论俄罗斯的宪法改革*

庞大鹏

【内容提要】宪法改革是当前和今后一个时期俄罗斯国家治理的核心问题。俄罗斯的宪法改革及由此引发的政治运行机制的调整变化，是在俄罗斯历史传承、文化传统、社会发展的基础上内生演化的结果。从宪法改革的时代背景看，此次宪法改革经历了一个认识不断深化的过程。当代俄罗斯领导人对于宪法改革与政治稳定之间的关系认识明确，宪法改革的基本原则一以贯之。普京政权提前布局，稳步推进，最终确保宪法改革平稳落地，俄罗斯社会总体保持稳定。从宪法改革的基本内容看，涉及俄罗斯国家政权的组织体系、国家结构形式和国家安全体系的调整。此次宪法改革是对普京20年执政经验的总结，是将普京行之有效的治国举措以法律语言的形式，进行理论化、制度化和法律化的结果，标志着俄罗斯宪法从叶利钦时代过渡到普京时代。新冠肺炎疫情是宪法改革的刺激性影响因素，政治聚集效应明显。宪法改革引发俄罗斯内政外交的联动性明显，并将对俄罗斯的稳定与发展产生深远影响。

一、引言

宪法是国家根本法，具有最高的法律效力。2020年俄罗斯的宪法改革将长久影响俄罗斯的制度建设与国家发展。2020年宪法改革后新诞生的宪法文本①Новый текст Конституции РФ с поправками 2020.3 июля 2020 г.http://duma.gov.ru/news/48953/具有鲜明的普京特色。2020年宪法改革前，俄罗斯现行宪法于1993年经全民公决通过，也被称为“叶利钦宪法”。1993年宪法自诞生之日起，围绕着国家权力结构等问题就存在争议。从叶利钦时代到普京时期，俄罗斯政坛不断有呼吁宪法改革的声音。事实上，虽然在2020年宪法改革前，俄罗斯已对1993年宪法进行了16次修改，但是宪法的基本框架与核心内容保持不变。在这16次修改中，大部分是对第三章《联邦体制》下第六十五条的微调，即联邦主体的名称变化。这与普京时期合并联邦主体、克里米亚回归等事件有关。具有一定实质政治效应的修改是在2008年和2014年。2008年，梅德韦杰夫总统在国情咨文中建议延长总统和杜马任期。经过宪法修改程序，俄罗斯总统和国家杜马代表的任期从4年分别延长至6年和5年。2014年，普京提议合并俄罗斯最高法院和最高仲裁法院，对宪法第七章《司法权》进行了相应调整。此外，普京提议对俄罗斯联邦委员会的组成方式进行微调，俄罗斯总统可以任命不超过10%的联邦委员会成员，因此对第五章《联邦会议》也作了相应修改。相比较此前宪法调整的波澜不惊，2020年的宪法改革则是对1993年宪法的大规模修订。2020年宪法改革具有以下三个特点。

第一，全面性。俄罗斯宪法确立了俄罗斯国家基本制度，涉及俄罗斯的国家政权组织体系、国家结构形式和国家安全体系。国家基本制度事关俄罗斯国家治理和转型发展，具有根本性、全局性、稳定性、长期性的重大意义。2020年宪法改革对国家政权组织体系、国家结构形式和国家安全体系的方方面面进行了修订。这次修订不是像2008年和2014年那样对具体某一环节的技术修改，而是对国家基本制度及其运行机制的全面调整，涉及国家治理领域之广前所未有，包括政治、民族、文化、社会、外交等各领域的体制机制、法律法规安排，环环相扣，形成了一整套紧密相连、相互协调的国家制度，体现了普京执政20年来对于俄罗斯国家治理认识的主要成就。因此从某种意义上讲，2020年修订后的现行宪法具有鲜明的“普京特色”。

第二，平衡性。普京善于在必要与可能之间寻找黄金分割点。俄罗斯没有在普京前八年国家治理有声有色、政治声望高峰的时候进行宪法改革，也没有在2012年普京重返克里姆林宫的新时期、克里米亚事件后民意顶峰的时候进行调整，而是选择在2018年普京第四任期高开低走的敏感阶段改革。这实际上体现了普京对俄罗斯政治时空的统筹把握，也是对俄罗斯与世界政治联动关系的综合评估，是内外兼顾、全面衡量后的稳妥选择，是一种政治平衡感的表现。普京从提高议会地位和职能的政治提议入手，直面政坛关注的热点，引导社会和舆论关注国家权力结构的制衡问题，为宪法改革奠定了适宜的政治氛围。与此同时，又在总统核心权力建设这一俄罗斯最大的政治问题上沉稳布局，取得了与其执政以来历次政治改革同样的政治效果：形式上的竞争性，实质上的控制性。从俄罗斯的政治文化来看，这其实也是一种政治平衡的表现。

第三，统一性。社会存在决定社会意识。普京执政以来对俄罗斯国家治理内在规律的认识，是一个不断深化和统一的过程。总统权力高度的集中统一、联邦运行机制的事实单一、国家安全的统筹协调，三者构成一个有机整体，相辅相成，形成了普京国家治理体系的辩证统一。这种统一性也是一种对立统一，俄罗斯政治资源的高度统一与俄罗斯政治组织体系设计中三权分立的制衡性、联邦制度的分权性等都形成事实上的矛盾。这种矛盾从根本上看，是俄罗斯制度文化传统与制度程序设计之间的错位。俄罗斯解决这种错位靠的是对政治运行机制的调整和重塑，国家基本制度维持不变，国家治理模式和制度运行机制适时调整，以不断贴合形势的变化。虽然在政治实践中容易解决这种错位，但是从宪法文本看就无法避免这种矛盾性了。这次宪法改革的一些举措是否与宪法第一章和第二章的原则要求相一致，值得商榷。当然，对于国家发展而言，政治家追求政权稳固，至于文本是否实现了内在一致性，并不是俄罗斯此次宪法改革考虑的重点。总之，俄罗斯的宪法改革及由此引发的政治运行机制的调整变化，都是在俄罗斯历史传承、文化传统、社会发展的基础上渐进改进、内生演化的结果。

二、宪法改革的时代背景

政局相对稳定，是1993年12月叶利钦时代宪法通过以来俄罗斯政治的基本特性。一方面，俄罗斯政坛错综复杂，有时还爆发激烈的政治抗议风潮；但另一方面，俄罗斯宪法犹如定海神针，将政治斗争的范围限定在了宪法框架内，妥协与合作是俄罗斯政治派别之间以及国家权力机构之间关系的常态，有序和可控成为俄罗斯政治的基本特点。

以叶利钦时代为例，此一时期，国家杜马中的反对派经常提出对政府的不信任。1996年总统大选后，俄共等议会党团还发起了弹劾总统的动议。1996年12月，俄共领导人久加诺夫提出了修改宪法的议案，认为宪法破坏了各权力机关的平衡，执行权力机关必须受立法权力机关的监督，应恢复立法权力机关的纵向系统。虽然如此，主要的政治力量和三种权力机关仍能够就重要的政治问题达成协议，政治活动也都是在宪法框架内进行的，没有再现双重政权、府院对立、流血冲突等政治局面。俄罗斯宪法确立的制度体制自身的发展逻辑，开始发挥显著作用。俄罗斯精英集团内部的权力斗争及由此引发的稳定状态的变化，也受到了宪法的派生性法律即相应领域的宪法性法律的有效约束。1996年12月，叶利钦总统在庆祝宪法日时发表了告俄罗斯公民书，他认为：俄罗斯有效的立法工作正在形成之中，因为有了宪法，建立了政权框架的轮廓，提出了社会发展的方向，使俄罗斯的发展第一次建立在牢固的人权和自由的基础之上；随着社会的前进，俄罗斯宪法的作用正在展现出来，并将继续展现出来；俄罗斯宪法制度经受住了社会生活的检验，就连批评宪法和反对宪法的人都承认宪法的至高无上地位；这是俄罗斯国家变革不可逆转的稳固保障，是俄罗斯走上了一条使全体人民达到和睦之正确道路的最重要标志。

总体来说，从宪法改革的时代背景看，俄罗斯的宪法改革经历了一个认识不断深化的过程。

普京在1999年12月发表的纲领性文章《千年之交的俄罗斯》中曾经提到：修改宪法并不是刻不容缓和首要的任务，俄罗斯已经拥有一部真正的好宪法；这部宪法中关于个人权利与自由的章节被认为是世界上同类宪法法律中最好的；重要任务不在于制定一部新的国家基本法，而在于使履行现行宪法及在其基础上通过的法律成为国家、社会及个人的生活准则。①Владимир Путин.Россия на рубеже тысячелетий// Независимая газета.30 декабря 1999 г.https://www.ng.ru/politics/1999-12-30/4_millenium.html普京是基于当时俄罗斯的内外形势而做出的这个判断。实际上，1993年叶利钦时代制定、通过的宪法从一出台就存在巨大争议，毁誉参半。在叶利钦时代，每次国家杜马和总统大选的日期越临近，修改基本法的呼声就越高涨。但对所提出修改意见的分析表明，与其说是具有法律性质，不如说是政治动议，所提出的实际上是对国家体制和政治体制完全不同的看法。

一方面，俄罗斯领导人对1993年宪法的历史地位与作用予以充分肯定。叶利钦在1995年2月的国情咨文中肯定地指出：俄罗斯没有把宪法变成政治斗争的对象，开始养成新的政治传统，总统、联邦委员会、国家杜马和政府之间的协作机制开始发挥作用；俄罗斯社会没有走向政治极端主义的道路，国家主要的政治力量及其领导人放弃了极端主义口号，主张合法与和平的政治斗争。②О действенности государственной власти в России.Послание Президента РФ Федеральному Собранию// Российская газета.17 февраля 1995 г.在1996年2月的国情咨文中，叶利钦进一步指出：1993年12月宪法的通过，为新俄罗斯国体奠立了法律基础；新的俄罗斯国家大厦已基本建成，可以转向下一阶段装修作业了，而且要考虑如何在大厦里生活了。1993年宪法通过后，叶利钦认为，虽然国家建设过程永远不可能结束，但民主的俄罗斯已经形成，俄罗斯离开了经济崩溃的边缘，避免了混乱和民族战争，已经开始建立符合现代文明社会各种主要标准的政治体制：保障个人的权利和自由，所有制形式和经营活动类型的多样性，权力划分，多党制及新闻出版自由，正在建立市场经济和公民社会，建立联邦关系，恢复地方自治。③Россия, за которую мы в ответе.Послание Президента РФ Федеральному Собранию//Российская газета.24 февраля 1996 г.

1997年3月，叶利钦在国情咨文中指出，1993年宪法通过后，俄罗斯的国家政体发生了巨大变化，俄罗斯首次拥有了人民公开和自由通过的宪法；这部宪法实现了加强总统制的原则，成为政治稳定的一个重要因素，这一原则既符合社会的需要，也符合俄罗斯过渡时期的现实状况；宪法限制了当局压制社会的可能性，成为公民捍卫自身权益的实际工具；在改变宪法之前，要先学会尊重它，学会按照宪法生活，充分发挥宪法的潜力。①Порядок во власти, порядок в стране.Послание Президента РФ Федеральному Собранию// Российская газета.7 марта 1997 г.

2008年梅德韦杰夫在国情咨文中也指出，正是1993年宪法把自由和公正、人的尊严和富足安康、保护家庭和祖国以及多民族人民的团结，作为公认的价值观和法律概念确定下来；也就是说，宪法使它们有了实践力，并动用国家全部资源和基本法本身的全部权威来支持它们，社会制度和千百万人的生活方式也由此形成；俄罗斯的基本生活准则以及俄罗斯社会的目标和价值观是由俄罗斯宪法确定的，并直接影响着对内和对外政策的各个方面。②Послание Федеральному Собранию Российской Федерации.5 ноября 2008 г.http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/1968

另一方面，俄罗斯领导人对1993年宪法存在的弊端也直言不讳。1994年2月，叶利钦在当代俄罗斯第一份总统国情咨文中强调，由1993年宪法确立的新的国家政权体制符合民主标准，以通过的宪法为基础，继续进行分阶段的宪法改革，这是一个经过检验的合乎规律的过程，这个过程不应当急于求成，也不能只顾眼前的政治利益。叶利钦认为宪法原则与现实脱节的一个原因在于，无论在社会上还是在国家机关中，民主制度的拥护者与反对派之间仍在暗中相斗；另一个重要原因是国家放弃了发号施令式的统治方式，但尚未完全掌握按法律办事的原则。叶利钦正式提出了俄罗斯要建立法治国家的提议。③Об укреплении Российского государства.Послание Президента РФ Федеральному Собранию// Российская газета.25 февраля 1994 г.

叶利钦曾一针见血地指出俄罗斯央地关系方面存在的问题。叶利钦认为，1993年宪法的通过开辟了一片极其重要的立法天地——联邦主体的法律文件，但是缺乏同联邦国家级别文件的协调。同时，联邦会议和中央的立法力量在制定示范性立法文件方面，对地方的帮助不够。地方立法工作的混乱和不协调，可能把现实的联邦制度在法律方面构建的框架化为乌有。同时，需要不断完善立法才能在地方法律中体现俄罗斯文化和传统的多样性，保障法律空间的统一，保障俄罗斯整个版图内公民的权利和自由，使地方标准文件和宪法相符；如果不能有成效地协调，政府所做的大量工作就会落空。①Россия, за которую мы в ответе.24 февраля 1996 г.

在1997年国情咨文中叶利钦进一步指出：归联邦中央和俄罗斯联邦主体共同管辖的事务在法律上界限不清、它们各自权限内的财政和资金基础不明确，造成各级做出的决定所带来的政治经济问题责任不明，其结果是国家统一的法律空间受到破坏，联邦权力机关和联邦各主体权力机关的工作效率下降，已经酝酿成熟的社会经济改革停滞不前，多数人的生活条件恶化；保护全俄罗斯的法律空间、实行统一的法律空间，并不意味着在国家全境内形式完全一样，这是不现实的，也是有害的，更是不符合宪法的；联邦主体、各地都应当根据各自的历史、文化、民族、自然和其他特点解决各自存在的众多问题，但如果没有统一一致的生活准则，就不可能有统一的国家，俄罗斯还没有建立起一个统一的法律空间。②Порядок во власти, порядок в стране.Послание Президента РФ Федеральному Собранию// Российская газета.7 марта 1997 г.普京执政后，通过一系列调整举措，终于完成了叶利钦念兹在兹的全俄统一法律空间问题。普京在2003年国情咨文中指出，过去俄罗斯一些地区实际上不受联邦法律的制约，现在消除了这种绝对无法接受的局面；对于俄罗斯联邦的所有地区来说，俄罗斯宪法和联邦法律的至高无上已成为生活的准则。③Послание Федеральному Собранию Российской Федерации.16 мая 2003 г.http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/21998

1998年12月，叶利钦在俄罗斯宪法日发表讲话，认为修改宪法改变总统制对国家来说将是一场灾难，地域广阔的俄罗斯永远都需要有一个强有力的中央政权，否则将无法解决那些摆在俄罗斯面前的尖锐问题，宪法不仅可以确保国家的稳定，还能摆脱政治危机。1999年3月，在叶利钦时代最后一次国情咨文中，叶利钦全面分析了宪法与俄罗斯社会政治稳定之间的关系。叶利钦认为，评价议会工作的主要标准是立法工作的质量和通过法律的及时程度；不仅必须认真地评价法律文本，而且还必须认真地评价执行权力机关的具体决定是否符合宪法基本原则；经济方针的调整和经济改造，应当严格在现行宪法规定的范围进行，不应越过宪法制度的基础。那些改变现行经济制度、取消改革、破坏公民基本权利与自由的做法，实际上威胁到了国家体制，需要加以坚决制止。叶利钦尤其反对关于立法权力机关的权限再分配的提法。叶利钦认为，根据宪法的规定，国家杜马的权限已经相当大，它拥有影响国家政治局势的大量杠杆和手段：从对政府表示不信任，到弹劾俄罗斯总统。国家杜马主席从其影响国家战略决策的实际能力来看，丝毫不亚于政府总理。叶利钦指出，所有参政的政治家都十分清楚，议员席位在某种意义上比部长职位可靠得多，因此，任何关于俄罗斯总统制几乎是纯粹君主政体的说法都是毫无根据的。同时，叶利钦表示，宪法也可以修改，但在讨论对现行宪法的任何具体修改意见之前，必须进行广泛的磋商，对修改意见的合理性进行社会讨论；不应当纵容各种政治团体提出完全相反的要求，而应当在生活、社会和政治实践本身所反映的问题中找到妥协的地方，否则就无法避免被指责在权力机关之间搞交易。此外，不管是立法者，还是总统，在任期接近尾声时，不能向其继承者强加一些他们很有可能难以遵守的游戏规则；俄罗斯总统不能给其继承者遗留这样的宪法，即他的权限发生很大的变化，以至于他不能起到宪法保障的作用，不能起到三权分立原则的保障乃至国家政治稳定的保障的作用。①Россия на рубеже эпох.Послание Президента РФ Федеральному Собранию//Российская газета.31 марта 1999 г.

叶利钦时代实际上给普京执政之路留下了宝贵的经验，最重要的一点是，叶利钦提到，在1993年宪法的基础上加强权力机关的作用，是俄罗斯走向强国之道的必由之路。叶利钦提出：如经验所表明的，正是各权力机关行动不协调，有时则是直接对抗，成为建立强国及保持政治和社会稳定道路上的严重障碍；正是由于缺乏和睦，执行权力机关和立法权力机关长期对立，导致无法持续推进改革。从一开始，它们就是在严重的政治对立和在否定既定改革战略的反对派的压力之下诞生的；许多决议是出于政治斗争的需要，而不是基于社会和经济的现实。这些原因导致战术错误屡屡出现，加剧了对居民和经济所产生的后果的严重性。不恢复社会对国家的信任，就不可能解决加强权力机关的问题，令人遗憾的是，这种信任目前在很大程度上遭到了破坏。这种局面不仅影响到国家的社会政治气氛，而且带来了非常不良的经济后果。叶利钦的上述思想，可以说是普京的俄罗斯新思想以及强国战略的主要理念来源，并且在很大程度上决定了普京执政之初的治理方向：把整顿政权体系、统一全俄法律空间而不是把修宪作为执政的首要任务。①Россия на рубеже эпох.Послание Президента РФ Федеральному Собранию.

梅德韦杰夫在2008年宪法修改中提出了两点建议：第一，扩大联邦会议的宪法权力，把对执行权力机关的监督职能（第103条）交给国家杜马，制定宪法条例，以使俄罗斯政府每年就其工作成果和议会直接提出的问题向国家杜马报告工作。第二，把总统和国家杜马的宪法权力期限分别延长到6年和5年。梅德韦杰夫强调，这不是宪法改革，而是修改宪法，不触及现行体制的政治和法律本质，这种修改将会为现行体制稳定发挥作用提供更多的必要资源。因此，对基本法的改革执念绝对不妥，俄罗斯宪法是有效的，它在发挥作用，它的基本条款在今后许多年里都是不可动摇的。公民的权利和自由、国家的主权、国家制度、联邦体制、司法机构的组织原则和地方自治原则以及宪法制度的其他基础，将在很长的历史时期内保持不变。宪法提出的目标、价值观和机制已经证明了自己的正确性，帮助俄罗斯社会克服了困难并走上了稳定的发展之路，俄罗斯将会继续最大限度地运用基本法的潜力。重要的是尽一切必要的努力来帮助人们展现自己，特别是要为有才能和精力充沛的年轻人开辟道路。年轻人是民主的新俄罗斯的同龄人。俄罗斯的开放性、自由精神和对一切先进事物的追求都表现在年轻人身上。年轻人将负有保持俄罗斯基本价值观的责任。人的自由发展及其社会保障将永远是国家政策的重点，是俄罗斯主要关心的事情和社会的发展目标。②Послание Федеральному Собранию Российской Федерации.5 ноября 2008 г.

2013年12月12日，普京在俄罗斯宪法日当天发表国情咨文表示，1993年宪法已历时20年，宪法将公民权利和自由的至高无上与国家强大这两个基本要点结合在一起，强调彼此的责任，彼此尊重和彼此捍卫。宪法构架应当是稳定的。然而生活不是静止不动的，不能把宪法进程看作是一成不变的。当然可以对宪法进行有针对性的修改，这是法律实践的需要，生活的需要，有时是必要的。

总之，当代俄罗斯领导人对于宪法改革与政治稳定之间的关系，有着清醒的政治判断，既坚持原则，又伺机而动。普京执政20年之际，俄罗斯宪法改革的时机终于成熟了。

2020年普京在国情咨文中详细回答了四个问题：第一，为什么没有必要制定新宪法；第二，为什么有必要对1993年宪法做出修正；第三，宪法改革必须坚持的原则是什么；第四，宪法改革的建议内容是什么。

普京在国情咨文中坦承他常常被问到修宪的问题。对于宪法为什么必须修改，俄罗斯很多政治精英认为，1993年宪法是四分之一个世纪前通过的，那时俄罗斯正在经历深重的政治危机，自那以后，情况已彻底改变。对此普京表示同意。普京认为，如今莫斯科没有武装冲突，北高加索也没有国际恐怖主义策源地。虽然俄罗斯今天存在一系列悬而未决、相当尖锐的问题，但经济和社会领域的形势保持稳定，因此没有必要制定新宪法。1993年宪法的潜力远未耗尽，希望宪法制度的基本原则、人权与自由在未来好几十年里仍会是俄罗斯社会牢固的价值基础。

与此同时，关于宪法改革的话题已经提出。普京认为，宪法改革有充分依据，对俄罗斯作为法制社会国家的进一步发展十分重要，在这样的社会中，公民自由和权益、人的尊严和福祉是最高价值观。普京表示，的确到了对国家基本法做出一些修改的时候了，以直接保证俄罗斯宪法在俄罗斯法律空间的优先性。

尤其需要指出的是，由于有着广袤的领土、复杂的民族区域构成和多样的历史文化传统，普京强调，在议会共和制下，俄罗斯无法正常发展，说得更严重些，无法稳定生存。俄罗斯应继续成为强总统制共和国。俄罗斯应建立牢固、可靠、难以攻破、从外部看绝对稳定、保证俄罗斯独立和主权的体系。同时，这种体系内部是充满活力的、灵活的，能够针对世界上和俄罗斯周边发生的突发事件以及俄罗斯社会的发展随机应变。这种体系还应确保当政者或其他领域处于高位者可以被替换。这样的革新是社会进步和稳定发展的必要条件。

关于宪法改革的内容，普京建议赋予国家杜马确定政府总理候选人、并批准经其提名的所有副总理和联邦部长的权力，总统无权否决议会批准的相关职务人选；保证俄罗斯宪法的优先性；在宪法层面规定对担任要职官员的国籍、居住年限等硬性要求。①Послание Президента Федеральному Собранию.15 января 2020 г.http://www.kremlin.ru/events/president/news/62582

2020年宪法改革过程体现出俄罗斯执政阶层严密的政治设计。宪法改革是俄罗斯内政的核心问题，牵一发而动全身。普京政权提前布局，稳步推进，最终确保宪法改革平稳落地，俄罗斯社会总体保持稳定。2020年1月普京提出宪法改革，两个月后俄罗斯立法机构即完成了宪法修正的所有法律程序。原定4月22日举行对宪法修正案的全民信任投票，因疫情而推迟至7月1日举行。7月3日，根据俄中央选举委员会的统计，宪法修正案全俄投票率为67.97%，支持率为77.92%。②ЦИК утвердил итоги голосования по конституции.Поправки поддержали 77,92%россиян.3 июля 2020 г.https://tass.ru/politika/8877939总体投票率和支持率不仅远超1993年12月12日举行的宪法全民公投54.8%的投票率和58.43%的支持率，也高于2018年总统大选67.5%的投票率和普京76.69%的支持率。77.92%是俄罗斯全民投票历史上最高的支持率。

从宪法改革进程看，宪法改革体现了时不我待的紧迫性。2020年1月15日，普京发表国情咨文，宣布进行宪法改革。③Послание Президента Федеральному Собранию.15 января 2020 г.1月20日，普京向国家杜马提交了《关于完善和调整公共权力机构个别问题的宪法修改草案》。这显示了宪法改革的紧迫性。实际上，早在2018年普京就已开始放出“试探气球”，通过执政阶层的政治精英提出“活宪法”概念。2018年10月，俄地方选举结束后不久，宪法法院院长佐尔金首次提出“活宪法”概念，声称宪法需要修改，应加强立法机构与行政机构的权限划分制衡。④Зорькин вспомнил о «живой Конституции».9 октября 2018 г.http://www.ng.ru/politi cs/2018-10-09/1_7328_zorkin.html这一言论在俄政坛激起巨大反响。2019年7月，普京团队的核心成员、国家杜马主席沃洛金在《议会报》上发表文章，接过了佐尔金的建议，全面阐释“活宪法”概念，认为宪法应根据实际情况不断调整，以适应俄罗斯国内正在发生的变化，而当前的重点是改变立法和行政权力的不平衡现象。⑤Живая Конституция развития.17 июля 2019 г.http://duma.gov.ru/news/45717/沃洛金曾任俄总统办公厅第一副主任，主管国内政治事务，深受普京信任。在2020年1月的总统国情咨文中，普京正式提出了宪法改革的政治理念。从现有信息看，宪法改革建议应该是经过了执政集团内部的充分酝酿才向社会推出的。普京国情咨文发表后，众多俄罗斯政坛重量级人物立即表态支持。被解职的苏尔科夫2020年2月发表言论称，宪法修正案通过后，现任总统任期可以清零，重新参加选举。与此同时，俄罗斯认为国际力量的对比变化，对于实现独联体一体化的目标是一个机遇，为抓住这种机遇就需要在政策调整上进行超前布置。

政府调整为宪法改革顺利推进铺路。普京国情咨文发表后，梅德韦杰夫政府集体辞职。俄罗斯税务局原局长米舒斯京被任命为新任总理。1月21日新政府成立，副总理由10名减至9名，有3人留任；21名政府部长中有12人留任，外交、国防、内务、紧急情况、能源、财政等重要机构的部长没有变动。新政府的特点是年轻化，平均年龄为47岁，上届政府为53岁。第一副总理别洛乌索夫此前担任总统经济顾问，主要负责经济事务，是国家项目计划的发起者。2月17日，塔斯社公布普京专访节目，普京在节目中承认，政府调整早有规划。2020年3月9日，普京签署法令，对总统办公厅和安全会议相关法律规定进行修改，核心内容是添加安全会议副主席职位，隶属总统，安全会议副主席、秘书长、助理可被总统任免。这实际上是对宪法修正中未能涉及的总统办公厅和安全会议架构与职能的补充规定。为了确保社会对宪法改革的支持，新政府对经济形势强势表态，以确保经济运行稳定。米舒斯京上任之初就召开会议讨论稳定经济的问题。对于新冠疫情和油价下跌对俄罗斯经济的影响，新政府以公关姿态官方统一表态：俄罗斯石油产业掌握着丰富的资源储量和足够的资金储备，在任何价格水平下都具有竞争力；同时，俄罗斯有足够的资金落实总统国情咨文的目标，完成社会民生任务。虽然疫情导致宪法全民投票的时间推迟，但是2020年7月宪法修正案以超高支持率获得俄罗斯民众的大力支持。

从俄罗斯政治的国际背景看，俄罗斯与世界政治出现的新特点产生共振，政治稳定面临挑战：民粹主义导致社会抗议运动兴起，互联网政治影响俄罗斯传统的政党政治，民族与人口问题带来社会认同危机，技术革命落后引发治理困境等。面对这些迫在眉睫的政治挑战，也需要从制度设计的原点上即宪法层面做出回应。

三、宪法改革的主要内容

俄罗斯2020年的宪法改革紧紧围绕着国家权力体系、国家结构形式和国家安全体系展开，互为影响，相互支撑。

（一）国家权力体系的变化

第一，宪法改革只是表面限制总统权力，总统核心实权扩大。一是加强对政府的控制，总统有权直接免职核心官员。在总统有权批准政府辞职的基础上，宪法修正案明确了总统可以批准总理、副总理、部长和行政权力机关及总统管辖机关领导人的辞职，规定总统无需总理提议便可直接免去总理、副总理、部长的职务。二是加强对国家杜马的控制，有权直接解散国家杜马。修正案规定：在俄罗斯联邦政府总理的提名被国家杜马三次否决后，俄罗斯联邦总统可以直接任命总理并有权解散国家杜马，举行新的选举。实际上，国家杜马没有任何自主的可能性，只有与总统提前进行政治协商才能避免总统不满意而杜马可能被解散的政治后果。三是加强对联邦委员会的控制。2014年宪法改革时已经规定总统掌握10%的联邦委员会议员任免权，这次修订为总统可以直接任命30人以内的联邦委员会议员，约等于18%，再次扩大了对联邦委员会的控制。而且，在这30人中总统可以任命7名以内联邦委员会议员为终身议员。卸任总统自动成为联邦委员会终身议员，且拥有豁免权。0票反对的现实说明，一些资深的政治家希望成为这7名议员之一。一些年事已高、面临退位且长期以体制内反对派自居的政治家，如日里诺夫斯基等，此次全力支持普京的提议，也与终身议员的巨大政治利益有关。四是加强对司法体系人事权的控制。原来宪法规定总统无权决定宪法法院和最高法院院长的人选，现在规定总统有提名宪法法院和最高法院院长和副院长的权力，供联邦委员会任命。修正案还规定总统有权提议联邦委员会免除法官职务。

宪法改革进一步巩固了总统办公厅的地位和作用。此次宪法改革将第四章《俄罗斯联邦总统》第83条第9款“组成俄罗斯联邦总统办公厅”，修改为“组成俄罗斯联邦总统办公厅确保总统行使自身职权”。这是对长期以来俄罗斯反对派质疑总统办公厅权力过大的正式回应。例如，1996年11月，国家杜马内俄共等政治派别通过了致俄联邦宪法法院的呼吁书，请求检查宪法中有关总统办公厅的条款，认为总统办公厅拥有不符合俄罗斯宪法的过大的权力，表现为总统办公厅可以监督并检查联邦法律和总统命令、指示的执行情况，保障干部和公务领域的国家政策得以顺利实施，协调国家权力机关在保障人权、大众传媒和广告宣传等方面的活动。这次宪法改革特意在有关总统办公厅的条款中增补“确保总统行使自身职权”的文字，等于明确宣示总统办公厅是确保总统行使自身职权的核心机构，不仅不能削弱，反而应该加强。总统办公厅领导人有权向各联邦权力机构提出消除执行俄联邦总统决定过程中的缺陷并颁布人人必须遵守的法规。这实际上给反对派传递了一个信号：总统的全面领导是俄罗斯稳定的最大政治保证。

第二，宪法改革导致国家杜马权力受限。一是国家杜马仅加强了监督职能。按照宪法修正案，国家杜马只是批准总统提名的总理，然后按总理提名再批准各部部长。国家杜马似乎扩大了对政府的监督权，实际上这种监督权仅仅是形式上的权力。修正案第83条对于总统权力第1款的修改：总统有权任命俄罗斯联邦政府总理，政府总理候选人需国家杜马根据总统提名批准，总统同时有权解除政府总理职务。二是国家杜马自身发挥职能反而被监督。因为修正案规定总统可以向宪法法院提出审查议会通过的法案是否符合宪法，如果宪法法院宣布违宪，总统可以将法律退给国家杜马并拒绝签署。这样，宪法法院拥有了制衡议会的权力，国家杜马等于被加上了一层限制。

议会制度涉及俄罗斯国家权力的制衡，关乎执政阶层治国理念的贯彻，影响俄罗斯的政治稳定与发展。议会制度同时又与选举制度、政党制度和联邦制度相互联系，相互作用，其发展历程体现了俄罗斯政治综合性和整体性的态势。俄罗斯实行的是总统制，总统权力集中统一，这体现在各个领域，议会制度也不例外。苏联解体以来，议会制度的改革发展都是在不同的历史条件下为适应国家治理的变化特点而进行的，政治目的是为了不断改进和完善总统制的领导方式和执政方式。普京宪法修订实现了对俄罗斯国家机构的深层次改革，是对俄罗斯国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性的调整。这次宪法改革中总统核心权力的加强，与议会制度的改革密不可分。

第三，宪法改革使总理政治影响力下降。按照宪法修正案，总理失去了在国家安全与外交决策领域的影响力，实际上成为专职负责经济社会问题的职业总理。根据宪法修正案，在联邦行政权力结构中明确了总统和政府的管辖机关。总统管辖的机关在103条第1款明确为：国防、外交、安全、内务、司法、紧急情况和自然灾害及公共安全部门。也就是说，修正案明确将国防部、外交部、紧急情况部、内务部和司法部等划归总统直辖。虽然以往在俄内政中，总统也是负责管理国防部等强力部门，但毕竟没有在宪法中体现。此次明确将国防部等强力机关定位为总统直接管理的部门，而且规定这些部门的部长由总统提名，在联邦委员会讨论通过。这实际上削弱了总理职能，同时也削弱了国家杜马对国家安全与外交决策的参与和监督权。①庞大鹏：“普京修宪的政治分析”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2020年第4期。

国家权力体系改革的暗线是对国家公职人员的选拔与任用，从制度上划出红线。普京执政的一大特点是对权力、资本和劳动三大社会关系谨慎处理，制定国家反腐败计划，纠正俄罗斯政治的官僚主义弊端。这次宪法改革对国家公职人员的政治背景做出了明确的规定，确保他们对国家的忠诚。宪法修正案规定，从联邦中央到联邦主体，包括市政职位在内的所有国家与地方机关的负责人，都必须无外国国籍、无海外资产。第71条新加第18项内容为“建立对国家和市政职位更替的限制机制，对拥有外国国籍或居留权和永久居留权、对在境外开设账户存放贵重物品的俄罗斯公民，限制担任国家和市政机关职位。”第77条新加第3项内容：“俄罗斯联邦主体最高官员需是年满30岁并长期居住在俄罗斯的俄罗斯公民，并且没有外国国籍和居留权或证明其外国永久居留权的文件。禁止俄罗斯联邦主体最高官员在境外的外国银行开设和拥有存放现金和贵重物品账户。联邦法律可以对俄罗斯联邦主体最高官员制定附加要求。”第78条新加第5项内容：“俄罗斯联邦国家机关领导人需是年满30岁的俄罗斯公民，并且没有外国国籍和居留权或证明其外国永久居留权的文件。禁止俄罗斯国家机关领导人在俄罗斯境外的外国银行开设和拥有存放现金和贵重物品账户。”

另外，此次宪法改革还确立了国务委员会的地位和作用。2020年12月8日，普京签署了国务委员会法，落实宪法修正案，确定国务委员会在国家权力机关体系中的地位、组建方式和运作程序。根据该法律，国务委员会是依照宪法成立的国家机关，由国家元首组建，旨在确保权力机关协同运作并确定国家内政外交基本方向和社会经济发展重点方向。国务委员会将就各地区发展的总方向、国家建设和联邦制及地方自治基础巩固的最重要问题、各级权力机关的相互关系问题提出建议。它还将协助解决联邦和地区权力机关之间的分歧并讨论人事政策。2020年12月21日，普京根据国务委员会的新法律签署命令，批准联邦国务委员会的人员组成。新国务委员会由104人组成，其中包括总统普京（担任国务委员会主席）、总理米舒斯京、国家杜马主席沃洛金、联邦委员会主席马特维延科、国家杜马各议会党团领袖、各地区行政长官和总统派驻各联邦区的全权代表。普京还批准了国务委员会主席团的组成。国务委员会主席团由28人组成，其中包括相关联邦主体行政长官和总统助理列维京。列维京表示，18个俄联邦主体的行政长官“自动成为主席团成员”并领导国务委员会执委会，其他人将轮流参加主席团。

（二）联邦制度运行机制的调整

普京刚上台时，俄罗斯实际上处于瓦解的边缘。车臣分裂主义迫在眉睫，其他联邦主体也各行其是，地方可以不向中央缴税，制定与宪法相抵触的法律，有些联邦主体甚至相互提出领土要求，等等。由于国家政权机关和管理机关软弱无力，经济和社会政策也无法顺利执行。普京指出，俄罗斯复兴的关键在于国家政治领域，俄罗斯需要一个强有力的国家政权体系作为秩序的源头和保障，在此基础上，任何革新才有可能。在普京的领导下，俄罗斯建立起了强有力的中央集权的国家权力体系，实现了自20世纪80年代后期以来前所未有的政治统一。这为整个普京时代国家治理的顺利推行，奠定了最根本的政治基础。

第一，确保政府机制的一体性。加强国家权力的重点政治方向是确保中央对地方权力的控制，建立统一的国家政权体系。1993年俄罗斯宪法规定，俄罗斯是一个联邦制国家，联邦主体由共和国、自治区、边疆区、州、自治州以及直辖市构成。这种联邦主体的多样性成为俄罗斯联邦组成的主要特点。如何在多样性的基础上实现联邦权力的统一性，就成为俄罗斯在处理中央与地方关系上的关键。叶利钦时代由于历史和现实的种种原因，俄罗斯未能处理好多样性与统一性的关系，造成中央权力软弱、地方政府自行其是的严重后果。为了改变这种局面，建立一个强有力的国家政权体系，从而为经济发展提供稳定的政治环境，普京时代对国家治理模式调整的一个重要方向就是采取了一系列有效的措施，深刻调整了中央与地方的关系，加强了中央对地方权力的控制，并在此基础上重建了国家垂直权力体系。2004年9月，普京在别斯兰人质事件后的政府扩大会议上表示：政府机制的一体性是巩固国家的最重要因素。俄罗斯联邦宪法第77条对此有明文规定。在现实生活中，这一理念体现为：中央政府与各联邦主体所在的地方政府，无论在处理联邦事务还是联合管理的事务方面，都要体现出一体性。相应地，它们应该按一个完整的、相互依存的整体来运作。①Вступительное слово на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов Российской Федерации.13 сентября 2004 г.http://kremlin.ru/events/president/transcripts/22592此次宪法改革将这一核心理念写入宪法第71条，在属于俄罗斯联邦管辖部分的第4款新加“组成公共权力”一语，短短一句话体现了政府机制一体性的根本要求。第132条新加第3款再次强调：“地方自治机关和国家权力机关纳入统一的俄罗斯联邦公共权力体系，为更有效解决相关地区居民切身利益的问题而相互协作。”

同时，对已经采取的一些治理举措从技术上进行法律化处理。例如，第70条第2款在“俄罗斯联邦的首都是莫斯科市，首都的地位由联邦法律规定”的基础上，新添加“个别联邦国家权力机关的常驻地可以是联邦宪法法律规定的其他城市”。这是对联邦政府部分机构地理位置的承认。例如，俄罗斯国家杜马2006年12月20日通过法律，将俄罗斯联邦宪法法院迁往圣彼得堡。2007年12月23日，普京签署宪法法院搬迁令。2008年5月27日，宪法法院搬迁完成并成功正式运转。此外，俄罗斯远东与北极发展部也是设在远东地区，属于该项条款法律效力的追加认定。

第二，加强对地方自治的管理。地方自治是俄罗斯权力结构的毛细血管。俄罗斯宪法第十二条明确规定：地方自治机关（市、镇、村）不进入国家权力机关体系。但是，近年来普京已经对此进行了有的放矢的政治治理。治理方式之一，是地方自治的模式偏向中央治理及联邦选举的运行机制。第八章《地方自治》第131条对地方自治机关的组成原则和机制结构，明确添加了中央政府层面联邦法律的硬性要求：“地方自治在市政体制和联邦法律规定的形式下实行。地方自治机关结构由居民依据联邦法律规定的俄罗斯联邦地方自治机关的一般原则独立确定”。例如，借鉴联邦层面“选举过滤器”的经验，设置“市政过滤器”，即联邦主体地方长官选举中所要求的“信任签名”，同样也逐步用到地方自治。通过“市政过滤器”选拔上来的地方自治级别的负责人与中央政权高度契合。这种治理模式随着此次宪法改革的推行已经完全合法化。治理方式之二是实行代理行政长官制度。由于普京大规模使用代理行政长官制度，一批来自中央的技术官僚被推到了地方领导人的职位上。这一治理经验在此次宪法改革中被法律化和规范化。在第131条新加1.1款：“国家权力机关依照联邦法律规定的程序和情况，参与地方自治机关的组建，任命和免职地方自治机关官员”。这就意味着把普京广泛使用的代理行政长官制度的治理经验写入宪法，赋予联邦中央对联邦主体最高立法层面新的管辖渠道和权力。

第三，确保领土与主权完整。宪法在第三章《联邦体制》第67条第2款新加2.1项：“俄罗斯联邦保护其主权和领土完整。（除了与邻国划界工作外）禁止意图割让俄罗斯领土的行为及相关呼吁”。以此为依据，在关于俄罗斯与日本之间的南千岛群岛领土谈判的问题上，俄罗斯实际上表明了拒绝移交岛屿的立场。1956年《日苏共同宣言》中写明“向日本移交齿舞群岛和色丹岛”的条款因此失效。

第四，总结车臣治理的经验。普京通过包括确立国家法制和现代化发展在内的综合手段对车臣进行治理。车臣冲突是俄罗斯全国性的问题。在西方看来，苏联解体只是第一轮解体，只有14个民族获得独立，而留在俄罗斯联邦内的其他民族因种种原因没能获得自决权，它们在“排队”等着独立，车臣起着推动第二轮解体的作用。不仅如此，由于在车臣问题上有宗教极端主义的介入，车臣冲突很快就具有了一定的宗教性质，车臣在西方政治家的视野里也具有了新的作用。以瓦哈比教派为代表的宗教激进主义者在车臣冲突中非常活跃。也正是从这个意义上说，普京避免了俄罗斯的国家分裂，巩固了国家的统一。车臣冲突结束后，普京从使用军事手段时期很快过渡到政治与经济措施并举的治理时期。这次在宪法改革中也总结了治理车臣的经验。例如，第三章《联邦体制》第67条第1款在原先“俄罗斯联邦的领土包括俄罗斯联邦诸主体的辖区、俄罗斯联邦的内陆水域和领海、领空”的基础上，新添加了“根据联邦法律可以在俄罗斯联邦境内设立联邦直辖区；联邦直辖区的公共权力组织依据相关联邦法律成立”。这与普京的治理经验密切相关。2000年6月8日普京签署命令，对车臣进行总统直接治理，在车臣建立执行权力机关，并设总统驻北高加索代表。2000年6月12日，普京总统签署了在车臣共和国建立临时行政权力机关的法令，任命卡德罗夫为车臣临时政府领导人。这标志着俄罗斯开始对车臣实行总统直接治理，车臣局势由单纯军事状态转入政权和经济建设同武装剿匪并行的新阶段。这条经验写入宪法，为未来处理类似事件预留了法律空间，实际上强化了联邦中央对地方的管辖。

（三）国家安全体系的统筹协调

俄罗斯高度重视国家安全，安全利益优先于发展利益，这是俄罗斯显著的国家特性。俄罗斯宪法对于国家安全的关注可谓“草蛇灰线，伏脉千里”。俄罗斯奉行总体安全观，其安全观是涵盖内政外交重点、目标、措施的一个完整体系，重点是保障国家安全的主要方向，并由此确定最重要的社会、政治及经济改革任务，目的是保障公民的宪法权利与自由，推动国家的持续发展及维护国家领土完整。

安全与发展有根本的关联性和相互依赖性。俄罗斯坚持为防止国家安全受到威胁，必须确保社会稳定、民族与宗教和睦，实现公民的生存、安全、劳动、住房、卫生、健康生活方式以及受教育和文化发展等权利。普京就别斯兰人质事件发表的电视讲话，深刻阐述了加强国家安全的重大意义。普京认为，俄罗斯国家内部冲突尖锐、种族间矛盾错综复杂，国防处于东西难守的境地。俄罗斯别无选择，只有巩固国家统一，建立新的资金运转体系，形成有效的应对危机的管理体系，才能确保国家安全。①Обращение Президента России Владимира Путина.4 сентября 2004 г.http://kremlin.ru/events/president/transcripts/22589

第一，确保总统在维护国家安全上的核心地位。第四章《俄罗斯联邦总统》第80条第2款，新增加了总统的职责是“维护国家公民和平与和睦，保障纳入到统一公共权力体制的机关协调行使职能并相互协作”。第83条第7款在总统成立俄罗斯联邦安全会议的原有条款上，新补充“维护国家利益和个人、社会、国家安全的权力，维护公民和睦和谐，保护俄罗斯联邦主权的独立性和国家领土完整，预防国内和外部威胁”，这就从法理上赋予总统依宪处置紧急事态的权力。同时，新增加第79.1条，明确规定：“俄罗斯联邦采取措施维护和加强国际和平与安全的措施，确保国家和人民和平共处，防止外部势力干涉国家内政”。“防止外部势力干涉国家内政”，这一点是对俄罗斯抵御“颜色革命”经验的高度凝练。

第二，维护俄罗斯历史观，加强俄罗斯国家认同，维护意识形态安全。历史问题对于俄罗斯具有特殊重要的意义。俄罗斯与西方及中东欧国家对于涉及俄罗斯历史问题的认识，往往南辕北辙并严重影响俄罗斯内部的国家治理。摆脱历史虚无主义的消极影响，确保国内的社会稳定，这是普京执政的重点之一。因此，在宪法中框定关于俄罗斯历史认知的基调，是增强民众国家认同感、深化国家治理能力建设的必要途径。在第三章《联邦体制》第67条新加第67.1条，共4款新内容：一是明确俄罗斯联邦是苏联领土的法律继承国，是苏联作为国际组织和国际条约成员的法律继承国，也继承了国际条约规定的在俄罗斯联邦领土外的苏联债务和资产。二是明确千年历史团结起来的俄罗斯赋予人民以上帝的信仰和理想，并保持国家发展的连续性，承认历史形成的国家统一。三是俄罗斯联邦纪念祖国的捍卫者，并保护历史真相。不允许贬低人民功绩在保卫祖国中的意义。四是儿童在俄罗斯国家政策中具有最重要的优先地位。国家创造有利于儿童身心健康、德智体美、爱国主义教育、公民意识和对中老年人尊重的条件。国家确保家庭教育的优先地位，对无人照看的孩子承担起父母的责任。这里既重视对俄罗斯历史传统的维护，也重视对下一代的历史传统教育。明确宣示历史问题的政治意义在于警告反俄的一些国外势力，不要将历史问题作为对俄罗斯国家形象诋毁的手段和工具。

第三，高度重视民族与宗教问题，维护政治安全。俄罗斯是世界上最大的多民族国家之一。根据2010年全俄人口普查数据，俄罗斯共有193个民族，使用277种语言和方言。民族文化和语言多样性在这次宪法改革中受到国家保护。2018年3月，俄罗斯民族事务局曾经提出《2025年前俄罗斯国家民族政策战略（修正案）》草案①Проект Указа Президента Российской Федерации «О внесении изменений в Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (подготовлен ФАДН России 13.03.2018).http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/56646789/#ixzz5UXUGYwTQ，将民族间关系状况产生的原因归结为国际恐怖主义和极端主义的蔓延、社会和财产分化，以及全球化导致的民族文化遗产、民族传统道德价值观损失等因素。经过近一年的讨论，2018年12月普京签署最终版本。②Владимир Путин подписал Указ «О внесении изменений в Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года,утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г.№ 1666».7 декабря 2018 года.http://www.kremlin.ru/acts/news/59348在最终版本中，令人意外的是，草案中对于前述原因的敏感表述被删除了。③Там же.这说明俄罗斯国内局势的复杂性：一方面，草案本身说明普京政府认识到全球化和信息化引发的人口流动对于俄罗斯国内局势的深刻影响；另一方面，由于俄罗斯2018年国内民粹主义的社会情绪上升，社会抗议运动不断，出于政治稳定的需要，普京政府作了谨慎处理。实际上，早在2012年普京第三次竞选总统时就发表过《俄罗斯民族问题》的竞选文献，已经指出人口流动对于民族认同等问题的影响。在普京看来，全球性民族发展趋于多元化，很多国家也实行多元文化政策，而且全世界的移民现象还会加剧，这将会改变各大洲的面貌。他指出，这种过程是复杂的，很多国家都未能成功地同化移民。普京强调，尽管外在现象类似，但俄罗斯的情况必须坚持自己独特的解决方式，因为俄罗斯的民族和移民问题同苏联解体直接相关，实质上，是由于18世纪基本形成的历史上的大俄罗斯的解体。普京提到，俄罗斯是统一的多民族国家，贯穿独一无二的俄罗斯文明的主轴线是俄罗斯人民和俄罗斯文化。他认为，必须巩固“历史性的国家”④Владимир Путин.Россия: национальный вопрос.23 января 2012 г.http://www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html，用国家和文化来促进各民族和宗教的融合。⑤参见庞大鹏：“世界政治中的俄罗斯：互动与传导”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2019年第1期。此次宪法改革将普京对于民族与宗教问题的很多治理经验写入根本法。第67.1条论述千年历史时强调了俄罗斯赋予其人民以上帝的信仰，这里虽然避免使用东正教的字样，但是实际上是肯定东正教在俄罗斯历史和现实中的地位。第68条第1款新加“俄语同时也是组成国家的各族人民的共同语言”。第68条新加第4款“俄罗斯联邦的文化是其多民族独特的遗产，文化受国家支持和保护”。第69条新加两款条文：国家保护俄罗斯联邦所有人民和族裔的文化特性，确保守护民族文化和语言的多样性；俄罗斯联邦为生活在国外的同胞行使其权利提供保障，维护其利益并为维护全俄罗斯文化特性提供支持。上述条款既巧妙地维护了俄罗斯族的主体地位，又树立了保护民族多元文化的框架，同时还对俄罗斯近年来在世界范围尤其是独联体倡导的“俄罗斯世界”的思想进行了法律化规定。这些举措对于解决俄罗斯国内的民族与宗教问题，维护政治稳定都会起到积极的作用。

第四，高度重视民生福祉，维护经济安全。第75条新加三款条文：俄罗斯联邦尊重公民的劳动，并保卫其权利。国家保障最低工资不低于俄罗斯联邦全体居民基本生活费用；俄罗斯联邦按照普遍、公平和团结的原则建立公民退休金制度，并支持其有效运行。按照联邦法律规定的方式每年至少一次对退休金进行指数化；根据联邦法律对社会强制性保险进行保障，为公民提供有针对性的社会支持，并将社会补贴和其他社会费用指数化。新加第75.1条：为国家经济可持续增长，改善公民福利和国家社会相互信任创造条件，确保公民和劳动者得到尊重，保障公民权利和义务的平衡，保障社会伙伴关系，经济、政治和社会团结。对于俄罗斯这样一个保守主义传统深厚的国家来说，做好民生福祉，是确立政权合法性的重要基础。

四、宪法改革的综合影响

宪法改革是当前和今后一个时期俄罗斯国家治理的核心问题。此次宪法改革不仅与后2024年俄罗斯政局密切相关，也与新冠疫情引发的世界政治变化同频共振。同时，宪法改革引发的俄内政外交的联动效应也不容忽视。

第一，从宪法改革的后续效果看，一揽子宪法改革法案保障了普京的进退。宪法改革及后续一揽子相关法案直接影响着俄罗斯的政治进程。一揽子宪法性法律的修改决定普京进退的细节。新宪法通过后，普京已分三批向国家杜马提交了一揽子宪法性法律修正案。这些法案既关乎后续相关法律的常规修改，也涉及根据新宪法而专门制定的新的宪法性法律，如前总统豁免权法①此次宪法改革增补了第92.1条规定：因期满、提前辞职或因健康长期无法履职而被终止权力的俄罗斯联邦总统享有豁免权；对于因期满、提前辞职或因健康长期无法履职而被终止权力的俄罗斯联邦总统的保障由联邦法律规定。和国务委员会法等。宪法改革后，普京在“2024问题”上将进退自如：往前看任期清零，理论上可以连选连任至2036年；往后退通过豁免权法确保自身及家人的安全。关键在于进退之间的各种可能安排，这些安排集中在后续一揽子法案的内容与细节上。

2024年普京本届总统任期将结束，俄罗斯最高权力需要稳妥过渡，这是普京的战略目标。2021年国家杜马选举居于这个政治周期的中间阶段，对于确保普京执政理念的延续与普京体制的稳定具有政治示范效应。即使2024年普京可能离职，也需要在2021年国家杜马选举前后开始布局能够在2024年之后发挥有效政治影响力的机制。稳定性和继承性是普京执政团队对2021年国家杜马选举政治考量的基本原则。

此次宪法改革是对普京20年执政经验的总结，是将普京行之有效的治国举措以法律语言的形式加以制度化。从提出和讨论的过程看，此次宪法改革是一次精心酝酿的政治设计，是一次指向性明确的修订。最初提出的权力制衡只是引子，真正落实的修正条款涉及俄罗斯国家制度、国家安全、国家认同和国家利益等治国理政的重大领域。俄罗斯宪法改革以及连带的一系列政治变动也是直接源于普京为解决2024年挑战的精心谋划。宪法改革对于国家权力体系及后2024年政局有重要影响。直接的政治作用是强化了总统的核心权力，目的还是建立一个强有力的中央政府。普京表示，此次宪法改革是为了建立一个无懈可击、绝对稳定的体系，保障俄罗斯的独立和主权，这将加强俄罗斯的国家地位，并为俄罗斯未来几十年的持续发展创造条件。普京时代俄罗斯的社会结构和政治模式，都是为了把最高领袖与底层人民之间的隔阂打通，而打通的路径和桥梁就是建设一个强有力的中央政府和强大的国家。俄罗斯历史上凡是行之有效的政治体系，其精髓皆在于此。普京的强国战略与俄罗斯国家治理的历史经验是一致的。

第二，宪法改革与新冠疫情同频共振。2020年是人类历史进程中具有分水岭意义的一年。突如其来的新冠肺炎疫情引发全球性危机，成为世界各国稳定与发展的最大影响变量，世界各国人员往来按下了暂停键，世界经济增长挂上了倒车挡，人类发展面临空前的风险挑战，国际形势进入动荡变革期。2020年对于俄罗斯而言，很大程度上也是一个分水岭。它是向21世纪第三个十年的过渡。俄罗斯面临突破性历史任务。①Послание Президента Федеральному Собранию.15 января 2020 г.http://www.kremlin.ru/events/president/news/62582世界政治的变动深刻影响着俄罗斯，俄罗斯与世界政治明显共振，与世界各国一样面临抗击疫情与经济衰退的双重挑战。在这一双重挑战的形势背景下，俄罗斯国家治理的核心问题是宪法改革。俄罗斯疫情的危机治理与宪法改革稳步推进。经过周密的内外联控，宪法改革对俄罗斯内政外交的影响总体可控。

新冠肺炎疫情是冷战结束以来最严重的突发性全球危机，其影响远远超过疫情本身，也是影响俄罗斯宪法改革最大的刺激性因素。总体上看，俄罗斯2020年上半年应对第一波疫情相对成功，下半年则遭受第二波疫情的严重冲击，与此相应，俄罗斯2020年的形势特点在上、下半年也有差异。2020年上半年俄罗斯疫情的危机治理与宪法改革稳步推进，同时俄美关系在历史记忆、战略稳定与地缘政治三大问题上博弈不断。下半年，尤其是7月宪法修正案通过后，俄罗斯周边战略态势恶化。白俄罗斯选举危机、纳卡冲突和吉尔吉斯斯坦选举动荡渐次发生，俄罗斯最为紧密的三个盟友白俄罗斯、亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦先后出现动荡。俄总统办公厅一度担心会与本国内政产生联动效应，影响9月的地方选举和推动远东地区抗议事件升级。但是，从俄罗斯的政治实践看，各种危机并没有对宪法改革产生实质影响。由于疫情促成了俄罗斯政治聚集效应，客观上反而有利于宪法修订案的最终通过。

联合国秘书长古特雷斯认为新冠肺炎疫情是二战以来世界面临的最大挑战，也是一场典型的全球性挑战。冷战时期，人类一度面临核战争危险，但全球经济所受冲击尚不及此次疫情。此次疫情已经冲击到人类健康、经济增长、社会发展、国家安全和国际关系的方方面面，是一场全面的、综合性挑战。从世界范围内的形势看，由于国际大宗商品价格下跌、大国竞争加剧、民粹情绪上升等因素影响，世界出现经济下滑、安全趋紧、政治分化的态势。但是危机中也孕育着新局，危机也是改革的机遇。可以说，疫情对于内政是一种二律背反的影响。最典型的是欧盟。在疫情大面积蔓延于欧洲之时，欧盟再次面临挑战。除了疫情本身及其带来的经济灾难外，挑战还来自英国“脱欧”、意大利转向欧洲怀疑论、美国拒斥欧盟一体化、俄罗斯分而治之政策、德国宪法法院脱离欧盟法律秩序并削弱欧洲央行信誉等。然而，欧盟的历史就是在灾难推动、激励或裹挟下不断前行的历史。煤钢联营和欧共体是为应对二战后局势而创立的，单一市场是对20世纪70年代经济不景气的回应，货币联盟是为了应对1991年两德统一而达成的协议，欧洲稳定机制的创立是欧元区金融危机的结果。欧洲联合或一体化路径之所以如此，源于欧盟是一个由政治意志构成的制度实体，是一剂法德之间百年战争和毁灭性流血的解药。后疫情时代的欧盟具有雄厚的经济与巨大的绿色发展理念影响力，以及突出的全球规则设置能力。疫情危机历史性地提升了欧盟一体化水平的政治决断力。①谢伏瞻主编：《中国社会科学院国际形势报告（2021）》，北京：社会科学文献出版社，2021年，第9页。

疫情对于俄罗斯内政的影响也有类似欧盟之处。这被称为是疫情政治学中的政治聚集效应。强力举措和领袖作用成为重大危机面前的普遍政治现象。俄罗斯防疫形势相当严峻。但就目前来看，疫情对政治局势稳定尚未构成重大威胁。疫情发展不会失去控制，对政局稳定的冲击依然在可控范围内。在第一波疫情时，经过初期短暂的混乱后，普京果断施策，对疫情的治理绩效明显，普京的个人威望进一步提升和巩固。从疫情全球治理的实践看，国家在危机中扮演了极其重要的不可替代的角色，强大的国家是克服危机的关键，强有力的国家领导人成为民众的期望。不仅如此，危机局面还能让政府从法律层面对反对派的政治抗议运动加以有效遏制。在俄罗斯实际上没有兴起反修宪、反清零的政治抗议。对政治决策的考验也体现在后疫情时代。疫情导致产业链缩短，全球治理开始在区域一体化层面发力。经济全球化这一历史大势不会因疫情而终结，但其结构和内涵可能出现新的变化。以生产要素全球化为主要内容的经济全球化可能被拓宽，涵盖经济、安全、社会要素的更为包容的全球化将具有更强的韧性和潜力。因此，俄罗斯更需要关注的是如何在这一趋势下调整政策，应对挑战。

需要指出的是，2020年9月13日地方选举，是2021年国家杜马选举前俄罗斯举行的最后一次大规模竞选活动，也是宪法修正案通过后对俄罗斯政治实践的一次检验。从最终结果看，地方选举虽然过程有些许波澜，但是统一俄罗斯党大获全胜，再次表明俄宪法改革具有深厚的民意基础。

由于疫情等因素的综合影响，统一俄罗斯党的选情并不被看好。除了疫情影响外，在此次地方选举前，白俄罗斯局势动荡，远东抗议活动中也出现了支持白俄罗斯民众抗议活动的声音，政府一度担心远东地区的抗议活动会像白俄罗斯一样蔓延至全国。2020年8月20日纳瓦尔内在从托木斯克市飞往莫斯科的途中中毒。纳瓦尔内中毒事件也让选前局势有所紧张。鉴于上述局势，地方选举选情复杂。选前俄专家学者及媒体一度不看好2020年地方选举形势。但是，本次统俄党地方选举的结果没有出现先前俄媒和智库分析的落选情况，甚至是统俄党2018年以来最好的一次。统俄党在本有可能发生州长第二轮选举的地区顺利获胜，同时保持了在州议会中的多数党地位。统俄党提名和支持的19名地方行政长官候选人大获全胜，在11个地方议会中也赢得多数席位。唯一的问题是实际支持率和席位下降的趋势并没有得到根本缓解，同时在3个市级议会出现失去多数党席位的现象。尤其是受纳瓦尔内中毒事件的影响，统俄党在托木斯克市杜马选举中仅获得11席。三个新政党（新人党、绿色可替代党和为了真理党）分别突破了5%的得票率顺利进入地方议会，也意味着可以在不收集签名的情况下直接参加2021年国家杜马选举。2021年1月21日，为了真理党与公正俄罗斯党合并，强势参加2021年国家杜马选举。①Справороссы официально начинают объединение с партиями «За правду» и«Патриоты России».21 января 2021 г.https://tass.ru/politika/10518339

第三，宪法改革引发俄罗斯内政外交的联动效应。2009年金融危机以来，俄罗斯实际上陷入低速发展。2013年乌克兰危机以来，甚至趋于停滞。但是，在普京执政20年之际，社会共识却是2010年代是俄罗斯外交和国防政策最成功的时期：在这10年里，俄罗斯成功阻止了西方向独联体空间的渗透，阻断了威胁俄罗斯切身利益的西方扩张；俄罗斯正从大欧亚空间的边缘向中心靠近，付出相应的代价是可以接受的。与此同时，随着世界力量“东升西降”对比的变化，尤其是新冠疫情暴发后中美竞争的加剧，俄罗斯认为妨碍其实现独联体一体化的阻力在减弱，普京也不再讳言政治抱负。2020年4月，在俄罗斯政论节目“克里姆林宫·普京”中，总统普京表示，如果苏联解体后出现的这些国家走上一体化的道路，这没有什么令人惊讶的。这些国家已经认识到，联合将使所有人受益，一体化是一条自然而然的道路。苏联解体已是30年前的事了，这些苏联曾经的成员，正在克服对过去的恐惧，克服对苏联复兴的担忧。①Путин назвал естественным объединение усилий постсоветских республик.19 апреля 2020 г.https://rg.ru/2020/04/19/putin-nazval-estestvennym-obedinenie-usilij-postsove tskih-respublik.html2020年6月，普京表示，苏联成立时规定加盟共和国有权退出，但如果一个共和国加入了苏联，并获得了大量的俄罗斯土地，这些领土历史上属于俄罗斯，那么当它离开苏联时，只能带走它加入时带来的东西，不应该随身带走俄罗斯人民赠予它的礼物。②Путин порассуждал о «подарках русского народа» республикам СССР.21 июня 2020 г.https://lenta.ru/news/2020/06/21/podarki/总体而言，苏联解体后，俄罗斯实现原苏联地区重新一体化的外部阻力主要来自美国和欧洲。但是，俄罗斯分析家认为，国际形势和世界力量对比正在发生有利于俄罗斯的深刻变化：美国的衰落不可避免，欧洲将彻底失去世界中心的地位，中国有望成为超级大国，必将与美国发生冲突。形势的变化将会大大减少俄罗斯在独联体内采取行动时可能遇到的外部阻力。

俄罗斯因此借宪法改革实际上提出“国内法高于国际法”，力求为整合独联体一体化积极创造条件。此次宪法修正案第79条规定，俄罗斯联邦可以根据国际条约参加国家间的联合组织，并将自己的部分权力转交给这些组织，但这不能限制人和公民的权利与自由，也不能与俄罗斯联邦宪法制度的原则相抵触。根据俄罗斯联邦国际条约规则通过的国际机构决议在解释时违反俄罗斯宪法，将不得在俄罗斯联邦内执行。尽管没有明示，但这一条款的补充内容实际上在于指明国内法高于国际法。俄罗斯宪法共有八章，其中第一章《宪法制度的原则》和第二章《人和公民的权利与自由》按照规定不能修改。其中，第一章第15条第4款规定：公认的国际法原则和准则和俄罗斯联邦签署的国际条约，是俄罗斯联邦法律体系的组成部分。如果俄罗斯联邦签署的国际条约规定的规则与俄罗斯联邦法律规定的规则有不同之处的话，则以国际条约中的规则为准。这有“国际法高于国内法”的含义。俄罗斯现行宪法是在1993年出台，当时叶利钦执行向西方“一边倒”的政策，而且是借助西方的支持才结束了1993年因宪法之争而形成的“双重政权”局面，因此，叶利钦制定的1993年宪法是一部基本接纳西方理念的宪法，第15条实际上与西方的诉求一致。由于宪法前两章不能修改，第15条因此不能动。如果想改变“国际法高于国内法”的法理基础，只能以比较隐蔽的政治语言予以表述。所以，宪法修正案不可能明确说“国内法高于国际法”，但是现在规定“国际机构决议在解释时违反俄罗斯宪法，将不得在俄罗斯联邦内执行”，实际上明确了“国内法高于国际法”。

为确保“国内法高于国际法”，俄罗斯建立了高效的执行机制。2015年12月15日，俄为应对某些国际法带来的政治挑战，已对《俄罗斯联邦宪法法院法》加以修正，明确规定俄罗斯联邦宪法法院决议的效力优先于国际法院的判决，在司法实践中开启了“国内法高于国际法”的探索。此次宪法改革进一步完善了该执行机制。

首先，明确宪法法院在国内法与国际法关系上的释法权。

第125条第1款规定：俄罗斯联邦宪法法院是俄罗斯宪法监督最高司法机关，通过宪法诉讼程序行使司法权力，保护基本宪法体制、人和公民的基本权利和自由，保障俄罗斯联邦宪法在俄罗斯全境具有至高无上的地位和直接影响；俄罗斯联邦宪法法院由11名法官组成，其中包括宪法法院主席和副主席。修改前本条宪法仅仅规定：俄罗斯联邦宪法法院由19名法官组成。

第125条第5.1款第2点规定：俄罗斯联邦宪法法院按照联邦宪法法律规定的程序，解决与俄罗斯联邦宪法矛盾的国际机构决议执行可能性的问题；解决在外国或国际（国家间）法庭对俄罗斯联邦施加义务的（仲裁）决议与俄罗斯联邦公共法律程序基础相抵触的情况下，该决议执行可能性的问题。此项规定特意指明，国际决议除了不能与俄罗斯宪法产生矛盾之外，也不能与俄罗斯的公共法律抵触。俄罗斯公共法律的范围极其广泛，实际上是其国内法律的代称。

其次，由于宪法法院在裁决国内法与国际法关系上被赋予宪制权力，确保宪法法院做出与俄罗斯中央政权利益一致的决定就至关重要。为此，此次宪法改革特意在总统与宪法法院的人事决定关系上做出了重要改变。

第83条第6款规定：总统向联邦委员会提名俄罗斯联邦宪法法院主席、宪法法院副主席、宪法法院法官、俄罗斯联邦最高法院主席、最高法院副主席、最高法院法官候选人供任命；总统有权任命其他联邦法院主席、副主席和法官。修改前此条宪法仅仅规定：总统向联邦委员会提名俄罗斯联邦宪法法院、俄罗斯联邦最高法院候选人供任命。

第128条第1款再次明确：俄罗斯联邦宪法法院主席、俄罗斯联邦宪法法院副主席和俄罗斯联邦宪法法院法官，俄罗斯联邦最高法院主席、俄罗斯联邦最高法院副主席和俄罗斯联邦最高法院法官由联邦委员会根据俄罗斯联邦总统的提名任命。修改前此条宪法仅仅规定：俄罗斯联邦宪法法院、俄罗斯联邦最高法院的法官由联邦委员会根据俄罗斯联邦总统的提名任命。

再次，宪法改革与发展模式选择的关系。2021年是苏联解体、俄罗斯独立30年。我们可以从30年的发展看宪法改革的历史意义。当代俄罗斯转型与发展是一个极其复杂的进程，涉及三重转变：从苏维埃制度向所谓西方民主制度转变，从计划经济向市场经济转变，从一个加盟共和国向一个独立自主的国家转变。这条转型与发展的道路已走过30年。与1991年相比，俄罗斯现在的现代化目标并没有根本的差别，依然坚持社会民主发展，力求使国民的富裕程度接近欧洲水平，并积极提高国家机构的工作效率和国际竞争力。在可预见的将来，国家向何处去？在俄罗斯学者看来，俄罗斯面临的战略选择有四个方向。一是动员模式。俄罗斯正被西方包围，西方不断给俄罗斯制造麻烦，周边的邻国正在去俄罗斯化。如果这种理解占据上风，那么选择的将是动员模式。国家将集中优势资源，并分配给优先方向，基础设施建设、油气、纳米技术等一些极其宏大的目标被宣布为国家最优先的方向。但这里至关重要的是选择动机。如果纯粹是出于地缘政治考虑，则过分夸大了国家在经济中的作用。经营活动被置于次要地位。二是“食利者”模式。这是指最大限度地利用和重新分配自然资源所产生的红利。国家发展依靠的将首先是生产石油、天然气、金属、木材的那些部门，即靠传统出口产品而存活。这种模式无法缩短俄罗斯同世界发达国家的差距，不利于未来经济，即知识经济的发展。三是“惯性”模式。利益集团随机应变，它们为获得资源展开争斗。在这种情况下，被宣布为优先方向的将是经济和政治稳定，为了这一目的推迟国家发展所必需的、艰难的改革。四是“现代化”模式。这是指坚持不懈地改革俄罗斯的国家治理模式，完善法律，建立符合创新与投资需要的发展机制。提出的任务将是提高社会制度和国家管理的质量以及公民的积极性。俄罗斯社会中的有识之士认为，“现代化”是俄罗斯发展的最有效的一条道路。俄罗斯公民的积极性只有在这种模式下才能得到发挥。前三种模式推行起来要容易得多，但现代化道路并非单纯的一系列投资项目，而是必须有一个共同的理念、目标以及落实体系将其贯穿起来。目前俄罗斯已通过和正在研究的未来计划恰好是为了实现现代化，因此这种模式已有了一定的基础。这是相当复杂的任务，涉及政治、经济、社会、民众心理等。但是，如果不用这种方式解决俄罗斯目前所面临的复杂问题，未来俄罗斯的发展将遭遇更大的困难。稳定和降低政治风险对国家的发展尤为重要。只有建立能自我修正的体系才能降低风险。①Игорь Юргенс.В ожидании перемен-У России есть четыре пути, один из них – «к золотому миллиарду»// Российская газета.10 января 2008 г.

可以说，俄罗斯的宪法改革及由此引发的政治运行机制的调整变化，是在俄罗斯历史传承、文化传统、社会发展的基础上内生演化的结果。

五、结语

宪法改革是俄罗斯政治中的大事。宪法改革正在并将在今后相当长的一个时期内影响俄罗斯的政治形势。俄罗斯此次宪法修订不是微调而是大量增补、全面改革。除第一、二、九章外，对涉及国家重大制度建设方面的条款进行了调整。此次宪法改革是对普京20年执政经验的总结，是将普京行之有效的治国举措以法律语言的形式理论化、制度化和法律化，标志着俄罗斯宪法从鲜明的叶利钦时代特色，过渡到体现普京时代内在特征的阶段。当代俄罗斯的宪法发展史与苏联解体以来俄罗斯转型和发展的进程相一致，体现了俄罗斯国家治理从西方化到俄罗斯化转变的特点。

俄罗斯在普京治下从“全盘西化”向俄罗斯传统回归。在继承叶利钦改革成果的同时，强调俄罗斯新思想和主权民主，在俄罗斯历史、文化和精神的基础上保持俄罗斯特色并实现现代化，这是一条俄罗斯自身越来越熟悉的俄罗斯化的发展道路。俄罗斯国家主义的法律传统根深蒂固，国家及其体制和机构在人民生活中一向起着极为重要的作用。有着强大权力的国家被视为秩序的源头和保障，是任何变革的倡导者和主要推动力。普京时代俄罗斯立法的根本目的，是建立一个强有力的中央政府。

此次宪法改革在内政层面对巩固国家制度产生了影响：在国家权力体系中，扩大了总统的核心权力；在国家结构形式中，强化了中央对地方的控制；在国家认同上，突出俄罗斯族的主体地位，精英民族化得到实现；在国家安全层面，增补的诸多条款对俄罗斯主权领土问题、“俄罗斯世界”、国内法与国际法关系等产生了重要影响。宪法改革后总统的核心权力再次扩大，这与普京宪法改革的理念和政治目标一致。此次宪法改革依然体现了俄罗斯集中优化政治资源，实现突破性发展的治国理念。

这次宪法改革虽然由于普京任期清零淡化了接班人问题，但是普京依然需要解决2021年国家杜马选举以及2024年以后政局走向的问题。总统核心权力的加强，为应对和解决后2024年政局可能出现的动荡提供了法律基础。2020年宪法改革总结此前俄与西方斗争中积累的经验，完善处理国内法与国际法关系的法理基础和执行机制，为俄罗斯国家利益和国家安全服务。

美国对于俄罗斯此次宪法改革基本持负面态度，更多是从价值观的角度加以评价。美国认为，普京借宪法改革重塑个人化的专制国家，最终通过的宪法修正案表明分权等核心民主原则受到了冲击，总统再次位于法律体系的最高层，其权力得到进一步扩展；普京借此重塑了一个统一、专制、集中和高度个人化的国家；这场宪法改革暴露了俄罗斯最高法律的短暂性和不稳定性。实际上，总统任期清零只是此次宪法改革中一个附带性的政治目的，普京的主要意图是对俄罗斯国家治理模式进行经验总结，对国家安全保障机制加以巩固提升。如果过于聚焦执政者个人的政治得失，就会误判此次宪法改革之于俄罗斯发展的重要意义。此次宪法改革将在较长时间内对俄罗斯的稳定与发展产生深远影响，目前的很多判断还需要在未来俄罗斯的形势发展中加以检验和修正。