指标考核体系在行政执法中的运作机理——以警察执法为视角

刘冰捷

(上海交通大学，上海 200240)

为控制下级政府的权力及行政官员的行为，在行政科层化领导的体制下，“指标考核成为上级部门评价下级党政领导工作的主要工具”。[1]指标考核体系是我国政府运行的一种基本模式。中组部发布的《关于实行干部考核的意见》(1978年)、《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》(2009年)等多份文件将干部晋升、干部奖惩与指标考核相挂钩，为指标考核体系的制度运作注入强大的生命力。指标考核体系不仅是行政权内部控制与监督的治理路径，其运作过程也直接影响行政权的外部化效力，指标治理之下行政执法的具体运作规律是反映政府治理体系及治理能力现代化的重要面向。

目前学界关于指标考核体系的研究主要集中在行政法总论层面，分析了指标考核、绩效评估对概括性行政权力运作的影响，提供了具有本土化解释力的研究支撑。但是，有关指标考核体系的探讨缺少部门行政领域的精细化研究，仅在环境、信访、城市管理等行政领域有零星成果。(1)相关研究参见夏雨：《多元行政任务下的目标考核制——以当前环境治理为反思样本》，载《当代法学》2011年第5期；彭涛、王宇鹏：《论基层信访考核指标体系的设定》，载《法律科学》2014年第6期；刘福元：《城管考核机制中的指标体系研究——围绕导向性、设定原则和量化评价的制度文本考察》，载《西南政法大学学报》2017年第3期，等。“着眼于现实运行中的行政活动以及对其加以实际规制的法律”是现代行政法研究发展的必然趋势，利用经验性手法研究行政各科实务运作的现实状态，促使了部门行政法领域的研究逐渐从“幕后”走向“前台”。[2]5-19如有学者所言，“各种行政法领域中的行政活动只能在各自领域中存在的各种法律关系的复合功能中正确地论述，行政活动法的一般论必须与该具体行政领域相对应考虑。”[3]34本文试立足警察行政领域，运用精细化、下沉式的部门行政法学研究视角，通过对警察执法经验性事实的规律性分析，提炼出指标考核体系在警察执法中的基本运作逻辑，以完善公安机关治理能力现代化的话语体系。

一、指标考核体系对警察行政裁量权的消解

在马克斯·韦伯的行政科层制理论下，我国行政机关体系运作是基于政治交易成本较低的行政指标考核体系，以完成中央对地方、上级行政对下级行政的控制及监督。我国的公务员体制在21世纪的初期改革就具备了科层制(bureaucracy)的主要特征，此种行政管理体制以上级向下级下达命令、指标，以量化考核的目标责任制为基本模式。[4]由具体量化指标所构成的行政裁量基准，是指标考核体系影响警察执法方式的具体表达，笔者从以下两个方面作出解释：

(一)行政裁量基准在警察执法中的过度适用

行政裁量权在法理上本身具有天然缺陷：一方面，行政执法力量一般集中在基层行政机关，其与行政相对人接触最多，而高位阶的法律文本由于概括性条款的常态化使用授予了行政机关广泛的裁量权，但是裁量权在本土环境运作中又缺乏相应的规范和约束机制，导致裁量权常常突破法律规则而造成基层治理风险；另一方面，实施行政裁量权的行政机关一般为行政末梢的基层行政机构，处于权力底层的执法人员在握有巨大裁量空间的同时，很容易受到上级行政机关的影响，人情因素成为公正执法最大的绊脚石之一。因此，早在2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)(2)见中华人民共和国中央政府网站http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_75692.htm。(本文所有页下注释访问时间均为2021年9月7日，以下不再一一注明)。，对于行政裁量权的规范就作出了基本定性，要求行政裁量权的行使应当符合法律设定的目的，排除与执法目的不相关的干扰因素。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》(中办发〔2006〕27号)(3)见中国法院网https://www.chinacourt.org/law/detail/2008/03/id/136570.shtml。提出“对行政机关的行政裁量权进行细化、量化和规范， 防止滥用行政裁量权。”2008年《国务院关于加强市县依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)(4)见中华人民共和国中央政府网站http://www.gov.cn/zwgk/2008-06/18/content_1020629.htm。提出建立行政裁量标准制度。2009年《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)(5)见中华人民共和国中央政府网站http://www.gov.cn/zwgk/2010-11/08/content_1740765.htm。正式以“行政裁量基准”为法律概念名词，提出建立行政裁量权基准制度。在我国行政主导型权力背景下，“蕴涵规则之治精神的裁量基准”在实践中展现出高度的适用倾向性，这种倾向性在国家层面逐渐形成制度化、体系化的控制模式，使行政裁量基准成为行政裁量有效治理的核心控制术。[5]自此，以量化指标为具体执法路径的行政裁量基准，在实践初期取得良好的试验成效后其制定热潮在全国范围内迅速展开。

裁量基准作为行政裁量权的核心控制术，相比于其他行政机关，公安机关在适用程度上贯彻得更加彻底。在裁量基准的规范表述上，公安部发布的多个规范性文件直接使用“压缩行政裁量权”等表述来代替“防止滥用行政裁量权”，甚至直接规定“以最大限度地压缩执法办案人员自由裁量的制度空间，减少和杜绝执法的随意性。”(6)见中华人民共和国公安部网站https://www.mps.gov.cn/n7944517/n7944597/n7945883/c7476609/content.html。公安机关对于行政裁量基准的过度适用，使量化指标成为警察执法的主要依据。结果是，裁量基准的“高强度”适用导致执法裁量权过度僵化，而以裁量基准为规范进路又限于过于简单化的技术误用，规定裁量基准的规范性文件，其本身在制定过程中的合法性、有效性饱受质疑。[6]不仅如此，不同地区由于地方党委决策各异，行政裁量的标准也各不相同，裁量基准依据的地方化会导致同一违法行为“同案异罚”的情况。甚至，裁量基准概念的泛化使得政治文件与法律文件之间形成混淆关系，使裁量基准在规范行政执法外还承担了过多的政治任务。[7]

(二)警察行政裁量权的消解逻辑

“将结果作为考核标准导致该考核的结果为基层政府所刻意追求，从而产生一种导向作用，即考核指标会促使行政机关为了实现特定的结果而去刻意地实施某些行为。”[8]122指标考核体系的治理模式不仅在宏观上对政府权力的运作进行引导，更“下沉”为行政机关具体的执法方式，通过大量的指标数值将警察行政裁量区间予以量化，形成裁量基准制度对自由裁量权分层规制的格局。虽然“行政裁量基准通过对基层行政执法经验的提炼、细化与量化等控制技术的运用， 能够为行政机关具体的裁量活动提供相对统一的行动标准， 对行政裁量权的膨胀与滥用具有积极的遏制功效”。[9]68然而，随着裁量权规范改革实践的推进，公安机关行政裁量权的规范进路逐渐走向“单一化”局面，形成一味的压缩行政裁量权空间的裁量基准模式。尽管有学者提到，以行政裁量基准控制和压缩行政裁量权空间来规范行政执法的路径，应当作为政府的核心控制术而不是唯一控制术，裁量基准不可能排斥其他执法控制技术的匹配运用。[6]但是，本文的研究发现，警察在执法过程中对行政裁量基准的过度依赖使得行政裁量权不断消解。

作为我国政府权力的末梢，一线行政执法人员的实际执法过程无论是在立法路径或司法路径方面，都难以对行政裁量权进行有效控制。一方面，立法规制的滞后性与反应迟缓性与灵活的行政裁量权无法对应，而且绝大多数行政职权都具备裁量的要件，高昂的立法成文根本无法进行裁量权控制。另一方面，只能通过对个案审理的司法机关在强势的“行政主导型”权力运作背景下，很难通过行政诉讼法第七十条第六款、第七十七条等条款对明显不当的裁量行为作出撤销或变更判决。因此，对于裁量权尽可能进行消解的规范进路成为国家顶层决策具体实现“行政规则之治”的一种主要表达方式。有学者认为：“规则越明晰，行政恣意越会受到挤压， 裁量误差越能接近当事人的容忍度，博弈也就越能取得成效。”[10]尽管在理论上行政裁量基准是政府进行裁量控制的核心控制术，但是，“行政系统的内部控制往往都因无规则可循而被忽略。”[9]71结果是，通过具体指标量化来完成执法要件判断的行政裁量基准被推向前台，成为实践中几乎唯一的裁量权控制技术。2018年公安部出台的《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》(公通字〔2018〕17号)(7)来源：北大法宝http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=f2aae93273c2209dbdfb&keyword=%e5%85%ac%e5%ae%89%e6%9c%ba%20%e5%85%b3%e5%af%b9%e9%83%a8%e5%88%86%e8%bf%9d%e5%8f%8d%e6%b2%bb%e5%ae%89%e7%ae%a1%e7%90%86%e8%a1%8c%e4%b8%ba%e5%ae%9e%e6%96%bd%e5%a4%84%e7%bd%9a&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。提出，建立健全行政裁量基准制度是贯彻党中央关于规范行政执法的具体要求。目前我国警察执法中行政裁量权的实务规范已经完全走向裁量基准的控制路径，“行政裁量的程度通常应受到较多限制，一部分限制可以由立法者来做，但大多数任务要靠行政官员来完成。”[11]55具备高度可操作性的行政裁量基准，其具体量化指标的技术性控制成为公安机关限制一线执法警察行政裁量权的基本逻辑。

“在没有裁量调和的情况下，规则本身无法应对现代政府和现代正义的复杂问题。裁量是我们政府和法律中创造性的主要来源。”[11]27行政裁量是完成行政执法的必备要素，越来越多的复合型行政行为及协商内在化行政行为的出现，使得行政裁量权的控制必须具有相对性，在本土执法实践中，行政裁量基准高强度的适用会不断削减现代政府面对复杂行政事项的协调能力。随着近年来“全面依法治国”“全面深化改革”“新时代中国特色社会主义法治建设”等命题的提出，推动“行政规则之治”在国家顶层设计中占据越来越重要的位置，禁止行政裁量权的恣意使用、最大限度地消解裁量权成为法治政府建设进程中的实践表达。

二、指标考核体系对警察行政任务量化的三重进路

警察行政任务量化的目的在于提升执法过程中的行政效率及指标考核的完成度，其通过行政任务排序、行政任务分解、以指标完成代替任务目的三种具体方式进行表达。

(一)警察行政任务的重新排序是量化的前提

根据指标考核体系中激励、约束机制的基本逻辑，行政任务量化首先是对行政任务进行重新排序。前文提到，指标考核体系对于行政官员有着较强的激励机制，对行政目的、行政目标的完成有着很强的导向功能。“目标考核制则通过一定程度上对‘人’的控制与激励，实质地影响了行政在排列行政任务时的偏好。”[12]不同的行政任务，其量化指标的考核类型、考核方式及考核重要程度各不相同。由于量化指标所对应的目标责任制，使得指标考核的结果与行政问责程序的启动直接挂钩，不论考核的对象是一个层级的政府还是某一行政官员，最后激励与问责的约束机制还是落实到“人”的身上，导致具体的一个或一群行政官员会优先选择追责更严或者激励更强的任务去完成。公安部等部委2012年联合发布的《严厉打击“黑心棉”违法犯罪行为实施意见》(国质检执联〔2012〕605号)(8)来源：北大法宝http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Gid=5a16d96d2381cd49bdfb。中就提出，建立科学、合理的量化考核指标，属于考核结果的案件查办、处置作为监督执法的重要内容。地方上，例如福建省公安厅在2012年发布的《2012年全省公安机关警务公开工作意见》(9)来源：北大法宝http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Gid=18898959。(2012年5月25日)规定，对“警务公开”这类行政任务实行量化考核机制，其考核的结果成为警察年度业绩奖惩、评先评优的重要依据。显然，将某一行政任务作为年终奖惩评定的重要依据，将驱使公安机关执法人员在该任务的完成上倾注更多的精力。

(二)警察行政任务的分解是量化的核心

对警察行政活动的实际规制进行规律性分析，通过警察行政任务分解的探讨，可以发现指标考核体系的运作与警察执行的法律规定之间产生了明显的偏差，相比于执行法律，警察的活动更适合称作为“落实社会规范”。[13]由于行政法的实施具有过程性，是各个行政行为的一种连续呈现，“在外观上表现为在时空上具有连续性的动态过程”，[14]这使得行政任务的完成需要多个行政过程的作出以实现最终的行政目的。警察行政任务的分解是指，将一个行政任务分解为多个具体的执行阶段，线性地通过多个行政过程来完成行政目的。客观上，随着现代行政法发展过程中复合型行政行为的出现，行政任务的分解应当是政府治理中必须具备的一种技术手段。“像规划确定的决定这样，虽为一个行政行为却又综合了各种法律中所规定的所有许可认可(所谓的集中效果得到了承认)的概括性手法，也已经发展成为现代行政过程所不可或缺的手法。”[2]8警察执法活动在法律性质上具有明显的“集中效果”，复合型行政行为成为警察任务的突出特征，行政任务的量化分解成为警察完成复杂行政事项及任务目的的核心因素。

第一，从行政部门分类的维度对警察任务进行分解。公安机关具有高强度的强制性与暴力性，以及24小时全天候机构运转的特性，使得行政协助工作相较其他行政机关更多，当任何一个行政机关实施的行政职能涉及到使用暴力及强制措施时，或者行政相对人违法行为涉嫌触犯刑法规范时，都需要公安机关的协助执法，这在行政实践中屡见不鲜。从规范性文件及部门规章的观察中，特别是前文所引用的警察类规范性文件，多部门联合发布的情形非常普遍，这意味着行政任务的完成应当进行分解，由不同的行政机关来完成行政任务中的不同阶段、不同分工及不同职能，即需要多个行政机关连续作出具有不同法律性质的行政行为以完成最终的行政目的。

第二，从行政计划制定的维度对警察任务进行分解。警察执法活动对于社会特定治理对象的执法管控往往涉及十分复杂的行政计划。一线参与具体执法任务的警察人员，有着特定岗位、特定职责、特定义务，而警察执法人员或者公安机关某一内设机构无法独立完成较为复杂的行政计划，这不得不要求在施行宏观的行政计划过程中，每一个警察任务都应当分解为阶段性的行为过程，由不同岗位、不同职责的警察执法人员配合完成，再通过共同的指标考核体系来提升分解后各警察执法具体工作的协调性。例如甘肃省政府转发甘肃省公安厅发布的《关于加强公安机关基层建设的意见》(甘政发〔2001〕56号)(10)来源：北大法宝http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=lar&Gid=ddf904a126a4216dbd5d301975060af6bdfb&keyword=%e5%85%b3%e4%ba%8e%e5%8a%a0%e5%bc%ba%e5%85%ac%20%e5%ae%89%e6%9c%ba%e5%85%b3%e5%9f%ba%e5%b1%82%e5%bb%ba%e8%ae%be%e7%9a%84%e6%84%8f%e8%a7%81&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。明确提出：“要把破案打击、治安防范、基础工作等各项任务量化分解，实行定人员、定岗位、定职责的目标管理制度。”在实践中公安机关落实到警察执法人员的具体工作，常常通过任务分解为许多不同的部门工作条款，使同一警察任务包含不同的工作类型，并且其工作完成的重要程度与激励、约束机制也不尽相同。

第三，从执法所涉法律关系的维度对警察任务进行分解。公安机关复合型行政行为导致行政任务分解的结果还表现在执法涉及的法律关系上。例如公安机关在介入民间借贷纠纷时，民间借贷纠纷的危害结果既涉及一般治安秩序破坏也涉及刑事犯罪。前者属于警察依据《治安管理处罚法》而行使的行政治安管理职责，而后者应当由警察行使刑事司法职责启动刑事侦查。《公安部关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》(〔89〕公(治)字30号)(11)来源：北大法宝http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=c437dfda3e98a5cfbdfb&keyword=%e5%85%ac%e5%ae%89%e9%83%a8%e5%85%b3%e4%ba%8e%e5%85%ac%e5%ae%89%e6%9c%ba%e5%85%b3%e4%b8%8d%e5%be%97%e9%9d%9e%e6%b3%95%e8%b6%8a%e6%9d%83%e5%b9%b2%e9%a2%84%e7%bb%8f%e6%b5%8e%e7%ba%a0&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。提出，“要注意划清经济犯罪和经济纠纷的界限，决不能把经济纠纷当作诈骗等经济犯罪来处理，对经济纠纷问题，应由有关企事业及其行政主管部门、仲裁机关和人民法院依法处理，公安机关不要去干预。”可以看出，公安机关在进行治安管控过程时将面临民事、行政、刑事等多种法律关系交织的情形，甚至民间借贷纠纷中单一的违法私力救济行为在缺乏暴力或强制要件时，难以评估其违法事实认定的界限，[15]使得警察在进行接处警任务中不得不通过任务分解技术，为违法事实认定之后的行政受案或刑事立案留有足够空间。因此，复合型行政行为的出现，倒逼公安机关运用行政任务分解技术以适应社会治理中出现的现实问题。

(三)以指标完成代替任务目的是量化的结果

行政任务的分解，在结果上是一种以量化指标代替职能目的的表达。在警察法概括性条款的规范上(如《人民警察法》第二条)，警察机构设立、警察职能履行的目的在于维护社会秩序，以此目的为作出一切警察活动的基础。但是，指标考核体系在警察执法中的过度适用，以及具体量化指标的完成与行政问责机制相勾连的制度设计，使得警察在履职过程中以完成量化指标作为警察活动、警察工作的最终目的，忽视了警察法律法规中赋予警察维护社会秩序、保护公民人身、财产权利的立法目的。量化指标成为工作目的的表现是，经过行政任务分解后，每一项量化的具体工作条款几乎都具有可考核的数值标准，通过考核体系使指标完成等同于行政任务完成。这类情形在基层规范性文件中出现得尤为频繁，例如《安康市人民政府办公室转发市公安局关于推广岚皋县社区民生新警务模式实施意见的通知》(安政办发〔2014〕146号)(12)来源：北大法宝http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=lar&Gid=65d852c36a972a024c2b01656bb1b5b8bdfb&keyword=%e5%ae%89%e5%ba%b7%e5%b8%82%e4%ba%ba%e6%b0%91%e6%94%bf%e5%ba%9c%e5%8a%9e%e5%85%ac%e5%ae%a4%e8%bd%ac%e5%8f%91%e5%b8%82%e5%85%ac%e5%ae%89%e5%b1%80%e5%85%b3%e4%ba%8e%20%e6%8e%a8&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。中提到：“用简明量化的任务指标，敦促社区民警心往社区想，人往社区跑，力往社区使。”该指标对警务模式的要求具体表现在基层民警在规定时间内社区走访的具体次数、安全检查次数等。《广西壮族自治区人民政府办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的实施意见》(桂政办发〔2018〕113号)(13)来源：北大法宝http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=lar&Gid=929ec1521a6f6b4e3adef9058257253ebdfb&keyword=%e5%b9%bf%e8%a5%bf%e5%a3%ae%e6%97%8f%e8%87%aa%e6%b2%bb%e5%8c%ba%e4%ba%ba%e6%b0%91%e6%94%bf%e5%ba%9c%e5%8a%9e%e5%85%ac%20%e5%8e%85%e5%85%b3%e4%ba%8e%e5%8a%a0%e5%bc%ba%e4%b8%ad&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。中对于执法警察要求的任务量化程度更具体到规定“辖区校园视频监控接入安防信息化综合管理平台是否达到90%以上”等。具体量化指标对行政任务目的的消解，导致警察执法人员的目的在于完成规范性文件中规定的具体规则，而不是以社区警务的安全保障作为履职目的。

理论上，警察行政任务根据指标设定进行量化分解的目的在于，简化复合型行政行为在执法全过程中表现出的多重执法部门联合、多个行政职能实施、多种法律关系重叠等复杂要素，这仍然需要执法人员连续而动态地考察行政活动本身的目的性，即警察法中赋予警察职能的价值目的。从技术治理角度，尽管行政任务分解是复合型行政行为出现的必然结果，但是如果行政任务的分解不是作为手段而是作为警察工作的目的，则行政任务分解就失去了警察法概括性条款中的价值判断，使依法行政转变为依指标行政。

三、指标考核体系中考核进路的制度性缺陷

(一)指标考核体系弱化依法行政原则

指标考核体系对于行政行为的激励性前文已作出较为详细的论述，当行政执法在激励制度下超过了边际收益的顶点，那么边际收益递减所带来的结果就是执法的过度威慑，一线执法人员的目的很可能是为了完成量化指标的要求，而不是达到行政职能立法本身的目的。[16]实际上，学界已经注意到量化指标考核所带来的目标代替问题，例如在信访领域，基层信访的考核指标的设置与行政执法考核的目标不一致，“指标显然是实现信访机关是否按照《信访条例》规定的程序来受理信访事项，而考核的目标却是控制超级上访，这两者之间没有必然的联系。”[8]126

相同的情况也存在于公安行政领域，但是具体的制度机制不尽相同。通过观察2000年湖北、重庆等地进行的“命案必破”制度试点，到2004年“命案必破”成为被公安部全面认可并推广的工作模式，在实践中破案指标数值的设定，仍然无法解决公安机关常年积案的难题。[17]实际上，这是对社会治安综合治理的长期性认识不足及过分夸大公安机关社会控制能力所导致，在执法过程中不区分具体的法律关系，在“可逮捕亦可不逮捕”的情形下采取一律逮捕的履职模式以达到规定的缉捕指标。[18]相比于依法行政的弱激励机制，指标考核的治理路径通过高强度的激励与约束相融机制，使地方政府权力运行逻辑的选择往往会偏向后者，从而在法治政府建设的顶层设计命题下，依法行政原则不断被弱化。尽管量化指标的考核体系条款有时与依法行政在同一规范性文件中发布，甚至将依法行政纳入到指标考核体系当中，但是实践中由于依法行政的指标难以量化为具体可测量的数值而流于形式。

(二)量化指标影响警察执法中的即时判断能力

指标考核体系通过行政裁量基准、行政任务量化的方式，使警察执法的即时判断性受到很大影响，警察难以通过自己对于治安情形的判断作出对个案正义最有利的执法行为，因为具体量化的指标在执法实践中已然成为警察任务行使的根本目的。警察执法的即时判断性作为公安行政裁量权的核心要素，因行政裁量基准的广泛应用而受到严重消解。警察执法所特有的即时判断性往往是在危害防止阶段作出，指标考核体系主要通过两个方面影响警察的即时判断性，进而削弱其危害防止职能：第一，指标考核体系是一种倾向于结果导向型的事后考核体系，其对行政行为激励的高强度性使执法人员及行政官员将更多的精力集中在完成事后指标考核的任务上，在时间、精力、人力等方面对危害防止判断的倾斜相对较少。实践中，指标考核体系与行政问责机制的联动模式也倒逼警察执法人员在执法中怠于履行即时判断职能，以及对行政裁量基准适用的过度依赖。第二，即使指标考核体系通过警察行政任务量化的方式，能够对危害防止职能作出量化的预防性工作要求，但仍然容易陷入指标替代的行政任务完成路径中。如《日照市人民政府办公室关于整合网格化管理与基层警务推行“1+2+N”“一村一警务助理”警务模式的实施意见》(日政办发〔2017〕26号)(14)来源：北大法宝http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=lar&Gid=c3c9f850e1ee10b2289b0f44dd4d3e84bdfb&keyword=%e6%97%a5%e7%85%a7%e5%b8%82%e4%ba%ba%e6%b0%91%e6%94%bf%e5%ba%9c%e5%8a%9e%e5%85%ac%e5%ae%a4%e5%85%b3%20%e4%ba%8e%e6%95%b4%e5%90%88%e7%bd%91%e6%a0%bc%e5%8c%96%e7%ae%a1%e7%90%86&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。要求：“保持社区民警的相对稳定，严格执行社区民警在同一社区工作一般不少于3年、每周在社区工作时间不少于30小时以及社区民警“三不准”等制度，保障社区民警有时间、有精力开展基层基础工作。”执法人员有可能在危害防止的预防性工作中，以完成要求的量化指标为目的，而忽略个案中真正需要判断的治安隐患。

(三)指标数值设定的局限性

我国政府在指标考核体系的运作上，指标数值的设定具有上级指定的局限性，这与指标考核体系原初的生成路径有明显区别。指标考核体系的创设最初由管理学界提出，用于提升企业的收益效率。域外学界以TOPS(Total Organizational Performance System)作为企业指标考核的绩效设计思路。“TOPS设计是由基层工作单位在小组讨论的基础上根据自己的实际情况设计，重视参与、沟通，重视来自员工和客户的反馈。”[19]尽管有学者提出，中国政府的运转机制仍然是以行政经营性模式为主导，按照经营化与产业化的治理逻辑开展工作，[4]但是在指标数值设定的问题上，我国的指标治理却与企业经营模式的绩效评估体系有着本质区别。TOPS模式是一种自下而上的指标生成过程，员工根据自身实际工作在指标生成中有着高度参与性，至于客户则在企业外部得到较为开放的测量系，[20]我国政府的指标生成过程则是纯粹单一化地由上级政府根据自身需要以及已作出的政治决策，设定下一阶段的指标考核条款，以完成对下级政府运行的控制和监督，下级政府无法有效参与到指标制定当中，导致上下级政府间存在明显的信息不对称。

不仅如此，在服务型政府理论下，社会公众实际为政府行政服务的对象，但是在我国指标考核体系的运作中，指标数值的设定在外部社会也难以形成开放性的“客户”测量系。指标数值的设定缺少公众参与式的监督方式，导致指标考核只对上级服从，当上级的决策部署越统一，其与下级的实际条件差距就越大。“绩效评估蕴含着公众导向内涵，即突出绩效指标设计的外向特征和多样化的满意度调查，这就要求评估指标体系能够反映公众对执法部门的服务标准、服务流程和服务质量的满意度。”[20]公众参与、公众反馈是对权力运行最好的“试金石”，目前行政立法领域已广泛运用公众参与制度以提升立法的民主性，“保证行政立法体现人民的意志”。[21]在行政执法领域，控制行政权力运作的指标考核体系，其指标数值的设定也应当将公众参与的要素纳入到指标生成中进行综合考虑，以保障考核目的能够反映出基层执法实践的真实面向。

本文认为，依赖指标考核以控制和监督警察权力运作的指标治理模式，会导致公安机关将量化指标的完成作为行政任务的终点，忽略行政过程中的程序正义与依法行政的基本原则。在未来，应当将行政外部控制手段与内部控制手段相结合，使指标考核体系与行政立法目的之间建立起具有价值内涵的衔接机制。利用指标考核强激励、约束的机制优势，将依法行政转化为可考核的指标，以推进法治政府建设进程、完善国家治理体系和治理能力现代化水平。