基础设施和环境，佐以旅游扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫和科技扶贫。鼓励高校与科研院所最新科研成果优先应用至农村贫困地区，派遣科技特派员乡村帮扶，为贫困地区搭载创新创业平台。

到乡村振兴阶段，产业规模和布局已初具雏形，特色产业和拳头产品已然形成，此时重点从传统种植业转向“互联网+”现代农业，从做出现代种植养殖业到做强现代种养业，促进产业融合发展。产业突出特色，强调农家和绿色等概念。构建农村一二三产业融合发展体系，延伸农村产业链，将农产品加工业和销售业纳入发展体系中。利用科技扶贫平台和人才，拓宽销售渠道，加强农村创新创业和信息产业。扶贫产业资源向贫困户倾斜，保证贫困家庭就业能力，过渡到乡村振兴阶段，产业发展向农民公平开放并向相对贫困者倾斜。《陕西省电商扶贫政策措施》《关于促进农村电子商务加快发展的指导意见》和《广西关于促进电商精准扶贫的通知》等政策需加速转换。推进社会扶贫政策到产业兴旺衔接。国企民企、高校、社会组织等加入产业兴旺建设中，创新收益分享模式。如“订单收购+分红”“农民入股+保底收益+按股分红”等模式为企业增加盈利模式和渠道，保证农民长远收益。

（二）由生态保护扶贫、易地搬迁脱贫和区域发展政策到生态宜居

在生态方面，将生态保护扶贫政策转化至生态宜居中生态保护与修复和绿色发展政策，调整区域发展与易地搬迁政策，强化生态宜居中农村人居环境整治。生态保护与脱贫扶贫绝非孤立，在脱贫攻坚时期，加强生态保护与建设和水资源保护，实施重大生态建设扶贫工程，如退耕还林还草工程、青海三江源生态保护和建设二期工程和沙化土地封禁保护区建设工程等。建立健全生态保护补偿机制，探索多元生态补偿方式。

过渡到乡村振兴阶段，将重点转移至绿色发展，在不破坏现有修复成果基础上于农村地区进行绿色发展。如重点治理有害污染物排放、沙化土地处理、农牧交错带已垦草原利用、水资源节约利用、废弃物资源化利用等。生态修复补偿机制从最初的补助式变为可持续式。脱贫扶贫中生态公益岗位如草管员、护林员和护渔员等可逐步取消，转到兴林富民行动。易地搬迁脱贫和区域发展政策主要针对贫困地区基础设施环境极差地区展开。易地搬迁脱贫将不适合发展地区贫困人员转移安置在适合生活适合脱贫地区，区域发展促进贫困地区基础设施建设，例如交通骨干建设、水利工程，二者本质是提高居民生存生活环境，应当给予调整。到生态宜居阶段，基本生活条件得到较大改善，重点放在人居环境和美丽乡村建设，努力将农村打造成生态宜居美丽乡村。

（三）由产业发展脱贫和扶志扶智政策到乡风文明建设

对于乡风文明，需同时加强乡村文化旅游和扶志扶智政策。产业发展的脱贫政策更多为物质帮扶，乡风文明更多为精神层面。农村产业在做大做强一二产业同时，应利用本地特色发展第三产业，做到一二三产业融合发展。

自然资源和自然风光景色突出地区依托农事和人文景观，将风景和休闲观光结合起来，大力推进风景名胜区旅游产业发展。《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》《四川省川陕革命老区振兴发展规划实施方案》等指出革命老区、边疆地区和民族地区充分利用红色文化、乡土文化和民族特色文化，积极发展特色文化旅游。依托自身文化、文明和乡风发展的产业反哺贫困地区，消除贫困人口，增强当地文化软实力。农民依靠文化旅游脱贫，更加保护和珍重当地特色文化，逐渐将文化视为乡风文明。《重庆市脱贫攻坚总攻“志智双扶”专项行动工作方案》和《内蒙古关于开展扶贫扶志行动措施》均指出脱贫攻坚战中的扶志扶智，在乡村振兴阶段要转为提升农民自身文化素养，重视思想道德建设和社会主义核心价值观塑造，此类政策应予强化。通过修建图书馆和文化馆、成立农村文化服务中心等方式，普及和推广乡风文明。

（四）由保障措施政策到治理有效

保障措施政策相应调整，衔接至治理有效。政策措施在打赢脱贫攻坚战后应以稳固农村治理为主要目的，脱贫扶贫创新体制机制建议逐步调整，例如精准扶贫脱贫机制、扶贫资源动员机制、贫困人口参与机制、资金项目管理机制和考核问责激励机制等。将重点转移至防止后续防止返贫上，扶贫资源动员机制应当以社会、农村自治为主体，政府以引导为主。强化健全贫困人口参与机制和资金项目管理机制，以脱贫攻坚战中优秀村党员干部和致富带头人为榜样，为村民塑造良好榜样力量，资金管理权下放到村级基层，将创新脱贫机制体制过渡到创新农村管理机制体制。脱贫攻坚时期财政政策、投资政策、金融政策、土地政策和干部人才政策随之转变，从脱贫扶贫转移到稳定农村基础治理。政策继续向农村地区倾斜，强化干部人才政策。选拔优秀年轻干部，联合高校培养定向学生，邀请专家到农村讲座。在组织实施方面，强化农村基层党组织和政府作用，强化农村基层党组织带头人选拔力度，将引进优秀人才纳入考量。

（五）由转移就业脱贫、教育扶贫、健康扶贫、兜底保障和区域发展政策到生活富裕

农民生活方面，适当调整转移就业政策，新设劳动力就业政策；加强教育和医保类政策；转换兜底保障政策至社会保障；调整区域发展政策。打赢脱贫攻坚战后，对农村地区基础设施建设、劳动力供给和公共服务供给提出进一步要求。区域发展政策不仅改善人居生活条件，还加强地区基础设施建设。脱贫攻坚对村级硬化路、饮水安全、电能、危房改造和信息物流等人居环境做出整治，对贫困地区交通骨干道路、水利枢纽工程和能源工程做出要求。

到乡村振兴阶段，人居环境得到大幅度改善，应继续推进基础设施建设。转移就业脱贫主要依靠政府职业培训进行劳务输出脱贫，2020年以后农村地区产业兴旺达到一定水平，需要一定劳动力，此时转移就业主要是劳动力输入，不仅外流劳动力回流，有些在城市居民也会选择去乡村工作，需新设劳动力就业政策。

在农村公共服务供给方面，教育、医疗和社会保障方面需达到脱贫攻坚和乡村振兴政策衔接目的。继续推进教育、医疗和社会保障的政策支持，如《贵州省农村义务教育学生营养改善计划实施方案（黔府办发〔2011〕134号）》《关于深化产教融合的实施意见》《重庆市脱贫攻坚总攻健康医疗扶贫专项行动方案》《陕西省健康扶贫实施方案》等需要继续强化。保障高质量教育，保证农村学生就近就地享受高质量教育，对于有困难学生给予助学贷款或学费减免等政策帮扶，保证农村地区教师和学校数量；医疗方面，继续推进慢性病和地方病综合防控，对村级卫生室和医生提出更高要求。社会保障方面，继续推进大病医疗保障和城乡基本养老保险制度，对留守老人和残疾老人设立农村幸福院等养老机构。