浅述在村镇污水PPP项目执行中地方财政支出效用

宫喜君 潘轶凡

（1.中国人民大学财政金融学院，北京 100872；2.北京林业大学经济管理学院，北京 100083）

1 财政部PPP项目库整体情况

根据财政部政府和社会资本合作中心统计数据，自2014年以来，截至2020年11月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库累计入库项目9，954个、投资额15.3万亿元；累计签约落地项目6，920个、投资额11.0万亿元，落地率69.5%；累计开工建设项目4，188个、投资额6.4万亿元，开工率60.5%。

将管理库中这些项目按回报机制进行划分，使用者付费类项目610个、投资额1.4万亿元，分别占管理库的6.1%和9.3%；可行性缺口补助类项目5，829个、投资额10.5万亿元，分别占管理库的58.6%和68.5%；政府付费类项目3，515个、投资额3.4万亿元，分别占管理库的35.3%和22.2%。

由此可以看出：以PPP模式进行投资-建设-运营的项目，项目公司在合作期内的营业收入，很大比例来自财政资金支出（包括政府付费及可行性缺口补助支出）。

在PPP项目的实际执行中，应通过科学、规范的绩效管理体系，将政府支出责任与项目绩效考评结果挂钩，以达到优化财政支出结构，提高财政资金支出效用的目标。

2 政府和社会资本合作（PPP）模式相关政策及发展趋势

根据我国政策演变、社会经济发展等时代背景，我国PPP发展历程可划分为4个阶段：探索试行阶段（1984～2002）、稳定推广阶段（2003～2008）、波动发展阶段（2009～2013）、快速发展阶段（2014～至今）[1]。

在快速发展阶段（2014～至今），国家就推动政府和社会资本合作（PPP）模式出台了重要指导性文件（仅列举部分）如下所示：

1）《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》——财金〔2014〕76号；2）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》——国办发〔2015〕42号；3）《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》——财金〔2016〕92号；4）《关于规范政府和社会资本合作( PPP)综合信息平台项目库管理的通知》——财办金〔2017〕92号；5）《关于进一步加强政府和社会资本合作( PPP) 示范项目规范管理的通知》——财金〔2018〕54号；6）《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》——财金〔2019〕10号；7）《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引>的通知》——财金〔2020〕13号。

通过对上述政策文件内容的梳理，按照对项目绩效管理要求进行划分，相关政策可划分为三个阶段：

阶段一：2014～2017年， PPP模式处于放量增长阶段。此阶段政策导向集中在模式定义、流程指导方面，有关PPP 项目绩效考核的规定多停留在强调绩效管理的重要性、必要性上，以及约定绩效考核的总体原则和宏观框架方面；

阶段二：2017～2018年，PPP模式进入深度调整阶段，伴随2017年财金92号文的出台，政策监管趋严，2018年中，随着清库的完成，后续PPP项目将更健康发展。此阶段强调的重点落在分行业、分领域、分层次绩效考核体系的建立，鼓励建立综合性评价体系、动态考核机制；

阶段三：2019～2020年，PPP模式进入规范发展阶段。此阶段制定了PPP项目绩效管理操作指引，该操作指引明确了绩效目标编制要求及具体内容，将绩效指标体系化，并提出了在项目执行各阶段的具体要求，使PPP项目绩效评价工作具有可执行性。

由此可见，随着政府和社会资本合作（PPP） 模式在我国公共产品和公共服务的提供，特别是基础设施建设方面的发展，PPP项目绩效管理要求逐步由粗放式向精细化转变[2]。

从PPP项目的投资收益角度看，整体呈下降趋势。在阶段一（2014～2017年）由于PPP模式快速推广，项目的整体收益较高；进入阶段二、三后，随着模式逐渐成熟及市场竞争主体的显著增多（包括投资类、施工类、技术运营类等各类型公司），项目收益逐年降低至稳定。

3 宜兴市农村污水治理PPP项目（一标段）绩效管理基本情况

3.1 项目概况

在党的“十九大”乡村振兴战略及近年中共中央1号文件的指导下，村镇污水治理及农村人居环境整治成为各地方政府重点攻关方向，在此大背景下，北控水务集团于2017年10月中标宜兴市农村污水治理PPP项目（一标段）。

北控水务集团是北京控股集团旗下专注于水资源循环利用和水生态环境保护事业的旗舰企业，重点业务领域包括：市政水务、水环境综合治理、环卫及固废处理、工业水务、村镇水务。截至2020年，水处理规模位居国内行业首位。

宜兴市农村污水治理PPP项目（一标段）总投资约20亿元，包括宜兴市2948个村的新建一体化分散式设施、纳管管网设施、无动力分散式设施的设计、投资融资、建设及运营维护；150个村的已建分散式设施、纳管管网等设施的运营维护。项目合作期限为26年，合作期满后，项目公司将特许经营权等相关权益及项目设施无偿移交宜兴市政府或其指定机构。

2020年，该项目完成建设任务，2021年将在完成竣工验收后正式转入商业运营。根据项目签订的《特许经营合同》，项目按照户均单价（即每户的污水处理服务费）进行结算，并根据调价机制调整政府方确认的户均单价，与服务农户户数及绩效考核结果最终确定政府方支付给项目公司的付费金额。

因此，在项目完成竣工验收后，本项目户均单价、服务农户户数相应最终确定，绩效考核的结果则成为判定项目公司是否有效运营及能否全额获得政府付费的关键因素。

另一方面，绩效考核的指标设定及考核细则的设置是否科学、准确又直接关系着地方财政资金在PPP项目中的支出效用。

3.2 项目绩效考核指标约定

根据政府方与社会资本签订的《宜兴市农村污水治理PPP项目（一标段）特许经营合同》相关条款，该项目绩效考核内容按项目执行阶段可分为：建设阶段绩效考核和运营阶段绩效考核两部分。

3.2.1 建设阶段绩效考核

项目建设阶段绩效考核按照考核项可分为七大类别，分别为：组织架构、建设质量控制、建设进度控制、建设投资控制、安全文明管理、档案资料管理、社会评价。

其中，1）组织架构考核包括：组织机构、人员配置、管理制度、物资装备；2）建设质量控制包括：建设程序、建设标准、方案审核、施工单位管理、工序管理、质量成效；3）建设进度控制包括：进度计划、进度成效；4）建设投资控制包括：方案和投资审核、决（结）算核减率；5）安全文明管理包括：安全文明监控、施工现场（相关制度）、（无）安全事故；6）档案资料管理包括：档案资料管控要求；7）社会评价包括：资金支付、有效投诉（处理）、协调指导、社会反响。

建设阶段绩效考核结果（按季考核）与付费相挂钩，具体规 定为：

（一）考核得分在90（含）分及以上的，不予惩处；

（二）考核得分在80-90分（包括80分）之间的，以90分为基础，每低一分扣10万元，从建设期履约保函中兑取。

（三）考核得分在60-80分（包括60分）之间的，在扣取（二）金额的基础上，再以80分为基础，每低一分扣15万元，从建设期履约保函中兑取。

（四）考核得分在60分以下的，在扣取（三）金额的基础上，再以60分为基础，每低一分扣20万元，从建设期履约保函中兑取。

（五）发生重大质量、安全事故，造成较严重影响或后果的，当季考核得分不得超过60分。

（六）连续两次或累积三次考核成绩在60分以下，则中止合同，造成的相关后果和损失由社会资本自负。

（七）总体建设工期延误超过120天，在延续上述考核扣款的基础上，每延误一天扣10万元，从建设期履约保函中兑取，延误超过360天，则中止合同，造成的相关后果和损失由社会资本自负。

3.2.2 运营阶段绩效考核

项目运营阶段绩效考核按照考核项可分为五大类别，分别为：项目运营管理、管网运行管理、设施运行管理、水质管理、群众意见。

其中，1）项目运营管理包括：完善的组织机构及人员配置、完善的管理制度、完善的安全操作规程、完整的运营台账、例行巡检、月度运营报表、配备维护作业设备；2）管网运行管理包括：管网污水收集、定期管网维养及疏堵、管网及检查井完好情况、管网恶臭外溢监测、纳管出水水质；3）设施运行管理包括：正常运行率、设备完好率、处理设施恶臭监测情况、运转噪声达标；4）水质管理包括：水质达标情况；5）群众意见包括：投诉及问题解决。

政府方将按月对项目运营维护情况进行考核，按半年对考核结果进行汇总，按季度将季度内所有的考核评分表进行汇总，计算项目公司该季度算术平均得分，该得分为该付款期间内的考核得分。

运营阶段绩效考核与付费相挂钩，具体规定为：

（一）考核得分在90（含）分及以上为优秀，全额核拨当季运营管理费用；

（二）考核得分在80-90分（包括80分）之间为良好，与90分比较每低一分扣当季运营管理费用的1%。

（三）考核分在70-80分（包括70分）之间为合格，在扣除当季运营管理费用10%的基础上再以80分为基数，每低1分再扣当季运营管理费用的2%；

（四）考核分在70分以下，即不合格，当季运营管理费用的核拨额度降至50%及以下。在60—69分（包括60分）之间，以69分为基数，每低于1分再扣当季运营管理费用的2%；在0—59分，以59分为基数，每低于1分再扣当季运营管理费用的0.5%。

（五）每年度连续6个月或累积9个月考核成绩不合格，则甲方有权中止合同，造成的相关后果和损失由乙方自负。

（六）发生重大运行、安全等事故，造成较严重影响或后果的，或有人员死亡的；或发生被上级督查通报、新闻媒体曝光的事件，当月考核不得超过70分档次，并可暂停运营管理费用支付，视整改情况再行决定支付时间。

3.3 项目调价机制设置

根据当地村镇居民实际居住特点、未来地区人口变化趋势及实际污水排放特点，宜兴市农村污水治理PPP项目（一标段）确定了“按户计费，按效付费”总体原则，以结果为导向，以项目实际执行效用为依据，通过设定调价机制，按照实际情况进行动态价格调整，以期实现提高财政资金支出效用。

宜兴市农村污水治理PPP项目（一标段）调价机制按大类可分为五个方面：1）因竣工决算投资额变化导致价格调整（按经审计的竣工决算投资额同比例调整）；2）因运营成本变化的价格调整；3）融资利率变化的价格调整；4）政策变化的价格调整；5）税收政策变化导致的调整。

其中第4条：中选社会资本所报的融资利率原则上后期不调整，如中国人民银行公布的同期银行贷款基准利率发生变化而导致社会资本融资费用发生重大变化的，由政府方或社会资本向合同另一方提出价格调整提议，经政府审计部门审计及合同另一方同意后相应调整服务费金额，调整原则按基准利率调整比例相应调整。

其中第5条：中选社会资本应按照现行税收政策确定报价相关税率标准。如税收政策发生变化的，应以报价税率标准为基数，根据政策变化相应同比例调整。具体公式为：

调整税率=报价税率×（政策变化后的政策税率/政策变化前的政策税率）

另外，如项目实施中，乙方实际发生税率比报价税率低，则按实际税率降低税费，相应调低服务费金额。

通过上述调价条款的约定，地方政府在未来长达20年以上的项目运营期间，可根据项目实际情况，动态调整付费价格，避免了固定支出，从而提高了地方财政资金的支出效用。

3.4 设置超额利润分配机制

为进一步提高财政资金支出效用，宜兴市农村污水治理PPP项目（一标段）约定：在运营期内，如社会资本当年净利润超过协议中约定的利润率上限值，将超出部分定义为超额利润率（R），超额利润分配按超额累进法计算，具体分配比例如表2所示：

表2 超额利润分配表

超额利润分配机制的设置，一方面避免了社会资本可能获得的过高回报，另一方面也可能使社会资本在一定程度上失去了通过提高技术及管理水平，进一步降本增效的动力。

3.5 奖励机制

为了激励社会资本除承担在合同中约定的融资义务外，积极协助地方政府筹集项目资金，整体降低地方财政支出水平，地方政府对于社会资本通过自身渠道争取到的国家奖补资金，可以给予社会资本一定比例的奖励，具体比例由双方另行商定（双方各自承担由此发生的申报费用）。

3.6 总结分析

财政部印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）的目的，应理解为：减少地方政府对项目微观事务的过度参与，将PPP项目真正交由社会资本执行；地方政府通过项目绩效指标管理、绩效监控、绩效评价等手段，在政府付费和可行性缺口补助项目中，将政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩，财政部门按照绩效评价结果安排相应支出 ，最终实现地方政府与社会资本方在项目全生命周期的合作；通过PPP项目绩效管理，真正使地方政府实现从项目实施方向项目监管方的角色转变。

同时，通过调研全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库中项目发现，截至目前只有极少数项目在绩效管理中设置了加分/激励指标[3]，目前的按效付费原则并不能真正的激发社会资本方提质增效的热情。

4 结论与建议

1）基于近年来PPP模式在基础设施和公用事业领域的广泛应用，科学、合理的设置项目绩效考核机制，不仅能够提高地方财政支出效用，同时可激发市场主体活力，充分发挥市场作用，提高公共产品和公共服务供给质量，更好的发挥政府作用。

2）地方财政在PPP项目的支出，本着“花钱必问效，无效必问责”的原则基础上，财政支出应深入理解 “效用”一词，不仅需有“效”才用，更应注意“用”才有“效”。在严格PPP项目绩效监控的同时，不妨更多设置一些合理的正向激励条款，促进社会资本提高公共服务供给质量和效率，最终实现政府与社会资本双赢。