基于SWOT视角分析PPP应用于农业农村领域前景

刘宇轩 韩昱美 孙安婷

一、PPP的定义和发展背景

PPP(Public-Private Partnerships)，全称指政府和社会资本合作模式。财政部(财金〔2014〕76号)文件定义为：PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。在发改委(发改投资〔2014〕2724号)文件里，PPP是指政府为灾区公共产品和服务供给提高供给效率，通过特许经营、购买股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的关系。PPP在政府增加、改善和优化公共产品和服务供给，提高财政资金效率，便利于市场准入，促进市场统一等方面发挥了积极作用。该模式使得社会资本积极参与，公共部门协调配合，最终实现政府与社会资本“双赢”(如图1所示)。

几百年前欧洲开始出现PPP萌芽，到20世纪80年代，英国政府正式开始实行PPP模式。PPP的出现缓解了政府的财政压力，提高了公务服务效率。之后加拿大、澳大利亚、美国等政府也开始陆续建立起PPP模式。在国际金融危机后，为应对全球总需求不足，刺激经济增长，世界银行、亚洲开发银行等国际开发机构在全球范围推广PPP模式。西方发达国家在把PPP应用于投融资方面，从理论到实践已臻于成熟，构建起完备的运作模式。

这些年来，我国PPP工作学习借鉴了发达国家的成熟经验，充分发挥财政对社会资本的撬动作用，利用市场机制和资源，拓宽公共产品和服务供给渠道，优化管理提高财政资金使用效率。据我国PPP综合信息平台管理库项目数据显示，2014年以来，累计入库项目9 746个、投资额15.1万亿元；累计签约落地项目6 708个、投资额10.6万亿元，落地率68.8%；累计开工建设项目4 032个、投资额6.1万亿元，开工率60.1%。PPP管理库涉及的行业领域众多，包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业等19个一级行业。PPP项目在促进我国经济转型升级，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发经济活力和创造力，保障和改善民生等方面发挥了积极作用。

二、我国农业农村领域PPP现状

财政资金投入不足一直是制约农业农村发展的短板。PPP项目鼓励社会资金进入农业农村领域，引导社会资本和金融资本投入“三农”，有利于社会资本和金融资本下乡；有利于打破传统农业规模小、融资渠道窄、风险高的弊端；有利于拓宽农业项目融资渠道，为农业农村发展提供了新机遇。目前，PPP模式在农业农村领域主要聚集六大领域：农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台和“互联网+”现代农业。截至2020年7月，全国PPP综合信息管理平台管理库中农业PPP项目管理库数量为72个，占累计项目数的0.7%。管理库项目投资总额达775亿元，占总金额的0.5%。落地项目比重最高的是农业相关基础设施项目，如现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台，自2014年以来累计签约落地项目39个，投资额约328亿元，占签约落地投资总额的0.3%。相对其他行业，PPP农业项目占比非常小，占签约落地项目总额的0.6%。而排在前三的行业，如市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别占41.4%、14.4%和9.7%。由此可见，社会资本并不青睐于农业领域的投资。2017年国家发展改革委、农业部共同组织筛选了农业领域第一批PPP试点项目20个，目前还有6个项目在库。其中，管理项目库有5个，储备库1个。中标企业多为地方中小型企业，仅有一个大型企业，投入项目工程内容虽多，但是与助力农业农村发展没有过多的联系。投入农业农村领域的纯农业PPP项目也比较少。项目年限在20-30年间，时间较长。农业农村领域能否大力吸引PPP项目投资，未来落地项目前景如何，还需要在SWOT视角下做进一步分析研判。

三、基于SWOT视角分析农业农村领域PPP项目

（一）PPP项目应用于农业农村领域优势

1.农业农村发展需要。中国是农业大国，耕地面积广，农业人口多，但资源分布不均，人均耕地有限。社会资本注入农业农村领域，有助于农业资源统筹规划，带动农业产业化发展，提高农业经济效益。社会资本到农村，农业产业到地方，能给农民创造更多发展机会和就业岗位，进一步盘活闲置宅基地农房、“四荒地”等资源。将人才、技术、管理等现代生产要素带入农业农村，带动农村同步发展、农民同步进步。

2.有助于投资企业自身发展。农产品具有高附加值、高溢价率，农业行业的收益率超出社会平均收益率，农产品需求旺盛，具有巨大的市场潜力。通过PPP模式引入社会资本，尤其是引入与优势产业相契合的农业产业化龙头企业，有助于从根本上改变原有产业格局，依托地方政府支持和政策扶持，全方位提高管理模式和办事效率，促进企业自身发展壮大，拓展企业发展空间，为地方产业壮大奠定良好的基础，推动区域特色农业发展。

3.PPP是经济发展的必然结果。随着经济的发展，人民越来越追求高品质生活。消费者对绿色食品、有机食品、健康食品等有了更多的需求。绿色农产品、观光农业、乡村餐饮等经济价值快速显现，意味着农业向现代化转型，消费市场的变化和业务商机的显现，多种业务基于农业孕育产生，激发了社会资本进入农业行业的愿望和动力。农业生产效率提高，管理方式变革，也促使农业农村领域应用PPP成为可能。

（二）PPP项目应用于农业农村领域劣势

1.配套政策制度尚不完善。PPP配套制度还需要在实践中不断予以完善，立法滞后随之带来项目操作中不规范甚至违规的风险，影响经营者积极性，不利于PPP项目发展。金融服务政策、农业保险政策、配套税收政策等农业项目有关政策还不够完善、制度不尽合理，成为PPP投入农业农村的隐形壁垒。

2.土地问题。农业领域PPP项目大多涉及农村集体土地，鉴于农村集体所有土地类型纷繁复杂，土地所有权和使用权的争议，使得土地规模经营主体难以安心经营。新《土地管理法》出台后，破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，但我国土地资源分布不均，人均土地占有量小，可用资源依然相对紧缺，导致大规模设施用地、集体建设用地农业项目无法实施。

3.行业风险。农业是个“靠天吃饭”的产业，生产管理者的经验、技能，对农产品产出影响也相当大。在农业行业，投资回报期长，产出数量和质量可控性比较差。我国农业多散布在农村，存在小、散、乱的问题，规模化不够，同时农业金融服务滞后，农业项目由于缺少可抵押物，难以通过银行大额贷款审批，使得在PPP推行中社会资本融资能力会受到较大制约。

（三）PPP项目应用于农业农村领域机遇

1.国家鼓励社会资本进入农业领域。2017年中央一号文件明确提出支持社会资本参与农业项目建设以来，PPP模式在农业领域的发展也得到了各级政府重视。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》等文件强调，要带动社会资本投向农村产业融合领域，推进农业领域政府和社会资本合作，为加快农业现代化提供有力支撑。2017年农业部、财政部出台了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》，以加大农业领域PPP模式推广应用，优化农业资金投入方式，加快农业产业结构调整，改善农业公共服务供给，推动农业供给侧结构性改革。2020年4月13日，农业农村部发布《社会资本投资农业农村指引》，为社会资本投资农业农村指明了具体方向。一系列政策的颁布实施，更好地激发了社会资本投资农业农村的热情和活力。

2.乡村全面振兴的需要。在乡村振兴过程中，“钱从哪里来”是最现实的问题，其关系着乡村振兴能否实现。而PPP模式作为社会资本与政府合作的有效方式，一方面能够解决乡村振兴所面临的资金瓶颈，另一方面，通过专业化的投资经营团队，能够提高运营效率。PPP引导社会资金涌入增加农业投入，推进供给侧结构性改革，释放红利受益农业农村领域，有利于推动政府治理能力建设和国家高质量发展转型。2020年，农业农村部计划财务司工作要点中指出，要不断完善农业投融资管理机制，统筹整合优化资源，加大引导金融和社会资本等各类资金投入农业农村力度，激发金融和社会资本投资活力，促进投资项目落地，并将筛选一批农业农村领域政府与社会资本合作的PPP典型示例。

（四）PPP项目应用于农业农村领域威胁

1.农业项目风险高。受地理位置和自然条件的影响，我国农业农村发展不均衡，农业科技含量和现代化程度不一样，各地农业发展保持着梯度差异的格局。农业行业涉及的细分领域众多，产业链各环节众多。农业产业面临着诸多自然风险、技术风险和市场风险。由于农业项目投入时间长，管理成本高，回收期偏长，其不契合资本需求，无法撬动更多的资本投入。有投资能力的企业更愿意选择回收快、风险低的行业投资。而真正愿意参与农业投资的龙头企业不一定会选择PPP模式，而是通过长期发展形成了自己的商业模式，PPP目前的发展情况反而不如企业现有的经营模式见效快、效益高。地方政府在PPP项目实施中也面临较大的风险，如决策风险、寻租风险、监管风险、政策中断风险、项目亏损风险等。

2.权责划定有难度。农业项目涉及政府、企业、农民专业合作社、农民个体等等，主体复杂、相关方多元化，在实际操作中，PPP农业项目具有投资大、风险高、项目周期长的特点，作为新兴合作模式，会产生预判的新问题。实际操作中，清晰界定政府、社会资本和农民的权利和责任有一定难度。利润分配、支出边界和回报机制设定，既要公平也要兼顾效率。要考虑将收益更多地留在乡村，警惕政府与农民在项目实施中承担更多的兜底支出责任。

3.劳动力成本逐步提高。从事农业项目需要大量的劳动力，大量青壮年农民离开农村进城务工，从事一线劳动人员严重老龄化。今后农村发展面对的一大难题是劳动力严重缺乏。社会资本投入农村劳动密集型产业后，将面临用工难、招工成本逐渐增高的困境。日益上涨的劳动力成本，将会缩减项目利润空间，影响项目经济效益。

4.专业人才储备不足。缺少懂农业、懂经济的复合型人才。专业人员配备不足，导致工作系统性不强；主要劳动力文化程度普遍较低，接受新思想、新技能的能力较弱，不能满足企业用工需求。应鼓励高校加强人才培养，加强新型农民培训，加强经营管理人才队伍建设，为实现现代农业PPP项目的开展提供人才支撑。

四、促进农业农村领域PPP落地的对策分析

（一）完善相关政策

政府应加大农业农村领域PPP项目政策扶持力度，强化PPP项目相关配套政策。完善金融服务，理顺工作机制，细化项目操作流程，降低项目实施的隐性壁垒，规避操作风险，打消社会资本顾虑，确保PPP项目规范运作。由于农业项目持续时间较长，新旧制度衔接上要做好衔接，不能因为制度变更，导致社会资本利益受损，影响资本进入项目的积极性。

（二）坚持风险共担

注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，平衡政府、社会资本、农民、农村集体经济组织、农民合作组织等各方利益，明确各参与主体的责任、权利关系和风险分担机制，增加合作约束条件，降低合作成本。在项目发生前做好预判，制定操作性强的风险防控措施。在项目实施中，如果发生风险，不能让一方承受公共服务成本，要按照事先约定，并考虑参与方风险承受上限，实现风险共担。

（三）做好绩效评价

强化PPP绩效评价和项目监管。引入第三方专业机构，建立有效的第三方评价监督机制，加强项目事前事中事后评估，关注财政资金的经济性、效率性和效益性，促使政府和社会机构建立与PPP模式相匹配的专业组织，形成互利互惠的长期合作关系，以最有效的成本为公众提供高质量服务，实现“花小钱办大事”的目标。构建农业PPP项目绩效考核监管体系和监督问责机制，推动形成项目监管与资金安排相衔接的激励制约机制。跟踪掌握项目实施和资金使用情况，促使PPP项目经济效益和社会效益最大化。

（四）建立合理回报机制

本着互惠互利的原则，建立合理的回报机制，鼓励农业企业尤其是大型企业、地方龙头企业参与PPP项目投资；调动地方中小企业、农民专业合作社、家庭农场等经营主体参与的积极性，吸引更多社会投资。带动农民就业增收，促进农业农村优先发展，让更多参与者分享发展红利。拓宽农民增收渠道，打造新的经济增长点，吸引农民工返乡，让农民成为PPP项目的参与者和受益者。

（五）构建因地制宜、突出特色的PPP农业项目

考虑农业PPP项目时间，要多方考察，优中选优，既要向其他成功的项目借鉴好方法、好经验，又要坚持从农业农村实际出发，尊重乡村传统的农耕文化，结合当地农业农村发展情况、产业发展特点，围绕市场因地制宜地培育特色项目，把农业资源优势转化为经济优势。

（六）加快专业人才培养

加强高端人才培养，开展PPP人才培训的国际合作与交流，依托相关高等院校、科研机构、培训机构以及重大项目，建成一批PPP人才培训基地，主要开展政府和企业工作人员PPP认知能力、知识技能、操作水平提升的培训活动。同时，培养有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民队伍，为实现现代农业PPP项目开展需求提供人才支撑。

五、结语

用SWOT分析法可以看出，当前PPP项目在农业农村领域发展条件逐渐成熟，是农业农村向现代化转型的必然结果。但是也要看到，PPP模式在农业农村的项目有其自身发展的特殊性和局限性，要引导社会资本投资农业农村项目，需要政府不断完善相关政策，完善农业投资管理和回报机制，细化落实相关操作流程，实现风险对冲和互担，抓住机遇，迎接挑战，切实发挥PPP在农业农村领域发展的重要作用。让PPP在农业农村领域以点带面发挥更大的价值，促进农业农村事业高质量持续发展。