社会保险风险评估再认识

■文／蔡吉恒

科学、严密的社会保险风险防控体系一般由风险识别、风险评估、内部控制、外部监督等组成，其中风险评估是指对制度运行情况进行分析，识别风险并对风险严重程度作出判断的活动。

基金支撑能力风险评估的系统性短板

当一个社保统筹区某一险种的基金累计结余不能自求平衡，通常需提高缴费、政府加大投入、上级政府转移支付、扩大统筹区等，基金支付压力会传导到当地经济、社会领域或其他统筹区，超过一定限度和范围，将成为政府不可承受之重。开展基金支撑能力风险评估，未雨绸缪，推进改革，至关重要，但当下各地对基金支撑能力的风险评估还存在以下短板。

指标科学性不足。目前各地对“基金支撑能力”的评估，大致有8 项指标：参保缴费率、保费征收计划完成率、实际缴费率与名义缴费率的比例、人均缴费基数、财政补助资金到位率、基金年度收支结存率、基金收支增长率之比、基金结余可支付月数。这些指标只是基金征收和支出的数据，通常采集上一年度的数据，科学性、客观性不足，容易受某一特殊年份异常数据影响，如财政补助资金推迟到位、不实参保数据清理等，且未考虑未来人口结构、劳动力市场、经济发展情况等变化，无法对未来基金支撑能力作出预测。

评估结果公开不足。社会保险基金支撑力与广大参保人、用人单位关系密切，向社会公开基金支撑能力有利于凝聚社会共识，减少改革阻力。中国社科院世界社保研究中心主办发布的《中国养老金精算报告2019－2050》预测，到2035 年左右，我国城镇职工基本养老保险基金的累计结余或将耗尽，但尚无官方文件认可这一评估结果。

与制度改革互动不够紧密。基金的可支付月数可以比较简单、直观判断社会保险基金的可支撑能力。职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险实行现收现付制，结余过大会增加企业和职工缴费负担，需要及时降低缴费或提高待遇；结余过小则影响可持续性，需要加强基金支出管控、提高缴费、增加基金收入渠道等。国家对有关险种的基金合理结余额作出过统一规定，并规定了结余过多或过少的处理方法 。由于基金统筹层次与政策调整权不匹配，基金可支撑能力的评估结果难以及时有效触动改革。医疗保险、工伤保险、失业保险基金实行市级或省级统筹，但是由国家统一掌握社会保险费率调整、基金支出项目和待遇总体水平等权力，统筹区难以自行根据本统筹区的基金结余作出重大改革。

社保基金安全风险评估科学性不足

社会保险基金安全风险，指因被骗取、侵占、挪用、贪污、错误支出，以及未依法足额征缴、未实现保值增值等导致基金受损的风险。开展基金安全风险评估，找出风险漏洞，有的放矢防控风险，对维护基金的安全完整十分重要，目前还存在诸多短板。

评估主体不中立，影响评估结果客观性。目前开展的基金安全评估试点，其中一个基金管控类指标是“经办机构内部控制情况”。《社会保险经办机构内部控制检查评估暂行办法》明确了评估的内容、标准，可操作性较强，但是由于该评估主要采取定性方法，而且是自我评估为主，评估结果不够客观、准确，有的评估结果与实际风险情况存在较大差异。不少经办机构自评内部控制情况常常为满分，有意无意忽略了问题，无法客观揭示风险。

采集静态单一数据，影响评估结果的准确性。目前开展的基金安全评估试点中，“基金违法案件情况”指标基于上年已经发生的案件数据进行评估，属于静态数据。因为基金案件发生具有偶然因素，某一年度发生的案件不能全面反映实际情况，未暴露骗保案件的地区基金安全风险不一定低。需要更丰富的指标才能作出相对可靠的预判。比如审计、检查发现的大量错误支付待遇问题，是导致基金损失的重要因素，应将引发该问题的因素纳入评估指标。

业务风险评估随意性较大。目前，我国尚未建立覆盖所有社会保险管理和经办业务的统一的风险评估标准。各统筹区社保经办机构普遍编写了社会保险经办风险管理手册，根据评估的风险情况设定岗位控制、财务控制、信息控制等防控措施。各地主要根据经验自行设定风险点、风险等级，有较大随意性，有的社会保险经办机构把所有业务都确定为中低风险，掩盖了真实风险程度。

指引和标准不清，政策风险评估缺乏可执行性。2018 年，人社部印发的《关于加强社会保险基金管理风险防控工作的意见》（人社部发〔2018〕43 号）提出，制定社会保险政策要同步进行基金管理风险评估，研究防控措施，风控措施不到位的政策不能出台。这一制度将风险评估前移到决策层面，丰富了社会保险基金安全评估内容，是构建“政策、经办、信息、监督”四位一体风险防控体系的重要一环。但目前对于如何开展这类风险评估尚缺乏可操作性的标准指引，哪些政策需要评估、评估什么内容、怎么评估等缺乏明确规定。

重新审视社会保险风险评估

社会保险科学、精细管理离不开科学的评估制度。针对眼下社会保险风险评估的不足，应重新审视社会保险风险评估。笔者提出以下建议。

分类开展评估。建立一个大而全的社会保险风险评估体系，艰难而低效。不同类型的风险，需要采取不同的评估和防控方法。可以根据风险内容和影响的后果，将社会保险风险分为社会保险基金支撑能力风险评估、社会保险基金安全风险评估和社会保险决策管理风险评估，需要分别设置指标，分别开展评估。

分维度开展评估。社会保险制度运行有多个维度，风险评估也应多维度开展，以体现评估的系统性、完整性。根据评估对象和范围大小，可以分为宏观、中观和微观三个维度的评估。一是宏观层面的评估。主要是对一个地区的社会保险管理整体情况开展全面、综合评估。该类评估覆盖范围较广，可以对一个地区所有险种或者某个险种的基金管理整体情况进行分析。宏观评估注重整体性、全面性，有助于发现制度运行系统性风险，对未来形势作出科学预判。二是中观层面的评估。主要是对社会保险监管的某个环节或某项工作开展评估。比如社会保险经办内部控制是维护社会保险基金安全的第一关，对内部控制开展评估属于中观层面的评估。中观评估可以分析局部的风险。三是微观层面的评估。主要是对社会保险管理服务单项业务的风险进行评估，一般根据业务出错是否会造成基金损失、出错是否可以修正补救、出错能否被及时发现、出错的概率、可能造成的影响大小等因素，综合评估确定风险等级。所谓“千里之堤毁于蚁穴”，微观评估的主要意义在于能发现“蚁穴”。根据微观评估结果，针对具体业务环节应启动相应级别的防控措施。

夯实评估数据基础。风险评估的对象是社会保险制度运行的情况，反映运行情况的载体主要是档案材料和数据信息，因此社会保险档案材料和数据信息的全面完整及准确是开展风险评估的基础条件。目前，由于种种原因，参保档案不完整，社保信息记录不准确、更新不及时等情况比较普遍，基于这样的数据材料作出评估自然会与实际有较大偏离。因此，需尽快清理和规范社会保险运行数据、档案。

评估主体必须中立。评估是评估者的主观行动，特别是如果采取定性评估，且评估结果影响到评估者的政绩或者需要承担不利后果，评估结果就容易产生偏差。社保部门应当走出自己评估自己的思维定式，积极委托第三方专业机构开展风险评估。

统一评估标准。每个“黑天鹅”事件的背后，都潜藏着一个巨大的“灰犀牛”式危机。做好风险评估工作，能发现“灰犀牛”，提前防范风险的发生。完善的评估标准有助于尽可能早地发现各种“灰犀牛”迹象。以经办业务的微观风险为例，《社会保险法》以及有关社会保险经办规程，对社会保险费征收、社会保险登记、待遇支付、个人权益记录等有统一的规定，各地的社会保险经办程序相差不大，各项业务的风险评估标准应该一致，社会保险经办业务的微观风险评估标准应当统一。国家层面统一编写风险评估标准，有利于整体提升各地基金安全风险的防控水平。

丰富评估方法。风险评估有定量和定性两种方法。在定量分析方面，尽可能通过社会保险管理系统生成的数据实行大数据、自动化评估，还要不断针对实际情况完善定量分析指标。在定性评估方面，尽可能避免纯主观的评价，可以通过收集分析群众信访、审计报告、基金监督检查结果、基金要情等反映出的问题总结形成评估标准，对评估对象开展定性评估。如某地被审计、检查发现向丧失待遇资格条件人员支付社会保险待遇，或者基金要情反映存在工作人员篡改数据贪污基金的问题，可以追溯引发问题的因素并用于评估整个统筹地区的基金安全风险情况。

评估结果应有硬约束。社会保险制度高质量发展以及基金安全完整离不开风险评估，只有将风险评估结果充分应用起来，才能解决评估与风险防控两张皮的现象。如社会保险基金支撑能力评估显示结余过多或过少，就应当尽快有序启动制度改革。如被评估为高风险的业务，必须有对应的经办流程调整（增加审核审批层级，增加岗位、信息控制等）。如一个地区的社会保险基金安全评估显示为高风险，上级部门可挂牌督办整改，当地政府要作为责任单位，限时降低风险级别。对重大政策实施影响基金收支平衡的情况（如当前失业保险基金扩大支出）应当及时动态评估，评估风险不可控就应该果断调整或停止政策执行。这方面需要通过立法来推进。■