后扶贫时代民族地区生态补偿扶贫的现实困境与未来出路*

孙 雪 刘晓莉

内容提要：巩固和拓展民族地区脱贫攻坚成果是后扶贫时代贫困治理的重要议题。生态补偿扶贫是生态文明建设和巩固民族地区脱贫成果的重要途径。文章认为，目前民族地区生态补偿扶贫存在主体单一、补偿对象参与扶贫存在障碍、补偿标准偏低、补偿方式单一、补偿扶贫制度保障不健全等问题，严重影响了生态补偿扶贫效果。进入后扶贫时代，应当从引入市场补偿主体、瞄准补偿扶贫对象、提高补偿标准、增加补偿方式、完善补偿扶贫法律与政策体系等方面探寻生态补偿扶贫的未来出路。

2020年，随着全面建成小康社会和脱贫攻坚目标的实现，我国即将进入以相对贫困和次生贫困为主要特征的“后扶贫时代”。(1)李小云、许汉泽：《2020年后扶贫工作的若干思考》，《国家行政学院学报》2018年第1期。进入后扶贫时代，我国扶贫工作的重心将从消除绝对贫困转变为解决相对贫困，从实现全面脱贫转变为持续巩固和拓展脱贫攻坚成果推进乡村振兴。我国民族地区(2)依据国务院印发的《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知》，民族地区包括内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆八个省区和其他省份中的民族自治州、县。由于区位条件较差、生态极为脆弱，脱贫难度大，一直是脱贫攻坚的重点地区。根据2020年和2021年中央一号文件精神，民族地区脱贫要进一步聚焦“三区三州”(3)依据国务院发布的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》和国家民委发布的《全力打赢人口较少民族地区脱贫攻坚战》，“三区三州”是中央重点支持的深度贫困地区，全部位于民族地区。“三区”是指西藏自治区，新疆南疆的和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州四地州和青海、四川、甘肃、云南四省藏区，三州分别是四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州。深度贫困地区，瞄准突出问题和薄弱环节集中发力，实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。关于扶贫的方式，习近平提出实施脱贫攻坚“五个一批”工程，生态补偿扶贫是其中一种重要形式。本文在阐释民族地区生态补偿扶贫内涵的基础上，分析民族地区生态补偿扶贫的现实困境并寻找未来出路。

一、后扶贫时代民族地区生态补偿扶贫的基本内涵与必要性

生态补偿扶贫是统筹解决生态环境保护和脱贫攻坚难题的重要手段。明确后扶贫时代民族地区生态补偿扶贫的基本内涵以及生态补偿扶贫的必要性，是研究后扶贫时代民族地区生态补偿扶贫问题的逻辑起点。

(一)后扶贫时代民族地区生态补偿扶贫的基本内涵

2015年11月，习近平在减贫与发展高层论坛上首次提出“五个一批”脱贫措施。(4)“五个一批”包括：发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。同年，“五个一批”被写入《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。即通过增加重点生态功能区转移支付、扩大生态补偿政策实施范围、让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等措施实现脱贫，“生态补偿扶贫”一词由此而来。简单来说，是将生态补偿与扶贫工作相结合，利用生态补偿资金助力脱贫攻坚。实际上，生态补偿与扶贫原本是两个互不相干的政策机制，两者在政策设计、价值诉求等方面存在差别，(5)刘格格、葛颜祥、张化楠：《生态补偿助力脱贫攻坚：协同、拮抗与对接》，《中国环境管理》2020年第5期。但是，由于生态补偿与扶贫开发在实施地理区位上高度重合，生态补偿的实施又确实会产生缓解贫困的客观效果，所以两者有机结合形成了生态补偿扶贫。(6)耿翔燕、葛颜祥：《生态补偿式扶贫及其运行机制研究》，《贵州社会科学》2017年第4期。

顾名思义，生态补偿扶贫是以生态补偿作为扶贫的主要手段，我国学术界普遍认为，生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本、运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的制度安排。(7)中国生态补偿机制与政策研究课题组：《中国生态补偿机制与政策研究》，北京：科学出版社，2007年，第3页。目前，民族地区实施的生态补偿政策和项目主要有国家重点生态功能区转移支付项目、退耕还林项目、天然林保护工程补助、公益林生态效益补偿政策、草原生态保护补助奖励机制政策、流域上下游横向生态保护补偿项目等。“生态效益补偿”、“保护补助奖励”、“生态保护补偿”，字面上的不同也反映出生态补偿内涵的差异。例如，在草原生态保护补助奖励机制政策中，更倾向于弥补牧民因禁牧或维持草畜平衡所丧失的直接经济成本。在公益林生态效益补偿中，更侧重于对管护者抚育、保护和管理公益林的行为给予补偿。而在流域上下游横向生态保护补偿中，则通过“水质对赌”(8)水质对赌是指流域上下游以“谁超标、谁赔付，谁保护、谁受益”为原则实行双向补偿，如果流域内水质达标，则下游奖励上游，如果水质不达标，则由上游缴纳赔偿。的方式实现以奖代补、以赔代罚，这将生态环境损害性补偿也纳入到了生态补偿的范畴。(9)需要注意的是，此时的“损害性补偿”和生态环境损害赔偿是有差别的。生态环境损害赔偿本质属性是一种法律关系，是生态环境破坏者就生态环境遭受的损失予以事后赔偿，依据赔偿规则执行赔偿程序，具有强制性。但是损害性补偿是上游政府即原本的生态环境保护者对未能保护好流域水质作出的补偿，是对下游地区丧失预期受益的补偿，依据的是上下游制定的补偿方案，因此更应称之为“损害性补偿”。从民族地区实施的生态补偿实践来看，生态补偿从“成本弥补”到“保护性补偿”再到“保护性补偿和损害性补偿并存”，补偿的程度在不断加深，生态补偿的内涵也日益丰富。

生态补偿扶贫是以生态补偿为主要政策工具，充分利用生态补偿和生态工程资金为贫困人口增加经济收入，实现生态环境保护与脱贫攻坚的有机衔接和共建共赢。(10)张化楠、接玉梅、葛颜祥：《国家重点生态功能区生态补偿扶贫长效机制研究》，《中国农业资源与区划》2018年第12期。进入后扶贫时代，绝对贫困已经消除，相对贫困、次生贫困、能力贫困成为贫困的主要特征，因此，生态补偿扶贫应当具有更丰富的内涵，即将生态补偿与后扶贫时代贫困的主要特征相结合。后扶贫时代民族地区生态补偿扶贫应当是根据民族地区资源禀赋、致贫原因和贫困程度的不同，因地制宜地适用成本补偿、保护性或损害性补偿等生态补偿机制，通过资金补偿、岗位补偿、劳动技能培训等多种补偿方式，对为保护生态环境作出贡献的民族地区贫困人口进行补偿，在缓解民族地区相对贫困的同时，为解决民族地区贫困人口能力贫困提供内在动力，最终实现生态环境保护和经济社会发展的双赢。

(二)后扶贫时代民族地区生态补偿扶贫的必要性

在后扶贫时代，基于民族地区特殊的地理区位条件以及贫困治理的难点，生态补偿扶贫对民族地区解决生态环境保护与脱贫攻坚难题具有重要意义。

一方面，生态补偿扶贫可以解决民族地区因地理区位条件较差导致的生态贫困。在我国，民族地区尤其是“三区三州”深度贫困地区往往是重要的生态功能区和生态脆弱区。目前，国家重点生态功能区县(市、区、旗)共676个，其中民族八省区占369个。国家扶贫工作重点县、集中连片特困地区县共832个(2020年已经全部脱贫摘帽)，其中民族八省区占374个。既属于国家重点生态功能区，又是民族地区贫困县的共181个县(市、区、旗)，占民族地区贫困县中的48.4%，占民族地区国家重点生态功能区的49.1%。(11)数据来源：笔者根据《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(国发〔2010〕46号)、《国务院关于同意新增部分县(市、区、旗)纳入国家重点生态功能区的批复》(国函〔2016〕161号)和国家扶贫办公布的《全国832个贫困县名单》计算所得。“四区叠加”(12)“四区叠加”是指民族地区、深度贫困地区、生态功能区、生态脆弱区在地理区域上具有高度重合性。的属性使得大部分贫困人口在自身发展条件较弱的情况下又承担了保护生态环境的责任，导致其脱困难度加大，所以也就对生态补偿扶贫提出了更高的需求。自然条件的限制使得大部分贫困人口只能以粗放型生产方式(如陡坡耕地种植、放牧、砍伐森林资源等)维持生计，难以对自然资源进行集约高效的利用，因而陷入深度贫困。对自然资源的过度开发利用造成了对生态环境的严重破坏。与此同时，民族地区往往又是重要的生态功能区，通常又承担着“生态屏障”和“资源储备”的角色，(13)郑克强、徐丽媛：《生态补偿式扶贫的合作博弈分析》，《江西社会科学》2014年第8期。在破坏生态环境后，当地居民还要为修复和保护生态环境付出更多的机会成本，这使得人们利用自然资源改善生计的活动变得更加低效，由此就陷入了“贫困—盲目开发资源—生态环境恶化—被迫生态保护—加剧贫困”的恶性循环。此时，生态补偿作为一种均衡生态环境保护与社会经济发展的政策工具，成为打破生态贫困恶性循环的有效手段。目前，我国民族地区实施的生态补偿多数是以资金补偿的方式进行，收入的增加为从根源上阻断生态贫困的恶性循环提供了可能，在防止人们以不合理方式利用和破坏自然资源的同时，也激励人们从被迫保护生态环境转变为积极保护生态环境，最终实现民族地区环境与经济协调可持续发展。

另一方面，生态补偿扶贫可以破解后扶贫时代民族地区贫困治理的重要难题。在后扶贫时代，对于民族地区而言，缓解因社会公共服务不均等导致的相对贫困、解决因缺乏自我发展能力导致的能力贫困，防止贫困人口大规模返贫是贫困治理的难点。民族地区贫困人口脱贫后多数依然是贫困“边缘户”，其贫困脆弱性依然很高，在某些不特定因素作用下很容易重新返贫，例如因病、因伤、因灾、因学而返贫。(14)郑会霞：《“后扶贫时代”的贫困治理：趋势、挑战与思路》，《河南社会科学》2020年第10期。调研组在对内蒙古通辽市科左后旗阿古拉镇进行调研时发现，全镇70%的建档立卡贫困户是因病致贫，8%为因学致贫，6%为因残致贫。(15)数据来源：笔者作为“牧区生态文明视野下草原生态补偿法制建设研究”调研组成员(下文简称“调研组”)，曾赴内蒙古、青海、甘肃、四川、吉林五省区调研草原生态补偿实践及法制建设情况，此数据为调研组与阿古拉镇扶贫干部座谈时获得。这些由于个体原因或社会公共服务不均等造成的相对贫困通常无法在短时间内予以彻底解决。同时，长期以来，政府主导下进行的“任务式”帮扶也使得部分贫困人口形成了“等靠要”的思想，形成了政策依赖。加之民族地区贫困人口受教育水平总体偏低，(16)根据调研获取的数据显示，476名调查对象中有47.5%的人受教育程度在初中至高中水平。部分贫困人口劳动能力不强、劳动技能不足，自我发展能力较弱。此时，生态补偿扶贫将资金补偿、实物补偿等外援式帮扶与提供公益性岗位、产业技能培训等提升贫困人口能力的内生方式相结合，通过多种方式展现出在缓解民族地区相对贫困和能力贫困问题上的优越性，对巩固脱贫成果具有重要意义。

二、后扶贫时代民族地区生态补偿扶贫的现实困境

生态补偿扶贫以生态补偿作为扶贫的主要手段，分析生态补偿扶贫的现实困境，要以生态补偿的基本要素为载体。生态补偿包括补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式、补偿保障五个具体要素，(17)巩芳：《生态补偿机制对草原生态环境库兹尼茨曲线的优化研究》，《干旱区资源与环境》2016年第3期。对生态补偿扶贫现实困境的分析主要基于这五个方面。

(一)补偿扶贫主体单一且内部管理碎片化

目前，我国民族地区的生态补偿和扶贫工作主要是在政府主导下进行的，中央和地方各级政府是主要的生态补偿扶贫主体。但是，扶贫并不仅仅是政府的责任，市场、社会等都应当参与进来。就生态补偿扶贫的实践来看，企业等市场主体参与生态补偿扶贫程度较低，依靠政府这个单一的补偿主体直接导致补偿资金来源匮乏，补偿资金不足严重影响了生态补偿扶贫的成效。在补偿主体这一问题上，除了补偿主体单一以外，在补偿主体内部还存在管理碎片化的问题。具体表现为：一方面，各生态补偿部门之间尚未建立起统一协调的生态补偿衔接机制，重复补偿时有发生。我国西部地区有20%的林地和草地在管理上存在重叠，近20%的区域出现了重复补偿的问题。(18)严芝清、杨子生：《西南边疆扶贫开发成效测度及影响因素分析——以云南省为例》，《中国农业资源与区划》2019年第12期。同时，各自然资源部门对补偿对象、补偿标准、补偿方式等都有各自的政策规定，在生态状况相似的区域，由于自然资源归属不同部门管辖，因而进入不同政策的补偿范围，享有不同的补偿标准，使得相同区域生态补偿扶贫的效果存在差异。另一方面，生态补偿部门和扶贫部门职责存在一定交叉，沟通协调不畅。虽然生态补偿扶贫是以生态补偿工作为主，但是也离不开和扶贫部门的协调配合。在现行的行政管理体制下，生态补偿工作和扶贫工作分属于不同的部门。生态补偿涉及农业、林草、水务、国土等部门，扶贫工作则涉及发改委、扶贫办等部门。这些部门在各自的职责范围内分别开展生态补偿和扶贫工作，事实上缺乏统一管理，存在多头管理、重复管理、监管真空等问题，生态补偿扶贫难以形成合力。

(二)部分补偿对象参与生态补偿扶贫存在障碍

目前，我国民族地区生态补偿的对象主要是拥有森林、草地等自然资源的农牧民。但是，在生态补偿扶贫实践中，部分补偿对象由于资源禀赋较弱和自身能力不足导致其参与生态补偿扶贫存在障碍，生态补偿扶贫的瞄准度不高。一方面，资源禀赋较弱的深度贫困人口在生态补偿扶贫中参与感较弱。目前，民族地区实施的公益林生态效益补偿政策、草原生态保护补助奖励机制政策等都是以自然资源占有量为依据的生态补偿，贫困人口拥有划入项目区域的林(草)地是参与生态补偿的前提，而在现实中，补偿对象占有的自然资源总量与其贫困程度匹配度并不高，部分深度贫困的补偿对象占有的林地、草原等资源往往较少，导致其只能获得很少甚至难以获得补偿资金，而一些贫困程度相对较低的补偿对象，其占有大面积被划入生态补偿扶贫项目的自然资源，反而获得了可观的补偿资金。(19)张宜红、薛华：《生态补偿扶贫的作用机理、现实困境与政策选择》，《江西社会科学》2020年第10期。另一方面，部分缺乏劳动能力的贫困人口无法通过转移就业等方式参与生态补偿扶贫。目前，生态护林员等公益性岗位补偿已经成为生态补偿扶贫的重要方式。但是，护林员的选聘有劳动能力要求，不能正常履职人员不能被选聘为生态护林员，这使得部分贫困人口被限制在生态补偿扶贫政策之外。通常情况下，生态护林员公益性岗位补助在贫困户家庭纯收入中所占比重较高，以调研组在通辽市科左后旗阿古拉镇调研中获取的数据来看，生态护林员公益性岗位补助占贫困户家庭纯收入的30%左右，而那些缺乏劳动能力的贫困人口，则无法享受到这部分生态补偿扶贫红利。

(三)补偿标准偏低致使生态补偿扶贫效果有限

“十三五”期间，中央累计安排林草补助资金555.6亿元倾向于民族地区尤其是“三区三州”地区。(20)数据来源：2020年12月1日，在国务院新闻办公室举行的生态扶贫新闻发布会上，国家林草局介绍的生态扶贫进展情况。2020年中央财政下达重点生态功能区转移支付794.5亿元，其中向民族地区下达349.67亿元，占资金总量的44%，较上年增长10.7%。(21)数据来源：笔者根据财政部公布的《2020年中央对地方重点生态功能区转移支付预算下达》和《2019年中央对地方重点生态功能区转移支付预算下达》计算得出。尽管中央向民族地区财政转移支付力度在不断加大，但是民族地区生态补偿资金仍然不足，生态补偿标准整体偏低，且未考虑各地区资源禀赋、经济发展水平的差异。以公益林生态效益补偿政策和草原生态保护补助奖励机制政策为例，在公益林生态效益补偿政策中，2013年中央财政将国家级公益林补偿标准由每亩每年10元提高到15元，2019年又进一步提高到16元，但是“一刀切”的补偿标准，不但未充分考虑不同公益林的林分质量、生态区位、管护状况，而且无法完全弥补林农的森林管护成本和因停伐所造成的损失。在草原生态补偿实践中，也存在着补偿标准整体偏低且灵活性不足的问题。(22)刘晓莉、严海：《我国草原生态补偿标准问题研究》，《东北师大学报》2017年第6期。根据调研组在通辽市科左后旗阿古拉镇调研中获取的数据看，草原生态补偿资金平均占贫困户家庭纯收入的10%左右，所占比重整体较低，对缓解贫困的作用较弱。同时，调研组在甘肃省酒泉市肃北蒙古族自治县调研时了解到，该县被划分至河西荒漠草原区，全县禁牧草原面积270万亩，草畜平衡草原面积3607.37万亩，虽然补偿标准较低，但是该县人口数量较少，人均占有草原面积很大，使得肃北县牧民得到的补偿资金数量较高。(23)数据来源：通过查看肃北县草原监理局绘制的工作地图获取。相比之下，同处甘肃省内的武威市天祝藏族自治县，虽然被划分至青藏高原草原区，补偿标准为省内最高，但是人均占有草原面积只有35亩左右，牧民实际得到的补偿资金较少。这样的生态补偿看似对农牧民进行了一定的经济补偿，但是随之带来的是由补偿不均衡导致的更深层次的相对贫困，生态补偿扶贫效果非常有限。

(四)补偿方式单一使得生态补偿扶贫效率不高

目前，我国民族地区生态补偿的方式主要有资金补偿、实物补偿、技术补偿(劳动技能培训)、智力补偿(教育补偿)、产业补偿、转移就业(公益岗位生态补偿)等，其中资金补偿即现金型补偿是最为主要的补偿方式。随着生态补偿扶贫工作的大力推进，中央提出“利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员”，岗位型补偿逐步成为民族地区生态补偿的主要方式。但是，总体来看，我国民族地区生态补偿的方式略显单一，现有的补偿方式扶贫效率较低，存在部分贫困人口补偿过度、部分补偿不足的情况。一方面，现金型补偿和岗位型补偿在生态补偿扶贫中存在局限。以资源占有量为补偿依据的现金型补偿使得不同资源禀赋的贫困人口获得补偿的差异较大，对部分贫困人口甚至没有起到减贫的作用。(24)吴乐、孔德帅、靳乐山：《生态补偿有利于减贫吗?——基于倾向得分匹配法对贵州省三县的实证分析》，《农村经济》2017年第9期。以劳动能力为选聘条件的岗位型补偿虽然减贫效果明显，但是将部分缺乏劳动能力的贫困人口排除在外。另一方面，其他补偿方式在生态补偿扶贫中应用较少，缺乏对口协作、产业转移、碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式。以草原生态补偿为例，根据调研组获取的数据显示，补偿对象中认为现有补偿方式不太合理的比例在33.5%—45.1%之间，超过30%的调查对象选择了应当增加产业扶持、政策支持、项目支持等补偿方式。(25)数据来源：依据调研组赴内蒙古、青海、甘肃、四川、吉林五省区调研时发放的476份问卷统计所得。同时，现有补偿方式扶贫效率较低。以调研组在通辽市科左后旗阿古拉镇调研中获取的数据看，虽然大部分贫困户参与过农牧业技术培训，但是仍然有13.7%左右的贫困户未接受过培训，且受过技能培训的贫困户将养殖技能转化为实际生产力的能力较为有限。

(五)生态补偿扶贫法律和政策依据缺失缺陷

目前，针对我国生态补偿扶贫的专项立法和政策存在缺失缺陷。一方面，无论是生态补偿还是扶贫，国家层面的法律还不够完备，专项法律缺位使生态补偿扶贫缺乏系统性和权威性。在生态补偿立法方面，我国生态补偿的专项立法尚未出台。宪法中仅仅体现了生态补偿的精神，并没有直接规定生态补偿的条文。虽然2015年《环境保护法》第31条新增了“国家建立、健全生态保护补偿制度”这一内容，但是对于生态补偿的规定仍然属于原则性规定。在扶贫立法方面，我国也尚未出台国家层面的扶贫专项立法。依据《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》中提出的“地方立法先行”要求，全国20多个省市先后出台了地方性扶贫开发条例。虽然各地积极开展扶贫立法探索，但是各省份各自为政，使得地方性法规在内容上缺乏协调统一。另一方面，生态补偿扶贫专项政策缺失，已有的生态补偿和扶贫政策可操作性较弱且缺乏长效性。2016年国务院发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》是首个涉及生态补偿扶贫的政策性文件，该《意见》提出要结合生态保护补偿推进精准脱贫。2018年国家发改委等六部门联合制定了《生态扶贫工作方案》，要求逐步扩大贫困地区和贫困人口生态补偿受益程度，建立公平的贫困地区生态保护扶贫机制。虽然这些政策性文件对指导生态补偿扶贫工作具有重要意义，但是这些都不是专门针对生态补偿扶贫的政策安排，关于生态补偿扶贫的内容大多散落在单项生态补偿政策、生态扶贫实施方案中。在政策内容上，现有的生态补偿政策文件仅仅提出将生态补偿资金向民族地区和贫困人口倾斜，并未规定具体的操作办法，使地方政府在实施生态补偿扶贫时难以把握政策尺度。在政策延续性上，现有的生态补偿扶贫政策虽然在短期内可以实现民族地区贫困人口脱贫增收，但是缺乏稳定性和长效性。当生态补偿扶贫政策逐渐“断供”时，意味着民族地区贫困人口将失去政府的“给养”，很可能存在返贫风险，不利于民族地区稳定脱贫。

三、后扶贫时代民族地区生态补偿扶贫的未来出路

面对后扶贫时代民族地区生态补偿扶贫的现实困境，应当从引入市场补偿主体、瞄准补偿扶贫对象、提高补偿扶贫标准、增加补偿扶贫方式、完善补偿扶贫立法和政策等五个方面寻找出路。

(一)引入市场补偿主体并加强部门协同治理

目前，造成生态补偿扶贫主体单一且内部管理碎片化的原因主要有两点：一是我国民族地区市场化生态补偿发展较慢，缺乏市场补偿主体；二是我国不同自然资源的生态补偿工作、生态补偿和扶贫工作分属于不同部门管理，部门间缺乏协调配合。因此，在补偿主体外部，应当引入市场补偿主体以增加补偿扶贫资金供给，在补偿主体内部，应当加强生态补偿与扶贫部门协同治理。具体而言：一方面，在生态补偿扶贫中引入市场机制，吸引企业等市场补偿主体参与生态补偿扶贫。党的十九大提出要建立市场化、多元化生态补偿机制，即建立政府主导下的，企业和社会共同参与、市场化运作的生态补偿机制。(26)刘晓莉：《我国市场化生态补偿机制的立法问题研究》，《吉林大学社会科学学报》2019年第1期。只有在民族地区生态补偿中引入市场补偿主体，才能扩大生态补偿资金来源，更好地实现生态补偿扶贫。事实上，无论是从企业开发利用自然资源理应成为补偿主体的正当性而言，还是从企业助力脱贫攻坚的社会责任感而言，企业都应当参与到生态补偿扶贫中来。另一方面，加强生态补偿与扶贫部门内部之间的协同治理。协同治理是针对特定复杂的公共事务，政府、社会组织、企业及公众等多元主体发挥各自优势，通过建立正式的、跨部门的协同合作关系，实现公共事务有效治理的一种制度安排。(27)赖先进：《论政府跨部门协同治理》，北京：北京大学出版社，2015年，第27页。在生态补偿扶贫中，针对民族地区生态补偿扶贫的需求，协同治理应当表现为各部门打破工作壁垒，探索建立国土、林草、扶贫等多部门共同参与、分工负责的生态补偿扶贫机制。在横向治理上，联合财政、林草、扶贫等多个部门，建立政府内部生态补偿扶贫工作领导小组，统筹生态补偿与扶贫相关工作，明确各部门的职责和权限，确保生态补偿项目与扶贫开发相结合。在纵向治理上，结合省市(区)层面关于生态补偿与扶贫工作部署，由省级政府制定生态补偿扶贫方案，梳理和总结现阶段生态补偿扶贫的问题与经验，市县级政府结合本地实际，整合各级生态补偿与扶贫资金，确定本地区生态补偿扶贫的主要思路和方式，最终形成“纵向为主、横向为辅、纵横联动”的生态补偿扶贫管理体系。

(二)建立精准的生态补偿扶贫对象瞄准制度

目前，造成民族地区生态补偿对象参与生态补偿扶贫存在障碍的主要原因是生态补偿扶贫瞄准精度不够，未能依据贫困人口的现实情况选择合适的生态补偿方式。生态补偿扶贫的最终落脚点在扶贫，建立精准的生态补偿扶贫对象瞄准制度是生态补偿扶贫的重要前提。生态补偿瞄准最初是指在一定的生态补偿预算约束下，如何在生态补偿项目申请者之间进行选择以使得生态补偿项目的效率最大化。(28)Engel S.,Pagiola S.,Wunder S.,Designing Payments for Environmental Services in Theory and Practice:An Overview of the Issues,Ecological Economics,2008(4)。通常是基于生态系统服务、成本或两者的结合，通过瞄准筛选出最有效的生态系统服务提供者并将之纳入生态补偿项目中。在生态补偿扶贫中，生态补偿瞄准扩大了精准扶贫的范围，是指将生态补偿与精准扶贫的要求相结合，精准识别出对生态保护作出贡献的贫困人口，将其作为生态补偿扶贫的对象，并根据致贫原因和资源禀赋的不同，选择不同的生态补偿方式，以此实现生态补偿扶贫。具体而言：一方面，针对因病、因残等缺乏劳动能力、无法担任生态公益性岗位的贫困人口，主要以资金补偿为主。例如，优先选择这部分贫困人口的耕地、林地参与退耕还林、公益林补偿等生态补偿项目，使其享受一定的政策优惠。另一方面，针对资源禀赋较弱、在生态补偿中获得补偿款较少的深度贫困人口，主要以担任公益性岗位等生态补偿方式为主。例如，优先选择其担任生态护林员、草场管护员等公益性岗位，优先选聘有劳动能力的贫困人员参与封山育林等工程建设，优先进行技能培训等。建立精准的生态补偿扶贫对象瞄准制度，在生态补偿时应考虑贫困人口不同的扶贫需求，将针对一般贫困人口的普惠性政策和针对相对贫困人口的特惠性政策相结合，在坚持资金补偿普惠性政策的基础上，扩大公益性岗位特惠性政策的覆盖范围，按照贫困人口的致贫原因、贫困程度、自然资源禀赋和对生态保护的贡献程度，对症下药，提高生态补偿扶贫对象的瞄准度。

(三)明确补偿标准依据并建立动态调整规则

生态补偿标准是生态补偿的核心问题，也是关乎生态补偿扶贫效果的重要问题。在明确生态补偿标准制定依据的基础上，根据民族地区自然资源禀赋、贫困程度的差异建立动态调整规则，是提高生态补偿标准、更好实现生态补偿扶贫效果的关键。在补偿标准依据方面，通常情况下，补偿标准应该在一个合理的区间内，补偿标准的上限应当是生态系统服务价值，而下限应当是生态系统服务提供者的成本。(29)柳荻、胡振通、靳乐山：《生态保护补偿的分析框架研究综述》，《生态学报》2018年第2期。生态系统服务提供者的成本包括直接经济成本和发展机会成本，而在民族地区生态补偿实践中，往往只能以直接经济成本为补偿依据，无法弥补贫困人口为保护环境所付出的发展机会成本。因此在制定生态补偿标准时，应综合考虑生态环境保护者为保护森林、草原等资源付出的直接经济成本和发展机会成本。事实上，直接经济成本和发展机会成本不是完全并列的关系，对补偿标准的改进与优化也不是计算出机会成本后再与现行标准进行简单相加，机会成本的测定是对于经济活动和生态保护者发展意向的估算，其中本身可能包含部分直接经济成本。因此，在制定生态补偿标准下限时，实质上是将直接成本计算法改变为机会成本计算法，以此实现两种成本的综合考虑。在制定生态补偿标准上限时，应当以民族地区为主要试点地区，依据《陆地生态系统生产总值核算技术指南》，(30)由于生态系统本身的复杂性和核算方法的局限性，一直没有一个通用的、成熟的核算方法，难以在实践中应用。2020年生态环境部编制了《陆地生态系统生产总值核算技术指南》，其中构建了陆地生态系统生产总值核算的体系框架，提出了核算原则、程序与内容，为各地开展生态系统价值核算提供了标准化的方法指南。因地制宜地开展生态系统价值核算。2020年9月，武夷山市通过对森林、湿地和农田3类生态系统价值进行核算，成为全国首个完成生态生产总值核算的试点城市，打造出了生态系统价值核算的“山区样本”。在建立动态调整规则方面，应当综合考虑当地资源禀赋情况、贫困人口拥有自然资源的面积、贫困程度等多个因素。民族地区只有酌情提高生态补偿标准，加大对深度贫困户的补偿力度，才能扩大民族地区贫困人口的受益程度，更好地实现生态补偿扶贫效果。

(四)引入多元化生态补偿方式提升扶贫效率

生态补偿方式是实现生态补偿扶贫的途径，补偿方式的选择直接影响着生态补偿扶贫的效率。生态补偿扶贫的方式可以分为以资金补偿为代表的“输血式”补偿和以提供公益性岗位为代表的“造血式”补偿两类。在后扶贫时代，只有综合运用“输血式”和“造血式”生态补偿方式，才能更好地解决民族地区相对贫困、能力贫困问题。一方面，继续坚持“输血式”生态补偿扶贫方式。由于资金补偿是增加贫困人口收入最直接的方式，因此，资金补偿仍然应当是我国民族地区生态补偿扶贫的主要方式。建议中央财政继续加大对国家重点生态功能区尤其是贫困地区的转移支付力度，建立财政投入稳定增长机制，使补偿资金更多地向为生态保护作出贡献的贫困人口倾斜。(31)孟庆武：《“后扶贫时代”精准生态扶贫的实现机制》，《人民论坛》2019年第24期。另一方面，引入多元化“造血式”生态补偿扶贫方式。一是结合新一轮退耕还林、草原生态保护补助奖励机制等生态补偿政策，开发出更多门槛较低的临时性公益岗位，扩大生态公益性岗位范围，让更多资源禀赋较弱的深度贫困人口担任生态公益性岗位。二是通过产业帮扶、技能培训等方式，鼓励贫困户依托当地生态资源发展特色草畜产业、生态旅游等，催生自我发展的内生动力。例如，甘南藏区积极开展农家乐生态旅游项目，建立“生态—旅游—扶贫”联动发展机制。三是探索市场化生态补偿方式，引导更多社会资本参与生态补偿扶贫实践。例如，探索政府和社会资本合作的PPP模式；(32)以四川省月亮湾模式为例，企业通过PPP模式租用当地牧民的冬春草场进行景观开发。实施公益林生态补偿收益权质押贷款等惠农绿色贷款，使贫困户获得更多的资金开展林下经济等其他生产经营活动；(33)公益林生态补偿收益权质押贷款，是指林业经营主体以合法取得的公益林补偿收益权为质押担保，贷款人向符合条件的林业经营主体发放的、在约定期限内还本付息的贷款，利用农户参与公益林生态补偿可获得稳定现金流的特点，使未来的预期收益转化为眼前的资金收入，同时不影响公益林的经营管理。广东省肇庆市、江西省已经陆续开展尝试。探索碳汇交易、生态银行、设立生态补偿基金、打造绿色产品标识等补偿方式；建立“企业+贫困户”的经营模式，允许贫困户将生态资源作为股份资产，实现企业和农户共同入股、共同保护、共同开发、共同受益的生态补偿扶贫模式。(34)以江西省婺源县篁岭景区为例，采用“企业+农户”的方式，企业有偿使用村庄的古树、水口林等生态资源，将农民的梯田、果园等资源进行流转，并向村民租赁1000多亩梯田，打造四季花海景观，村民由庄稼户变为造景工，以生态入股、红利可享的方式助力当地脱贫攻坚。基于贫困人口不同的致贫原因，探索包括资金补偿、公益性岗位补偿、就业技能培训等多种方式在内的综合性、多元化补偿方式，激发民族地区内生发展动力，解决贫困人口能力贫困的问题。

(五)完善生态补偿扶贫的法律和政策体系

生态补偿扶贫法律制度是巩固民族地区生态补偿脱贫成果的法制保障，生态补偿扶贫政策是生态补偿扶贫实践的重要依据。完善生态补偿扶贫的法律和政策体系，需要从两方面入手：一方面，加快生态补偿和扶贫开发相关立法，为实施生态补偿扶贫提供法律依据。2010年国务院将制定《生态补偿条例》列入计划，2013年《生态补偿条例》草案已经形成，2020年12月，国家发改委公布了《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》，这对于生态补偿立法具有里程碑式的意义。但是，就目前来看，该《条例》框架虽然基本确立，但是内容上仍需进一步调整优化。在立法内容上，一是应当在一般规定中明确生态补偿的基本要素，包括补偿主体、对象、标准、方式等。目前已有的内容仅仅提及了补偿主体和对象，对于补偿标准的制定依据和原则、补偿方式的种类尚无明确规定。二是应当以专章的形式设定生态补偿相关主体的法律责任，没有法律责任规范的条文是不完整的。三是应当以专章的形式规定生态补偿与脱贫攻坚、乡村振兴等其他政策如何衔接，尤其应当对生态补偿扶贫的对象、方式、资金来源、监督与考核等内容予以规定。另一方面，建立长效、稳定的生态补偿扶贫政策体系。在空间维度上，区分民族地区与非民族地区的生态补偿扶贫政策，面向民族地区制定有针对性的帮扶政策，明确民族地区生态补偿扶贫政策的实施主体与对象、政策范围、实施方式等，使民族地区的深度贫困人口能够享受生态补偿扶贫的红利。在时间维度上，进入后扶贫时代后，贫困人口的生产生活方式较脱贫之前发生了改变，此时的生态补偿扶贫政策应当针对贫困人口脱贫后的生产生活情况作出相应的调整。例如，部分贫困户由于缺乏技术而导致贫困，虽然通过种植、养殖技能培训等方式摆脱了贫困，但是在农产品交易环节又可能因为缺乏产品销售经验或无力抵御市场风险而再度陷入贫困，此时需要及时调整生态补偿扶贫政策，制定以产品销售和市场拓展为导向的生态补偿扶贫政策。只有通过稳定的法律制度和灵活及时的生态补偿扶贫政策相互配合，才能为生态补偿扶贫提供长效保障。

总而言之，生态补偿作为保护生态环境和促进经济发展的重要政策工具，已经成为统筹解决环境保护与脱贫攻坚难题的一个重要手段。“生态贫困”和民族地区“四区叠加”的属性使得生态补偿必须与扶贫工作相结合，生态补偿扶贫为民族地区打赢脱贫攻坚战提供了科学路径和持久动力。尽管我国脱贫攻坚战已经取得了全面胜利，但是扶贫助贫的征程尚未结束，必须清楚地认识到我国民族地区生态补偿扶贫还存在补偿扶贫主体单一、补偿对象参与扶贫存在障碍、补偿标准偏低、补偿方式单一、补偿扶贫制度保障不健全等问题，只有从引入市场补偿主体并加强部门内部协同治理、建立精准的生态补偿扶贫对象瞄准制度、明确补偿标准依据并建立动态调整规则、引入多元化生态补偿方式和完善生态补偿扶贫政策法律体系五个方面入手，对症下药，精准施治，才能切实解决后扶贫时代民族地区生态补偿扶贫的现实困境，让生态补偿助力脱贫的成效更可持续。进入后扶贫时代，在脱贫攻坚战取得全面胜利后，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是未来需要探讨的重要课题。本文仅就民族地区生态补偿扶贫的现实困境和未来发展做了阐述，对生态补偿扶贫与乡村振兴战略如何衔接等问题还有未尽之处，只有在明确民族地区生态补偿扶贫的未来发展方向后，才能为下一步更为详细地讨论生态补偿助力乡村振兴等问题奠定基础。